Решение № 1031 от 10.2.2025 г. на ВАС по адм. д. № 2591/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от Сдружение "За Земята - достъп до правосъдие", И. И. М., А. А. Б., К. И. К., С. А. Б., Е. А. Б., И. И. Х., И. С. П., Д. Т. Р., всички чрез адв. А. К. и адв. В. М., против Решение 388/15.01.2024 г. на Административен съд София - град, постановено по адм. дело 472/2023 г. С решението съдът отхвърлил оспорването на чл. 3, Глава втора, Глава четвърта и чл. 22 от Наредба за създаване на зони с ниски емисии на вредни вещества в атмосферния въздух на територията на Столична община, приета с Решение 931/15.12.2022 г. по протокол 67/15.12.2022 г. на Столичен общински съвет (тук и по-долу само Наредбата ) и жалбоподателите са осъдени да заплатят разноски на Столичен общински съвет в размер на 100 лева. Иска се отмяна на първоинстанционното съдебно решение и разрешаване на спора по същество, като се отменят оспорените текстове от Наредбата. Ответникът - Столичен общински съвет чрез юрисконсулт Милева оспорва касационната жалба и счита същата за неоснователна, а решението на административния съд за правилно, поради което да се остави в сила. Прокурорът от Върховна прокуратура представя заключение, с което поддържа съображения за неоснователност на касационната жалба и за правилност на обжалвания съдебен акт на първоинстанционния административен съд. Върховният административен съд, шесто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 АПК, от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. С оспореното съдебно решение е отхвърлена жалбата на Сдружение "За Земята - достъп до правосъдие", И. И. М., А. А. Б., К. И. К., С. А. Б., Е. А. Б., И. И. Х., И. С. П., Д. Т. Р. против чл. 3, Глава втора, Глава четвърта и чл. 22 от Наредба за създаване на зони с ниски емисии на вредни вещества в атмосферния въздух на територията на Столична община, приета с Решение 931/15.12.2022 г. по протокол 67/15.12.2022 г. на Столичен общински съвет. При преценката на относимите за спора обстоятелства, касаещи законосъобразността на оспорения нормативен акт, съдът констатира, че процесната Наредба е издадена от компетентен орган в изпълнение на правомощията по чл. 21 от Закона за местно самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) и предписаната в закона форма - чл. 75, ал. 3 и ал. 4 АПК. При приемането на Наредбата първоинстанционният административен съд не намира допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. За да се обоснове се позовава на приложените по делото доказателства и разпоредбите на чл. 75 - 80 АПК. Нормата в чл. 80 АПК препраща към специалните изисквания за издаване на нормативни административни актове по Закона за нормативните актове (ЗНА). В случая съдът счита, че е спазен чл. 21, ал. 1 във връзка с чл. 26, ал. 3 ЗНА. Законосъобразното провеждане на процедурата по чл. 26, ал. 3 ЗНА административният съд обосновава с обстоятелството, че на Интернет страницата на СОС е била публикувана обобщена справка на постъпилите предложения относно проект на наредба за създаване на зони с ниски емисии на вредни вещества в атмосферния въздух на територията на Столична община. В изпълнение на чл. 26, ал. 3 и ал. 4 ЗНА и разпоредбите на Наредбата за провеждане на обществени консултации на територията на Столична община, проектът на Наредба, заедно с мотивите към нея, доклад, проект на решение и частична предварителна оценка на въздействието, са публикувани на портала за обществени консултации на Столична община на следния линк: https://www.sofia.bg/en/web/guest/ordinance-of-zones-with-low- emissions-in-the atmosphere), предоставени за обществен достъп в периода от 16.06 до 16.07.2022 г. По делото не е било спорно, че са постъпили общо 12 броя писмени мнения/предложения/коментари от заинтересовани страни, публикувани на Единния портал за обществени консултации на CO във вида, в който са постъпили. В изпълнение на предвиденото в чл. 28, ал. 2 ЗНА съдът е изследвал съдържанието на мотивите на нормативния акт. Въз основа на данните по делото административният съд е достигнал до извод, че изготвянето на проекта на Наредба за създаване на зони с ниски емисии на вредни вещества в атмосферния въздух на територията на Столична община, е в изпълнение на разпоредбата на чл. 28а от Закона за чистотата на атмосферния въздух (ЗЧАВ). Според мотивите към проекта на Наредбата, в пункт I са посочени причини, които налагат приемането й. Описани са обективни причини за замърсяването на въздуха, както и резултатите от оценката на основните източници на замърсяване на територията на Столична община. Посочено е, че основен източник за наднорменото замърсяване на въздуха по отношение на фини прахови частици (ФГТЧ) е битовото отопление: (почти 56%), следвано от ветрово ресуспендиране на праховите частици от . кални петна , улици и тротоари, незалесени терени в периферията на София и др. (над 31%) и автотранспорта (11%). Освен нарастващата употреба на автомобили, свързана с прираста на население в столицата (по данни на НСИ), е акцентирано и към възрастта на автомобилния парк, оказващ негативно влияние върху качеството на атмосферния въздух, подкрепено с изнесени конкретни статистически данни. Сочи се от административния съд, че изготвеният проект на Наредбата е в изпълнение на Комплексна програма за подобряване качеството на атмосферния въздух на територията на Столична община за периода 2021- 2026 (ПКАВ 2021-2026 г.), приетата с Решение 204/22.04.2021 г. на Столичния общински съвет. В Плана за действие, приложение 15 към ПКАВ 2021-2026 г., са включени мерки, свързани с въвеждането и прилагането на зони с ниски емисии (ЗНЕ), подробно описани в мотивите. Цитирано е Приложение V от проект на програма Околна среда" 2021-2027 г.: По отношение качеството на въздуха битовото отопление и транспортът остават едни от основните източници на замърсяване с фини прахови частици (ФПЧ10 и ФПЧ2.5), които са най- проблемните замърсители, засягащи човешкото здраве , както и Националната програма за подобряване качеството на атмосферния въздух (НППКАВ) 2018-2024 г., (приета с Решение 334 от 07.06.2019 г. на Министерски съвет). Последната сочи, че основният източник на емисии на първични ФПЧ10 във всички общини е битовото отопление с използване на неефективни печки и котли на твърдо гориво, за които е изчислено, че представляват най- малко 85% от емисиите на ФПЧ10. С Решение 812/16.12.2021 г. на СОС е приет План за действие за устойчива енергия и климат на Столична община 2021 - 2030 г. (ПДУЕК), включващ програма по енергийна ефективност и дългосрочна програма за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и биогорива. В пункт II от мотивите към проекта на Наредбата Цели, които се поставят с приемането на Наредбата , са разяснени правилата и условията за създаване на зони с ниски емисии на вредни вещества на територията на Столична община и въвеждане на ограничения и забрани за движението на моторни превозни средства (МПС), категоризирани в екологични групи, за определен период от време в такива зони, както и за въвеждане на ограничения, и забрани за употребата на твърди горива за битово отопление на цялата територия на Столична община или на части от нея, с цел намаляване на източниците на замърсяване на атмосферния въздух. Анализирани са източниците, които причиняват замърсяване на атмосферния въздух. Предвидено е създаване на зони с ограничени и/или забрани, разделени в две групи, в зависимост от източника на замърсяване-транспорт и битово отопление и в зависимост от степента на превишение на нормите за вредни вещества (замърсители) в атмосферния въздух и нормите за отлагания на вредни вещества (замърсители), утвърдени от министъра на околната среда и водите и министъра на здравеопазването. Заложен е диференциран подход в регламентацията по отношение на тези два източника на замърсяване на атмосферния въздух. Съдът е анализирал и създадените етапи при въвеждане на ограниченията и/или забраните с оглед екологичната група, в която попадат МПС в обхвата на наредбата. Актът бил мотивиран, тъй като са били изложени подробни мотиви и относно самото зониране с нагледно изготвени схеми и графики, включително е извършена оценка на въздействието на зоните с ниски емисии след въвеждането им върху съседни зони. По отношение на твърдото гориво за отопление, за зона с ниски емисии на вредни вещества е определена цялата територия на Столична община, като е предвидено поетапно въвеждане на регулацията, с многофакторен анализ на група критерии, с приложени карти. По отношение на предвидените изключения, съдът счита, че те осигуряват защита на обществения интерес. Също така, за лицата, които използват твърдо гориво за битово отопление, е създадена уредба, която да гарантира преходен период, в рамките на който да имат възможност да преминат към локален отоплителен топлоизточник, който не използва твърдо гориво. Предвиден е гратисен период, в рамките на който лицата, използващи локални отоплителни топлоизточници на твърдо гориво, да заменят използваните уреди с други, които не попадат в обхвата на проекта за наредба, като е използван диференциран подход в зависимост от местоположението на недвижимите имоти. Според изпълнението на два проекта (до 2024 г.) се предоставя възможност на до 14 245 домакинства на територията на Столична община да подменят безвъзмездно старите си отоплителни устройства на дърва и/или въглища с нови. В пункт III от мотивите към проекта на Наредбата Финансови средства, необходими за реализиране на проекта е посочен като основен източник бюджета на Столична община и външно финансиране. В пункт IV от мотивите към проекта на Наредбата са посочени очакваните резултати, способстващи за коректното прилагане на нормите на правото на Европейския съюз, въведени в ЗЧАВ. В пункт V от Мотивите към проекта на Наредбата е изложено, че не се налага изготвяне на самостоятелна справка за съответствие с правото на ЕС доколкото проектът за наредба е изцяло съобразен с основните цели на европейското и национално законодателство в областта на околната среда. Посочено е че България е в нарушение поради прекомерно замърсяване с ФПЧ 10 (Решение на Съда на ЕС по дело С 488/15), същевременно Комисията е предявила през декември 2020 г. иск пред Съда на ЕС срещу България за неизпълнение на предходно решение. В доклада също са посочени причините, които налагат приемането на този нормативен административен акт, целите, които се поставят, и очакваните резултати. Изложеното води до извод, че са изпълнени изискванията чл.28, ал.2 от Закон за нормативните актове (ЗНА). По проекта, съгласно изискването на чл.76 от Правилник за изменение и допълнение на Правилника за организацията и дейността на Столичния общински съвет първоинстанционният административен съд преценява, че са постъпили такива становища от Комисията по опазване на околната среда, земеделие и гори, Комисията по местно самоуправление и нормативна уредба, Комисия по транспорт и пътна безопасност, както е представен доклад от Комисията по местно самоуправление и нормативна уредба, определена от председателя на СОС за водеща. Спазени са изискванията на чл. 77 АПК, който извод съдът намира, че е обоснован от съдържанието на Решение 931 от 15.12.2022 г. по протокол 67 от 15.12.2022 г., на точка 3 от дневния ред, по доклад СОА22-ВК66- 4070/16.06.2022 г. внесен от група общински съветници и писма СОА22- ВК66- 4070/5/19.07.2022 г., СОА22-ВК66-4070/11/20.12.2022 г. В съответствие с чл.10, ал.2 ПОДСОС е издадено и Решение 931 на СОС от 15.12.2022 г. за приемането й. Текстът на Наредбата е удостоверен от председателя на СОС, съобразно изискването на чл.78, ал.1, т. 2 от АПК и чл. 34, т. 3 ЗНА. Поддържайки посочените по-горе съображения първоинстанционният административен съд достига до извод, че при приемане на акта не са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила от естество да обусловят отмяната му на процесуално основание, както и не е нарушен материалния закон. Поради липса на основанията по чл. 146 АПК за отмяна на акта съдът е отхвърлил оспорването. Решението е валидно, допустимо и правилно. Предмет на оспорване пред Административен съд София - град е чл.З, Глава втора, Глава четвърта и чл. 22 от Наредба за създаване на зони с ниски емисии на вредни вещества в атмосферния въздух на територията на Столична община. Същата е приета на основание Решение 931/15.12.2022 г. по протокол 67/15.12.2022 г. на Столичен общински съвет. Правното основание, на което е издадено решението на СОС, е разпоредбата на чл. 28а, ал.З от Закона за чистотата на атмосферния въздух (ЗЧАВ). Законодателят е предвидил в чл. 28а, ал.1 (Нов - ДВ, бр. 101 от 2015 г., в сила от 22.12.2015 г.) ЗЧАВ, в случаите, когато видът и степента на замърсяване на атмосферния въздух увеличават значително риска за човешкото здраве и/или за околната среда или при непостигане на нормите по чл. 6, ал. 1, общинските съвети да могат да приемат законоустановени мерки, които макар и да са предвидени в три разновидности по чл. 28а, ал.1 от с.з., не са изчерпателно посочени. В случая чл. 28а, ал. 1 ЗЧАВ съдържа три вида мерки: да бъдат създадени и въведени зони с ниски емисии на вредни вещества на територията на цялата община или на част от нея; да се ограничава употребата на определени видове горива или уреди за отопление; да се ограничава движението на моторни превозни средства или на определени категории моторни превозни средства и/или на определени екологични групи моторни превозни средства на територията на съответната община и/или в създадени и въведени зони с ниски емисии на вредни вещества. От друга страна в чл. 28а, ал.2 ЗЧАВ изрично е предвидено, че зоните с ниски емисии на вредни вещества могат да се въвеждат чрез налагане на мерки, забрани, такси и ограничения, включително на мерките по ал. 1, т. 2 и 3. Мерките следва да бъдат оповестени, предвид целта на ЗЧАВ, посочена в чл. 1, както и да съответстват на нея, а именно да се защити здравето на хората и на тяхното потомство, животните и растенията, техните съобщества и местообитания, природните и културните ценности от вредни въздействия, както и да се предотврати настъпването на опасности и щети за обществото при изменение в качеството на атмосферния въздух в резултат на различни дейности. За мерките съществува право да могат да бъдат включени в програмите по чл. 27, ал. 1, в оперативните планове по чл. 30 и/или в наредба на общинския съвет при спазване на разпоредбите на този закон и подзаконовите нормативни актове по неговото прилагане. В конкретната хипотеза органът е приел оспорваните мерки в Наредба за създаване на зони с ниски емисии на вредни вещества в атмосферния въздух на територията на Столичната община, след като е направил анализ на техните екологични цели. Със стартирането на Европейския зелен пакт през 2019 г., Европейската комисия постави екологичните проблеми на преден план при изготвянето на политиките на ЕС. Съгласно чл. 191 от Договора за функциониране на ЕС борбата с изменението на климата е изрична цел на политиката на ЕС в областта на околната среда. Следователно, оспорените текстове от Наредбата са по същество нормотворчески мерки приети от компетентен административен орган, в съответствие с предписаното в чл. 28а, ал.4 ЗЧАВ. Същите касаят създаване на зони с ниски емисии на вредни вещества, обхват, граници, времева рамка и условия за въвеждане; навлизане и движение на моторни превозни средства в зоните с ниски емисии на вредни вещества; ограничаване употребата на определени видове горива или уреди за отопление, включително в границите на създадени и въведени зони с ниски емисии на вредни вещества; осъществяване на контрол относно спазване на приети и/или наложени мерки, забрани и ограничения, включително чрез използване на автоматизирани технически средства или системи, и за налагане на глоби и имуществени санкции при установяване на нарушения. От обхвата на приложното поле на мерките по чл. 28а, ал.4 ЗЧАВ са изключени моторни превозни средства със специален режим на движение и за моторни превозни средства, предназначени за извършване на обществен превоз на пътници. С оглед на така изтъкнатите съображения настоящата съдебна инстанция намира за неоснователни касационните възражения, свързани с оплакването на касаторите за липса на яснота относно целта на наредбата. Същата е приета именно с оглед предоставената законова делегация на общинските съвети да предприемат мерки за защита на човешкото здраве и живот и/или за околната среда или при непостигане на нормите по чл. 6, ал. 1 от ЗЧАВ. От друга страна, според чл. 3, § 3, ал. 1 от Договора за Европейски съюз (ДЕС) Съюзът работи за устойчивото развитие на Европа, основаващо се на силно конкурентна социална пазарна икономика, една от целите на която е високо равнище на защита и подобряване качеството на околната среда. Съгласно чл. 4, ал. 2, буква "д" от Договора за функционирането на ЕС (ДФЕС) в областта на околната среда е налице споделена компетентност между ЕС и държавите членки. Тя е уредена в чл. 191 и сл. в дял XX "Околна среда" от ДФЕС и е визирана в редица други негови разпоредби. В изпълнение на предоставените компетентности на ЕС в областта на околната среда е приета Директива 2008/50/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2008 година относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа (OB L 152, 11.6.2008, р. 1-44)., само (Директивата или Директива 2008/50/ЕО ). Директивата е влязла в сила на 11.06.2008 г. Разпоредбите й е следвало да бъдат транспонирани в националното законодателство най-късно до 11 юни 2010 г. (вж. чл. 33 от Директивата). Директивата, (чл. 288, ал. 3 ДФЕС) като правен акт на ЕС, обвързва по отношение на постигането на даден резултат държавите членки, до които е адресиран, като оставя на националните власти свобода при избора на формата и средствата за постигането на този резултат, като предписаният в директивите резултат се постига чрез транспониране. Съдът на ЕО (днес - Съд на ЕС) приема безпротиворечиво в своята практика, че директивите не могат да произведат действие, освен ако не са възприети ( транспонирани , приложени) в националното право на държавите членки (решения по дела С- 41/74 Van Duyn, С-188/89 Foster v British Gas plc). Съдът на EC е постоянен в практиката си, че мерките по транспониране трябва по възможност да бъдат закрепени в правен акт, по възможност от най- висока степен . За да се осигури ефективност на правото на ЕС съдът има задължение да се придържа към Директивата при тълкуването на националния закон, като той следва да се тълкува изцяло във връзка и с оглед целите на директивата (решения по дела (С-106/89 Marleasing и 14/83 Von Colson). Няма спор, че Директивата е транспонирана от България посредством Закона за чистотата на атмосферния въздух (ЗЧАВ). Съгласно чл. 17 от Преамбюла на Директивата необходимите общностни мерки за намаляване на емисиите при източника, по-специално мерките за подобряване на ефективността на законодателството на Общността по отношение на емисиите от промишлени източници, за намаляване на емисиите от отработени газове от двигатели, монтирани на тежкотоварни превозни средства, за допълнително намаляване на разрешените от държавите-членки на национално равнище емисии на основни замърсители и на емисиите, свързани със зареждането на бензинови автомобили на бензиностанции, както и за справяне с проблема относно съдържанието на сяра в горивата, включително корабните горива, следва да бъдат надлежно разгледани от всички компетентни институции като въпрос от първостепенна важност. Първото касационно възражение, свързано с разпоредбата на чл. 23 от Директивата касае обстоятелството дали тя е коректно транспонирана и как този текст следва да се прилага за спорните правоотношения. Принципът е и това е нормалното правно положение за държавата членка, директивата да бъде коректно транспонирана във вътрешното право, така, че частноправните субекти да черпят права от приетите при транспонирането националноправни норми. В Решението си Felicitas (С-270/81 на СЕС), СЕС изрично подчертава, че във всички случаи, когато една директива е коректно приложена, нейният ефект достига до лицата чрез посредничеството на мерките по прилагането, приети от съответните държави, без да е необходимо да се установява дали дадена разпоредба изпълнява изискванията, на които би била подчинена, ако директивата не бе коректно изпълнена. Съгласно член 1, точка 1 от Директива 2008/50 тя установява мерки, целящи определяне и въвеждане на цели за качеството на атмосферния въздух, предназначени за избягване, предпазване от или намаляване на вредното въздействие върху човешкото здраве и върху околната среда като цяло. Видно от съдържанието на ЗЧАВ, което следва да бъде тълкувано с оглед разпоредбите на Директивата и по-конкретно чл. 1 от нея, се налага извод, че тя е транспонирана от България като държава членка на ЕС. Подобно на чл. 1 от Директива 2008/50 и предметът на процесната Наредба, посочен в чл. 1 от нея, е свързан с уреждане на правилата и условията за създаване на зони за ниски емисии на вредни вещества на територията на CO. За мерки, съхраняващи живота и здравето на хората на територията на съответната община, говори чл. 28а ЗЧАВ. В член 4 от Директивата се съдържа задължение за държавите членки да определят зони и агломерации на своята територия. Оценката и управлението на качеството на въздуха се осъществяват във всички зони и агломерации. В член 2 от Директивата е дадено легално понятие на зона . Тя означава част от територията на някоя държава-членка, определена от последната за целите на оценката и управлението на качеството на атмосферния въздух. В този смисъл и като се съобрази тълкувателната приложимост на т.18 от Преамбюла на Директивата, който гласи, че планове за качеството на въздуха следва да бъдат изготвени за зоните и агломерациите, в които концентрациите на замърсителите в атмосферния въздух надвишават съответните целеви стойности за качеството на въздуха или пределно допустимите стойности (Von Colson, С-14/83, т.26), съдът намира, че следва да тълкува нормата на чл. 28а, ал. 3 ЗЧАВ в светлината на текста на чл. 2 от Директивата и чл. 18 от Преамбюла, както и с целта на Директивата. При осъщественото съответстващо тълкуване настоящата касационна инстанция достига до извод, че разпоредбата на чл. 28а, ал.З ЗЧАВ е съобразена с целта на правния акт на ЕС, която е да се опази човешкото здраве и околната среда като цяло, като от особено значение има борбата с емисиите от замърсители при самия им източник, както и определянето и изпълнението на най-ефективните мерки за намаляване на емисиите на местно, национално и общностно равнище. Затова следва да се отбележи, че оспорените текстове от Наредбата, не са в противоречие със законовите такива и в частност чл. 28а, ал. 3 ЗЧАВ, а напротив те са насочени към опазване човешкото здраве и околната среда като цяло. Изпълнението на мерките в обособените зони, касае и изпълнението на план за качеството на въздуха. Това обстоятелство само по себе си не означава, че държава членка превишава пределно допустимите стойности, приложими за концентрациите на ПЧ10, за да се приеме, че тази държава членка не е изпълнила задълженията, предвидени в член 23, параграф 1 от Директива 2008/50. Процесната Наредба е приета на основание чл. 28а, ал.З ЗЧАВ, а не на основание чл.27 от същия закон. В този смисъл предвидените с нея правила и условия за създаване на зони с ниски емисии на вредни вещества на територията на CO, въвеждане на ограничения и забрани за движението на МПС, категоризирани в екологични групи, за определен период от време в такива зони и за въвеждане на забрана за употребата на твърди горива за битово отопление на цялата територия на Столична община или на части от нея, с цел намаляване на източниците на замърсяване на атмосферния въздух, са предпоставка за осъществяване на мерките. Поради това съдът приема, че нормата на чл. 23 от Директивата касае преценката за ефективността на всяка мярка, за да може след съответстващо тълкуване на разпоредбите на националното право, да се прецени дали с тези мерки се постига очакваното намаляване на емисиите в национален план. В касационната жалба се поддържа, че въвеждането на зони с ниски емисии, от транспорта и от битовото горене е предвидено в три от мерките на ПКАВ на CO 2021-2026 година. Мярка 9-Sf-r-St изисква въвеждане на нискоемисионни зони за битово отопление, в които се ограничава отопление на дърва и въглища на сгради и по улици, в които има изградена и функционираща централна топлофикационна или газоразпределителна мрежа. Отделно в Мярка 6-Sf-r-St-Mt е предвидено въвеждане (при необходимост) на нискоемисионни зони за битово отопление в приоритетни райони, ограничаващи използването на дърва и въглища за отопление, при едновременно предоставена възможност за териториалния обхват на тези зони за безвъзмездна подмяна на отоплителните уреди на дърва и въглища. Мярка 53-S f-r-St-Mt предвижда въвеждане на зони с ниски емисии за транспорт и осигуряване на функционирането на зоната чрез конкретно посочени технически мерки. Следва да бъде посочено, че с решение от 09.03.2023 г. по дело С - 375 / 21 Съдът на Европейския съюз (втори състав) реши, че чл. 15, параграф 4 от Директива 2010/75/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 г. относно емисиите от промишлеността (комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването), във връзка с чл. 18 от нея и с членове 13 и 23 от Директива 2008/50/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2008 г. относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа трябва да се тълкува в смисъл, че: при разглеждането на искане за дерогация по този член 15, параграф 4 компетентният орган трябва да вземе предвид всички относими научни данни за замърсяването, включително кумулативния ефект с други източници на съответния замърсител, както и мерките, определени в относимия план за качество на въздуха, приет за съответната зона или агломерация съгласно чл. 23 от Директива 2008/50, да откаже такава дерогация, когато тя може да допринесе за превишаването на нормите за качество на въздуха, определени съгласно чл.13 от Директива 2008/50, или да е в разрез с мерките, съдържащи се в този план, които имат за цел да гарантират спазването на тези норми и да направят възможно най-кратък периода на превишението им. От анализа на решението на СЕС следва извод, че мерките, определени в относимия план за качество на въздуха, са за съответната зона или агломерация съгласно чл. 23 от Директива 2008/50. По делото не е имало правен спор, в какъвто смисъл са и твърденията на касатора, че мерките в процесната Наредба, касаят именно посочения на ПКАВ на CO 2021-2026 година и те са предвидени в нея. Механизмът за оценка на ефективността на всяка една мярка, не касае валидността и законосъобразността на Наредбата в оспорените части. В светлината на разпоредбата на чл. 27, ал.1 ЗЧАВ, която в случая се тълкува в съответствие с решение от 09.03.2023 г. по дело С - 375 / 21 следва да се приеме, че оспорените текстове не са незаконосъобразни. Напротив общината в съответствие с оперативната си самостоятелност е приела наредбата като самостоятелен акт. Наредбата отразява Директивата в нейната цялост, що се касае до определяне и въвеждане на цели за качеството на атмосферния въздух, предназначени за избягване, предпазване от или намаляване на вредното въздействие върху човешкото здраве и върху околната среда като цяло; оценяване на качеството на атмосферния въздух в държавите членки въз основа на общи методи и критерии, получаване на информация за качеството на атмосферния въздух, за да се подпомогне борбата със замърсяването на въздуха и вредните въздействия и да се наблюдават дългосрочните тенденции и подобрения в резултат на националните и общностните мерки. С Директивата се определят пределно допустими стойности за замърсители на атмосферния въздух. Пределно допустима стойност (ПДС) означава ниво, определено на основата на научни познания, с цел да се избегне, предотврати или намали вредното въздействие върху човешкото здраве и/или околната среда като цяло, което трябва да се постигне в рамките на определен период и след което не трябва да бъде превишавано (чл. 2, т. 5 от Директивата). Тези критерии за контрол за законосъобразност на наредбата следва да могат да бъдат приложени. В случая процесната наредба не е част от плана по чл. 30 ЗЧАВ, защото тя няма посоченото в този текст съдържание, нито съдържанието, което е предвидено в чл. 23 от Директива 2008/50/ЕО. Както чл. 30 ЗЧАВ, така и чл. 23 от Директива 2008/50/ЕО по същество възприемат мерките, като средство, което се предприема с цел намаляване на посочения риск и ограничаване продължителността на подобни явления. Самата Директива 2008/50/ЕО установява мерки, целящи: определяне и въвеждане на цели за качеството на атмосферния въздух, предназначени за избягване, предпазване от или намаляване на вредното въздействие върху човешкото здраве и върху околната среда като цяло; оценяване на качеството на атмосферния въздух в държавите членки въз основа на общи методи и критерии; получаване на информация за качеството на атмосферния въздух, за да се подпомогне борбата със замърсяването на въздуха и вредните въздействия и да се наблюдават дългосрочните тенденции и подобрения в резултат на националните и общностните мерки . Затова при преценката за законосъобразност на оспорените текстове от Наредбата, чл. 23 от Директива 2008/50/ЕО следва да служи за съответстващо тълкуване на националните правни норми в светлината на правото на ЕС. Съгласно чл. 23 пар. 1 от Директивата, когато в определени зони или агломерации нивата на замърсителите в атмосферния въздух превишават която и да е пределно допустима стойност или целева стойност, увеличени с което и да е съответстващо допустимо отклонение за всеки от случаите, държавите членки гарантират създаването на планове за качество на въздуха за тези зони и агломерации, за да се постигне съответната пределно допустима стойност или целева стойност, посочена в приложения XI и XIV. В случай на превишавания на тези пределно допустими стойности, за които крайният срок за постигане е изтекъл, плановете за качество на въздуха посочват подходящи мерки, така че периодът на превишаване да бъде възможно най-кратък. Плановете за качеството на въздуха могат допълнително да включват конкретни мерки, насочени към защитата на чувствителни групи от населението, включително деца. Националната програма за контрол на замърсяването на въздуха, България 2020-2030 г. е достъпна на Интернет адрес - Municipal Air Quality Management in Bulgaria- Methodology to support Applications for Funding under Priority Axis 5 of OPE 2014 - 2020. Мерките, които са предвидени в процесната Наредба, са описани и в посочената по-горе национална програма за контрол на замърсяване на въздуха. Както е споменато вече обсъжданият пакет от политики и законови мерки, разглеждан от Министерски съвет, се състои от няколко елемента: изисквания за качеството на горивата или техните алтернативи, предимно за съдържание на влага в дървата за огрев в общините, които постоянно превишават граничните стойности на всички фини прахови частици; изтегляне напред на датата, на която Регламент (ЕС) 2015/1185 за печките от 1-ви януари 2022 на 1-ви януари 2020, или колкото е възможно по-близо до тази дата; задължително постепенно премахване на традиционните печки на твърдо гориво за период от пет години, от 2020 г. до 2024 г. включително, в онези общини, които постоянно надвишават пределно допустимите стойности на всички фини прахови частици; възприемане на алтернативни методи за отопление - природен газ, ако има наличен такъв, централно отопление, където има такова и печки, отговарящи на изискванията за екопроектиране - изборът следва да се основава на резултатите от анализа на разходите и ползите. Следва да се съобрази съдържанието на влага в дървата за огрев с оглед на социално-икономическите условия и традиционните практики, преобладаващи в България, налагането на задължително максимално съдържание на влага в дървата, които ще се продават или използват като дърва за огрев, може да е непрактично. Следователно, в краткосрочен, евентуално и средносрочен план, се предлага приемането на заместващи, организационни методи за намаляване на съдържанието на влага в дърва за огрев. Ако въвеждането и изпълнението се извършат целесъобразно, заместващите организационните методи биха помогнали да се смекчат замърсяващите емисии при изгаряне на дървесината: - Правно недопускане продажбата на дървесина за отопление в тегловни мерни единици. Настоящата правна рамка позволява продажбата на дървесина на тон или на кубичен метър. Продажбата на дървесина на килограм, обаче, стимулира търговците да продават дърво с високо съдържание на влага. Наредбата за условията и реда за възлагане изпълнението на дейности в горските територии - държавна и общинска собственост, и за ползването на дървесина и недървесни горски продукти следва изрично да изключи възможността за продажба на дървесина за отопление според тегловни мерни единици. Директният добив на дърва за огрев от местното население трябва (особено в райони с влошено КАВ), да бъде разрешено само за ограничен период от време, и да приключва например през август Като се има предвид значимостта на тази компонентна мярка, както е показано в анализа на разходите и ползите. Националната програма за подобряване на качеството на атмосферния въздух предоставя допълнителни подробности за подбрани варианти. Регламентът за Екопроектиране има за цел да ограничи пускането на пазара и пускането в експлоатация на уреди, които не отговарят на минималните стандарти за изработка и отделяни емисии. Регламент (ЕС) 2015/1185 не се предвижда да влезе в сила преди 1 януари 2022 г. За да може България да изпълни задълженията си да спази Директива 2008/50/ЕО във възможно най- кратки срокове и да спази изискванията за намаляване на емисиите съгласно Директива (ЕС) 2016/2284, определено се налага датата на влизане в сила да бъде изместена по-рано. В програмата изрично е посочено от Министерски съвет да се приеме ново законодателство относно изискванията към уредите на твърдо гориво, но България трябва първо да уведоми Европейската комисия за това си намерение и да докаже, че са изпълнени всички условия по чл. 114, параграф 5 от Договор за функциониране на Европейския съюз.. В програмата се предвижда задължително изтегляне от пазара на традиционни печки на твърдо гориво в общините с превишения на нормите за емисии на ФПЧ10 Тази мярка ще се приложи за всички общини, които превишават нормите за ФПЧ10, определени в Директива 2008/50/ЕО. Въпреки, че всяка община има свои специфични особености, в Националната програма за подобряване на качеството на атмосферния въздух е изложен общ универсален двуетапен подход с конкретни задачи за всеки етап. В Плана Министерски съвет поставя няколко условия за изпълнението на политиките на държавата по опазване на климата. Предложените допълнителни политики и законови мерки за битовото отопление, сухопътния транспорт и селскостопанския сектор да се приложат по план. Националната програма за подобряване на качеството на атмосферния въздух (НППКАВ) представлява неизменна част от Националната програма за контрол на замърсяването на атмосферния въздух. Следователно пакетът от политики и законови мерки за сектора на битовото отопление и политиките и законовите мерки за зоните с ниски емисии в сектора на сухопътния транспорт вече са прегледани цялостно от заинтересованите страни в България. Неоснователно е касационното оплакване, че решението е неправилно, поради неправилно приложение на материалния закон, тъй като Наредбата не съдържала данни за това какви ще са спестените емисии по предложените мерки, лисвала и прогноза за това как подмяната на отоплителни устройства на твърдо гориво ще помогне за постигане на целта. Следва да бъде посочено, че съществуват предизвикателства за тяхното прилагане в секторите на битовото отопление и на сухопътния транспорт. И двете включват мерки, които биха засегнали в различна степен свободното движение на стоки в рамките на вътрешния пазар, което от своя страна изисква одобрението на Европейската комисия. Ако не се получат необходимите одобрения, планираният ефект от пакета от мерки за битовото отопление би бил постигнат със забавяне и ще трябва да бъдат разработени алтернативни политики и законови мерки за сухопътния транспорт. Зоната с ниски емисии от транспорт представлява част от територията на град София, за която да бъдат въведени рестрикции относно навлизането и движението на автомобили от нисък екологичен клас. Предвижда се рестрикциите да обхващат зоните, оградени от т.н. малък обход и голям обход. Изпълнението на такава мярка е и в съответствие с вече приетия План за действие за Зелен град на Столична община и в частност с дългосрочната визия за премахването на замърсяващите автомобили от пътната мрежа, с цел намаляване на замърсяването на въздуха и свързаните с човешкото здраве въздействия и рискове. Заложената цел в Плана за действие за Зелен град на Столична община е ограничаване на дизеловите автомобили в ЦГЧ на гр. София до по- малко от 20% от общия автомобилен парк до 2026 г. Изпълнението на тази цел е възможно, чрез въвеждането на зони с ниски емисии за ограничаване на движението на стари и замърсяващи автомобили в най-натоварената част на гр. София. Въвеждането на зони с ниски емисии е и в изпълнение на чл.28а ЗЧАВ, защото според текста в него, случаите, при които видът и степента на замърсяване на атмосферния въздух увеличават значително риска за човешкото здраве и/или за околната среда или при непостигане на нормите по чл.6, ал.1, общинските съвети могат да приемат следните мерки: да създават зони с ниски емисии на вредни вещества на територията на цялата община или на част от нея; да ограничават употребата на определени видове горива или уреди за отопление; да ограничават движението на моторни превозни средства или на определени категории моторни средства. Зоните с ниски емисии на вредни вещества могат да се въвеждат чрез налагане на мерки, забрани и ограничения, включително на мерките по ал.1, т. 2 и 3. Въвеждането на зони с ниски емисии за транспорта е предвидено, като мярка и в Националната програма за подобряване качеството на атмосферния въздух 2018-2024 г. Планирано е отчитане на ревизираните прогнози за емисиите пред Европейската комисия. Данните от Бялата книга са публично достъпни на Интернет адрес: https://innoair-sofia.eu/images/documents/documents-bg/04 2_1_White_Book_V4_m.pdf. В този смисъл не е съществено нарушение на административнопроизводствените правила при издаване на оспорения акт, обстоятелството, че тя не е била публикувана публично, както и въз основа не нея не е направена пълна и всеобхватна преценка на влиянието на атмосферния климат. Не се споделят доводите на касаторите, че Бялата книга е била укрита при обсъждането на проекта за наредба и не е била доведена до знание от участниците в административното производство. Но все пак при мерките свързани с определени забрани, обективирани в обжалваните текстове на Наредбата, следва да се преценява за пропорционалността им. В този контекст нарушението на посочените разпоредби се разглежда на равнище зони и агломерации, като превишаването трябва да се анализира за всяка зона или агломерация въз основа на отчетите, направени от всяка измервателна станция. В това отношение Съдът на ЕС е постановил, че член 13, параграф 1 и член 23, параграф 1 от Директива 2008/50 трябва да се тълкуват в зависимост от общата структура и от целта на правната уредба, в която се вписват тези разпоредби, в смисъл че за да се установи превишаване на пределно допустима стойност, определена в приложение XI към тази директива, в период на осредняване от една календарна година, е достатъчно в един отделен пункт за вземане на проби да бъде измерено ниво на замърсяване над тази стойност (решения от 26 юни 2019 г., Craeynest и др., С-723/17, EU:C:2019:533, т. 60, 66 и 68, и от 30 април 2020 г., Комисия/Румъния (Превишаване на пределно допустимите стойности за ПЧ10), С-638/18, непубликувано, EU:C:2020:334, т. 73). При анализа на съдебната практика на СЕС по случая следва, че не съществува праг de minimis по отношение на броя зони, в които може да се установи превишаване, или във връзка с броя на измервателните станции в дадена зона, за които са регистрирани превишавания (решение от 30 април 2020 г., Комисия/Румъния (Превишаване на пределно допустимите стойности за ПЧ10), С-638/18, непубликувано, EU:C:2020:334, т. 74). Съгласно принципа на лоялно сътрудничество, предвиден в член 4, параграф 3 ДЕС, държавите членки са длъжни да отстранят незаконосъобразните последици от това нарушение на правото на Съюза. Следователно компетентните национални органи, включително националните юрисдикции, сезирани с жалба срещу приет в нарушение на правото на Съюза вътрешноправен акт, са длъжни в пределите на правомощията си да вземат всички необходими мерки, за да отстранят пропуска да бъде извършена екологична оценка. По отношение на план или програма , приет(а) при неспазване на задължението да се извърши екологична оценка, това може да се състои в приемането на мерки за спиране на действието или отмяна на плана или програмата (вж. в този смисъл решение от 28 юли 2016 г., Association France Nature Environnement, C-379/15, EU:C:2016:603, t. 31 и 32), както и в оттеглянето на вече предоставено разрешение или в спирането на действието му, за да се направи такава оценка (вж. в този смисъл решение от 12 ноември 2019 г., Комисия/Ирландия (Ветроенергиен парк Derrybrien), С-261/18, EU:C:2019:955, т. 75 и цитираната съдебна практика). Следва да се добави още, че единствено Съдът на ЕС може по изключение и поради императивни съображения за правна сигурност временно да отложи последиците, изразяващи се в неприлагането на национално право, противоречащо на норма на правото на Съюза. Всъщност, ако националните юрисдикции бяха оправомощени, дори и временно, да дадат предимство пред правото на Съюза на противоречащи му национални разпоредби, това би застрашило еднаквото прилагане на правото на Съюза (решение от 29 юли 2019 г., Inter-Environnement Wallonie и Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C411/17, EU:C:2019:622, t. 177 и цитираната съдебна практика, така и решение от 25 юни 2020 г. по дело С-24/19, ECLI:EU:C:2020:503, т.84). Правото на Съюза изисква подходящи мерки, съдържащи се в плановете за чистота на въздуха, за да се запази възможно най-кратък периодът, през който се превишават пределно допустимите стойности, а в случая оспорените текстове от Наредбата, които въвеждат такива мерки, не противоречат на съюзното право. Що се отнася до задължението, произтичащо от правото на Съюза, за възможно най-бързо спазване на пределно допустимите стойности, от съдебната практика на Съда на Европейския съюз следва, че националното право, чието тълкуване в съответствие с правото на Съюза не е възможно, трябва да остане неприложено, ако това е необходимо за пълната ефективност на правото на Съюза. Именно строгите изисквания на правото на ЕС означават, че сегашното правно положение прави възможни за изпълнение посочените мерки в обжалваните текстове от Наредбата, съответно Наредбата не е незаконосъобразен административен акт в оспорваните от касаторите части. С оглед изложеното настоящият състав на Върховния административен съд намира, че обжалваното решение е правилно, като не са налице сочените касационни основания за неговата отмяна. При направената служебна проверка по реда на чл. 218, ал. 2 АПК, касационната инстанция констатира, че решението съответства на материалния закон, поради което следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора, ответната страна има право на разноски за юрисконсултско възнаграждение, които се следват в размер на 100 лева. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо, изр. първо от АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,