Решение № 14855 от 5.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 7479/2019 г.

Решение № 14855 от 5.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 7479/2019 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Любомир Гайдов Производството е по реда на чл. 208 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Е. М. и Н. Р. срещу решение № 5598 от 15.04.2019 г., постановено по адм. дело № 10109/2017 г. по описа на Върховния административен съд, Второ отделение, с което са отхвърлени жалбите им против Правилник за изменение и допълнение на Правилника за прилагане на Закона за изменение и допълнение на Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража (обн. ДВ, бр. 14 от 10.02.2017 г.). В касационната жалба на Е. М. е посочено, че решението е неправилно, поради нарушение на съдопроизводствените правила, тъй като не му е назначена правна помощ. Иска се отмяна на обжалваното решение. В касационната жалба на Н. Р. са изложени съображения, че решението е недопустимо и неправилно, тъй като е постановено в противоречие с материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Твърди, че са налице множество несъответствия на измененията и допълненията на Правилника за прилагане на Закона за изменение и допълнение на Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража (ППЗИНЗС, Правилника) със Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража (ЗИНЗС) и с други нормативни актове от по-висока степен, но предвид допуснатото съществено нарушение на административнопроизводствените правила по чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА), не може да ги посочи. В касационната жалба се излагат доводи, че именно липсата на мотиви и доклад към проекта за приемане на подзаконовия нормативен акт препятства възможността да се извърши контрол на материалната законосъобразност на разпоредбите, по които касаторът е констатирал несъответствия. Твърди, че е нарушено правото му на защита, тъй като съдът не му е изпратил поисканата от него административна преписка по издаване на оспорения Правилник. Посочва, че не е ясно кой е изготвил проекта за изменение и допълнение на оспорения подзаконов нормативен акт. Иска се отмяна на решението и Правилника. Ответната страна – министърът на правосъдието, чрез юрк. Рътарова, в съдебно заседание изразява становище за неоснователност на оспорването. Ответникът – Главна дирекция "Изпълнение на наказанията", чрез процесуалния представител юрк. Сотирова представя писмено становище, в което моли съдебното решение да бъде оставено в сила, а в съдебно заседание, чрез юрк. Василева, оспорва касационните жалби като неоснователни. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационните жалби. Върховният административен съд, Петчленен състав на II колегия, намира касационното оспорване за допустимо, като подадено от надлежни страни по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, в предвидения по чл. 211, ал. 1 от АПК преклузивен срок, срещу акт, който подлежи на касационно обжалване. Разгледани по същество и двете жалби са неоснователни. Установено е по делото, че на 21.10.2016 г. до министъра на правосъдието е постъпило писмо рег. индекс № 92-15-434/21.10.2016 г., с което главният директор на Главна Дирекция "Изпълнение на указанията" е уведомила, че с измененията на ЗИНЗС, приети през м. април 2016 г., са настъпили промени във връзка с електронното наблюдение в системата на местата за изпълнение на наказанията, психологическата дейност с лишените от свобода и изпълнението на наказанието пробация. Освен промените в закона, натрупаният повече от 6 години опит при изпълнение на разпоредбите на Правилника, налагат прецизиране на отделни разпоредби от Правилника, създаване на нови, както и запълването на някои нормативни непълноти. С писмото е изпратен проект на Правилник за изменение и допълнение на ППЗИНЗС, изготвен в Главна Дирекция "Изпълнение на указанията", в който са отразени бележки и предложения на всички териториални служби в системата на главната дирекция. От министъра на правосъдието е поискано да възложи на дирекция "Съвет по законодателство" и дирекция "Правни дейности" след запознаване с проекта на нормативния акт, да дадат своите бележки по предложените изменения и допълнения, както и предложения за нови такива, а също и да разпореди проектът на Правилника да бъде публикуван на основание чл. 26, ал. 3 от ЗНА с оглед достъпа на всички заинтересовани лица до него. Към писмото са приложени проект на Правилника и мотиви. От административната преписка се установява още, че на 27.12.2016 г. на интернет страницата на Министерство на правосъдието е публикуван проектът заедно с доклада към него, изготвен от К. Ф. – зам. министъра на правосъдието, с цел предоставяне на възможност на заинтересованите лица да изразят предложения и становища по него. С писмо изх. № 91-00-110/27.12.2016 г. на заместник – министъра на правосъдието проектът и докладът към него са били съобщени и на следните заинтересовани лица и институции: Председателя на Върховния касационен съд, Главния прокурор на Република България, Заместник министър – председателя по координация на европейските политики и институционалните въпроси, Министъра на труда и социалната политика, Министъра на здравеопазването, Омбудсмана на Република България, Председателя на Български Хелзински комитет. Предложения и становища по проекта и доклада към него, не са постъпили, което се установява от нарочно изготвена за целта справка (л. 158 от първоинстанционно дело). Правилника за изменение и допълнение на ППЗИНЗС е подписан от министъра на правосъдието и е изпратен за обнародване в Д. вестник с писмо изх. № 91-00-110/6 от 26.01.2017 г. и е обнародван в ДВ бр. 14 от 10.02.2017 г., Предвид тези данни, настоящият състав счита, че Правилникът за изменение и допълнение на ППЗИНЗС е издаден от министъра на правосъдието, който е компетентен орган съгласно § 12 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за изпълнения на наказанията и задържането под стража. Оспореният подзаконов нормативен акт е в предвидената от закона форма. При издаването на Правилника е спазена и процедурата по чл. 77 и чл. 78 от АПК, според които компетентният орган издава нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения и удостоверява текста на подзаконовия нормативен акт по надлежния ред. Неоснователно е твърдението на касатора Русинов, че Правилникът е приет при съществено нарушение на разпоредбата на чл. 28 от ЗНА, тъй като липсват доклад и мотиви. Правилни са изводите на първоинстанционния съд, че в случая намира приложение § 9 от ПЗР на ЗИД на ЗНА. В относимата към издаването на Правилника редакция чл. 26 от ЗНА регламентира, че изработването на проект за нормативен акт се извършва при зачитане принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, а според предписанието на ал. 2, преди внасянето на проект за нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят го публикува на Интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, респ. доклада и предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища от заинтересованите лица. В случая проектът заедно с доклада са публикувани на страницата на Министерство на правосъдието на 27.12.2016 г., а справка за отразяване на становищата, получени при съгласуване на подзаконовия нормативен акт, е публикувана на 30.01.2019 г. Изложеното води до извод, че срокът, визиран в чл. 26, ал. 2 от ЗНА, е спазен и липсва нарушение на принципите на откритост и съгласуваност, регламентирани в ал. 1. По делото са налице доказателства, че по измененията и допълненията на Правилника, не са постъпили становища, които да бъдат обсъждани, което оборва възражението на Русинов за нарушение на чл. 28 от АПК. Изготвени са по надлежния ред проект на Правилника за изменение и допълнение на ППЗИНЗС, доклад на заместник-министъра на правосъдието със съответните мотиви – какви причини налагат промените, целите, очакваните резултати, справка за отразяване на постъпили становища. Така по същество е спазено изискването на чл. 28, ал. 1 от ЗНА при приемането на Правилника. Видно от приложения по делото доклад на заместник – министъра на правосъдието относно приемането на проект на Правилника за изменение и допълнение на ППЗИНЗС, в него ясно са посочени причините за приемането му – изменение на ЗИНЗС през април 2016 г., както и натрупания практически опит и възникналата необходимост от изменение в прилагането на ППЗИНЗС, посочени са целите – прецизиране на нормативната уредба. В доклада ясно е посочено по отношение на кои части от подзаконовия нормативен акт се налага промяна и какъв е очакваният резултат от нея. Това, че така изложените мотиви са кратки и не особено разграничени, в каквато насока са оплакванията на касатора Русинов, не влияе върху законосъобразността на административното производство по приемането на нормативния акт, т. е. чл. 28, ал. 2 ще бъде нарушен само ако е налице пълна липса на мотиви към проекта за нормативен акт, а в процесния случай, това не е така. В допълнение към изложеното следва да се отбележи, че изписването на по-обстойни мотиви не би повлияло върху съдържанието на процесния Правилник за изменение и допълнение и не би довело до друг резултат. По отношение на възражението, че не са спазени изискванията на чл. 28, ал. 2, т. 3, т. 4 и т. 5 от ЗНА, настоящият състав счита, същите за неоснователни. Въведените изменения и допълнения на ППЗИНЗС не биха довели до изразходването на допълнителни финансови ресурси, поради което не е било необходимо в доклада да се включват мотиви относно финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба. Както бе посочено по-горе в изложението на настоящото решение, в доклада са посочени очакваните резултати от приемане на подзаконовия нормативен акт, но липсват данни за необходимост от финансова обосновка. Нормата на чл. 28, ал. 2, т. 5 от ЗНА изисква анализ за съответствие с правото на Европейския съюз, но доколкото в мотивите на проекта не е посочено, че проекта се приема във връзка с изпълнение на разпоредби, въведени с правото на ЕС, то съответно и не е налице необходимост от анализ в тази насока. Досежно материалната законосъобразност на подзаконовия нормативен акт, настоящият състав намира, че при издаването му, не са допуснати нарушения на чл. 146, т. 4 от АПК. Правилникът за изменение и допълнение на ППЗИНЗС цели да уреди прилагането на ЗИНЗС и извършените изменения и допълнения са продиктувани преимуществено с промяната в посочения закон от април 2016 г. Допълненията и измененията касаят прецизиране на правомощията и функциите на ГДИН, настаняването на лишените от свобода в спалните помещения, които предоставят по-добри условия за изтърпяващите наказание "лишаване от свобода", регламентиране на реда за извършване на творческа дейност, създадена е отделна регламентация за психологическата дейност в местата за лишаване от свобода и електронно наблюдение и т. н. Жалбоподателите не са изложили конкретни твърдения за незаконосъобразност на посочените изменения, а при извършената проверка на разпоредбите на ЗИНЗС (ред. ДВ, бр. 32 от 22 април 2016 г., доп. ДВ. бр. 81 от 14 октомври 2016 г.), които касаят промените, настоящият състав не констатира нарушения, които да водят до противоречие с материалния закон. За пълнота на изложеното следва да се отбележи, че конкретен подзаконов нормативен акт би бил материално незаконосъобразен, ако се установи, че целият или отделни негови части противоречат на нормативни разпоредби от по-висок ранг. В случая доводите на касаторите за незаконосъобразност на Правилника се свеждат само до липса на мотиви и нарушение на административнопроизводствените правила при приемането й. Липсват сочените от жалбоподателите нарушения на съдопроизводствените правила, изразяващо се в непредоставянето на правна помощ. Първоинстанционният път е обсъждал многократно исканията на жалбоподателите за назначаване на правна помощ, като с определение № 9631 от 13.07.2018 г. по адм. дело № 5014/2018 г. на Върховен административен съд, петчленен състав е оставено в сила определение от 07.11.2017 г. по адм. дело № 10109/2017 г. на Върховния административен съд, второ отделение, с което се отказва предоставянето на безплатна правна помощ за процесуално представителство по делото на Е. М. и Н. Р.. Това определение е окончателно и е влязло в сила. Налице е сила на присъдено нещо по отношение на правната помощ, поради което настоящият състав не може да пререшава отново този спор в настоящото производство. С оглед горното, Върховният административен със, в настоящия петчленен състав намира, че не са налице касационните основания за отмяна на обжалваното решение. Същото е постановено при спазване на процесуалните правила и в съответствие с материалния закон. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, Петчленен състав на II колегия,