Решение № 2930 от 5.03.2010 г. на ВАС по адм. д. № 1040/2010 г.

Решение № 2930 от 5.03.2010 г. на ВАС по адм. д. № 1040/2010 г., IV о., докладчик съдията Добринка Андреева Производството пред Върховния административен съд е по реда на чл. 208 - 228, във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от Държавен фонд "Земеделие" против Решение № 132 от 19.11.2009 г. по адм. д. № 196/2009 на административен съд съд - Ямбол, с което е обявена нищожност на Уведомително писмо изх. № 01-282/1979 от 31.07.2009 г. на Областна разплащателна агенция - Ямбол и преписката е изпратена на Държавен фонд "Земеделие"- Разплащателна агенция, гр. София, по компетентност за произнасяне по същество. Релевирани са доводи, че оспореното пред административния съд Уведомително писмо не е индивидуален административен акт, тъй като с него земеделския производител е само уведомен за получаването на субсидии, поради което и не подлежи на съдебен контрол. Посочва, че териториалните структурни звена, създадени съгласно чл. 26, ал. 2, т. 2 б. "в" от Устройствения правилник на ДФ "Земеделие", организирани в 28 областни разплащателни агенции (ОРА), нямат самостоятелна правосубектност и не могат да бъдат страна по правоотношенията с трети лица, по които има отказ за плащане по подадено от тях Общо заявление за единно плащане на площ пред Разплащателната агенция, както и че дейностите на ОРА, изрично посочени в чл. 43, ал. 2, т. 2 от УПДФЗ са ограничени само до функциите да приемат заявки за директни плащания по схемите за директни плащания на площ, да извършват първична обработка на приетите заявки и да изпращат обработените заявки в отдел "Директни плащания на площ" на Централното управление на Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция". С аргумент, че оспореното писмо е подписано от експерт в ОРА- Ямбол, упълномощен със Заповед № 01-РД/1104 от 15.07.2009 г. на Изпълнителния директор на фонда, извежда извод, че въз основа на посочената заповед експертът е действал от името на Изпълнителния директор на Фонда. Инвокира и доводи за законосъобразност на прогласеното за нищожно Уведомително писмо . В открито съдебно заседание пред ВАС касационният жалбоподател не се явява, в писмено становище поддържа жалбата, прилага Заповед № РД 09-53/21.01.2009 г. на Министерство на земеделието и храните. Областна разплащателна агенция - Ямбол не изпраща представител. Ответната страна Маргарита Христова Илиева не изразява становище по жалбата. Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за частична основателност на жалбата. Намира, че обжалваното писмо има белезите на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК, поради което оспорването му е допустимо, а изложените от касатора доводи в тази връзка са неоснователни. С оглед представената Заповед № 01-РД/1104/15.07.2009 г. на изпълнителния директор на ДФЗ счита, че е налице надлежно упълномощаване за издаване на оспореното уведомително писмо . Касационната жалба е подадена от легитимирана по чл. 210, ал. 2 АПК страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и е процесуално допустима, а разгледана по същество е частично основателна. Производството пред административния съд се е развило по реда на чл. 145 и следващите от АПК. Образувано е по жалба от Маргарита Христова Илиева от с. Гранитово, общ. Елхово, обл. Ямбол против Уведомителното писмо за извършено плащане изх. № 01-282/1979 от 31.07.2009 г. на Областна разплащателна агенция - Ямбол. Изложила доводи, че не е съгласна с наложената й санкция от 19950.31 лв. за наддекларирани площи, но поискала пълна отмяна на Уведомителното писмо. Съдът посочил, че с жалбата оспорващата изразила недоволство от намаления размер на плащане по схеми за национални доплащания, обективирано в оспореното писмо, но прогласил нищожност на това уведомително писмо в неговата цялост. За да достигне до този извод съдът посочил, че жалбоподателката М. Илиева е подала Общо заявление за плащания на площ с Bx № 15923563 от 14.05.2008 г. с УРН 193353 за финансово подпомагане по схемите и мерките за директни плащания на площ от Европейския фонд за гарантиране в земеделието, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и националния бюджет на Република България за кампания 2008 г. След проверка от ДФ "Земеделие", с оспореното Уведомително писмо изх. № 01-282/1979 от 31.07.2009 г. на ОРА - Ямбол тя била уведомена, че одобрената за получаване от нея сума е в размер на 6637.20 лева, а размера на санкциите и редукциите за наддекларирани площи е в размер на 19 950.31 лева. Съдът изложил съображения, че уведомителното писмо- предмет на съдебния контрол е обективирало волеизявление на издалия го административен орган - ОРА- гр. Ямбол, че с него се създават права и се засягат законни интереси на адресата му - М. Илиева, тъй като с него се определя както размера на одобрената за получаване сума така и размера на сумата, която не следва да бъде получена поради наддекларирани площи. Обосновал извод, че поради горните съображения оспорения акт е индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 от AПК, а не писмо с уведомителен характер. Съобразил, че материалната компетентност на Областните разплащателни агенции на Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция е определена в разпоредбата на чл. 43 от Устройствения правилник на Държавен фонд "Земеделие", от анализа на която извел извод, че те нямат правомощия да извършват директни плащания по подадени заявления за плащания на площ, както и да намаляват размера или да отказват плащане по схеми за национални доплащания. Извършил анализ и на разпоредбите на чл. 43, ал. 1 и чл. 47, ал. 2 от Закон за подпомагане на земеделските производители/ с неточно посочено в решението наименование- Закон за подпомагане на земеделските стопани/ откъдето извел извод, че правомощия за посочените по-горе функции има единствено Централно управление на ДФ "Земеделие" - Разплащателна агенция, със седалище София, както и че законът не предвижда възможност за делегиране на тези правомощия на Областните разплащателни агенции на Държавен фонд "Земеделие". Предвид посочените съображения извел крайния си правен извод, че атакувания административен акт е издаден от некомпетентен орган, поради което и нищожен, и прогласил тази нищожност, а преписката изпратил на Държавен фонд "Земеделие" Разплащателна агенция, гр. София, по компетентност за произнасяне по същество. Преди да се произнесе по наведените доводи за неправилност на оспореното решение, Върховният административен съд, в изпълнение на задължението си по чл. 218, ал. 2 АПК, осъществи проверка за валидност и допустимост на оспореното пред него решение. В тази връзка съобрази следното: Съдът не е осъществил задълбочен анализ на съдържанието на оспорения пред него административен акт. Преценено съобразно нормите на АПК, уведомителното писмо за извършено плащане има две части, както следва: първата, с която административния орган е осъществил уведомяване на Илиева, че в резултат на подадено от нея общо заявление за плащания на площ с УИН: 28/030608/13322, за финансово подпомагане по схемите и мерките за директни плащания на площ от Европейският фонд за гарантиране в земеделието, Европейският земеделски фонд за развитие на селските райони и националният бюджет на Република България, за кампания 2008 г. била одобрена за получаване обща сума в размер на 6 637.2 лв., която сума за получаване е изчислена след извършени административни проверки на данните в подаденото заявление, извършени чрез Интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК) и в определени случаи на проверки на място, а самите изчисления се правят на база установена (одобрена) площ, получена след евентуално налагане на санкции за наддеклариране, умножена по сумата за хектар за конкретната схема или мярка и след начисляване на редукции за закъсняло подаване и/или промяна на заявлението и за неспазване на условията за поддържане на земята в добро земеделско и екологично състояние, с уточнението, че в приложената към писмото таблица е представен начина на формиране на общата сума на финансовото подпомагане, и втората, с която административният орган е определил общия размер на санкциите и редукциите към заявлението на Илиева- 19950.31 лева, наложени след осъществени административни проверки и проверки на място, по причина на наддекларирани площи, с оглед преценката, че по СЕПП (схема за единно плащане на площ) Илиева е заявила за подпомагане 156.02 ха, но установената площ за подпомагане при проверката на място е 110.22 ха, като разликата от 45.8 ха е наддекларирана площ, т. е. не е допустима за подпомагане. С оглед съдържанието на първата част на уведомителното писмо, обективиращо уведомяване за одобрена за получаване обща сума в размер на 6 637.2 лв., съдът не е изпълнил задължението си да прецени допустимостта на подадената пред него жалба, за което е длъжен да следи служебно, т. е и без инвокиран довод. Върховният административен съд извърши проверка в тази насока- дали по жалбата пред АС-Ямбол е бил налице правен интерес у оспорващия, чието наличие е процесуална предпоставка от категорията на абсолютните за обжалване на един административен акт. Както бе посочено по-горе, съобразно тази част на Уведомителното писмо, ДФ "Земеделие" е определил и изплатил сума в размер на 6637.20 лв. по посочената от М. Илиева банкова сметка, което обстоятелство се установява и от представеното пред първоинстанционния съд извлечение от системата "Себра", от което е видно, че посочената сума е изплатена по банков път на 29.04.2009 г. С оглед обстоятелството, че в тази първа част писмото уведомява за създадени, а не засяга неблагоприятно правата на оспорващия, и има позитивно за адресата съдържание, последният не може да обоснове правен интерес от атакуване на акта. Съдът не е изпълнил задължението си да провери за наличието на правен интерес на жалбоподателя и е следвало да установи неговата липса. На това основание и по арг. от чл. 2 ЗПЗП, определящ целите на държавното подпомагане, той е следвало да прекрати производството по делото, поради недопустимост на жалбата. Като не е сторил това, а е разгледал и се произнесъл по процесуално недопустима жалба, съдът е постановил недопустимо решение, което подлежи на обезсилване в тази негова част. В частта за намаляване размера на плащане по схеми за национални доплащания, обективирано във втората част на Уведомителното писмо за извършено плащане изх. № 01-282/1979 от 31.07.2009 г. на ОРА - Ямбол, оспореното пред ВАС решение е валиден и допустим съдебен акт. Преценено по същество относно неговата материална и процесуална законосъобразност, в тази част то е и правилно, макар и не само по изложените в него съображения. Тук следва да се посочи, че по отношение на тази част на оспорения акт, с която административния орган е обективирал волеизявление и определил сумата 19950.31 лева, представляваща размер на санкциите и редукциите към заявлението на Илиева, наложени за наддекларирани площи, е законосъобразен извода на съда, че предметът на съдебен контрол- уведомителното писмо, представлява административен акт, издаден от некомпетентен по смисъла на чл. 146, т. 1 АПК административен орган . Законосъобразен е извода на съда, че не са били налице необходимите законови предпоставки за издаване на оспорения пред него акт, т. е. че издателят на акта не е разполагал с материална компетентност да го издаде. В тази връзка е обоснован извода, изведен от анализа на чл. 43 от Устройствения правилник на Държавен фонд "Земеделие" и чл. 43, ал. 3 и чл. 47, ал. 2 от ЗПЗП. Предвид посоченото по-горе е законосъобразен и следващия извод, че делото следва да се изпрати като преписка на компетентния орган- Държавен фонд "Земеделие"- Разплащателна агенция, гр. София. В мотивите си обаче съдът не е преценявал, даже не е посочил приложената по делото на л. 89 заповед № 01-РД/1104/15.07.2009 г. на изпълнителния директор на ДФЗ, с която по твърдения на ответника издателят на оспореното уведомително писмо-старши експерт Хр. Христов е бил упълномощен да го издаде. Налага се анализ на тази заповед, с оглед твърдението на касатора за валидно упълномощаване, и предвид извода на първостепенния съд за нищожност на акта поради липса на компетентност на административния орган да го издаде . С посочената по-горе заповед Ализан Яхова - изпълнителен директор на Държавен фонд "Земеделие", гр. София, на основание чл. 20а, ал. 2, т. 1 от 3ПЗП и чл. 10, ал. 1, т. 1, т. 9 от Устройствения правилник на Държавен фонд "Земеделие" "оправомощил всички младши експерти, експерти, старши експерти и главни експерти от 28-те Областни разплащателни агенции" на Държавен фонд "Земеделие"- Разплащателна агенция " да подписват Уведомителните писма за извършено плащане за кампания за директни плащания 2008 г., които се изпращат на всички земеделските стопани, подали Общи заявления за плащания на площ за 2008 г. пред съответната Областна разплащателна агенция. Посочените като правно основание за издаване на тази заповед норми, а именно чл. 20а, ал. 2, т. 1 от 3ПЗП и чл. 10, ал. 1. 1, т. 1, т. 9 от Устройствения правилник на Държавен фонд "Земеделие"/приет с ПМС № 248 от 15.09.2006 г., Обн. ДВ. бр. 78 от 26 Септември 2006 г., в редакция към ДВ, бр. 61 от 8 юли 2008 г., понастоящем отменен - ДВ, бр. 87 от 3 ноември 2009г/, не дават основание да се приеме валидно оправомощаване за издаване на оспорения акт. Горният извод се налага от разпоредбата на чл. 43, ал. 4 от Закон за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/ в относимата редакция /ДВ, бр. 32 от 28 април 2009 г./, че Разплащателната агенция намалява размера на плащането или отказва плащане по ал. 3 съгласно критериите, установени в законодателството на Европейския съюз и от текста на чл. 43, ал. 3, т. 4 от ЗПЗП, че Разплащателната агенция намалява размера на плащането или отказва плащане по Схемата за единно плащане на площ, когато кандидатът е заявил площи, които не стопанисва. Законова възможност за делегиране на тези права не е предвидена. Според Тълкувателно решение № 4 от 22.04.2004 г. по адм. д. № ТР-4/2002 г., ОСС на ВАС, делегирането представлява възможност, предвидена в закона, продиктувана от фактическата невъзможност по-горният орган да реагира своевременно на необходимостта от издаване на множество актове на територията на страната. В определени случаи, временно и съгласно конкретната обстановка, горестоящият административен орган може да предостави част от правомощията си на някой от подчинените му органи. Подчиненият орган издава административни актове въз основа на това специално овластяване от органа, в чиято компетентност поначало е решаването на съответния проблем. Съобразно чл. 130, ал. 2 от Закон за съдебната власт тълкувателното решение е задължително за органите на съдебната и изпълнителната власт, за органите на местното самоуправление, както и за всички органи, които издават административни актове. Практиката на ВАС, съобразена и с решенията на Конституционния съд в тази насока, е неотклонно ориентирана в посока, че възможността за делегиране на административни правомощия трябва да бъде предвидена в закон. Чл. 11, ал. 1 от Устройствения правилник на Държавен фонд "Земеделие" /отм./ предоставя възможност на Изпълнителния директор да делегира част от предоставените му от управителния съвет правомощия за вземане на решения и сключване на договори за финансово подпомагане на земеделски производители, на заместник изпълнителните директори и на ръководителите на териториалните структурни звена на фонда, след предварително решение на управителния съвет. В случая обаче не е налице оправомощаване на ръководителите на териториалните структурни звена на фонда, в частност този на ОРА-Ямбол, а общо упълномощаване на всички експерти, вкл. младшите в 28-те ОРА " да подписват уведомителни писма". При това, както бе посочено по-горе, в настоящия казус самото писмо не е подписано от ръководителя на ОРА, а от старши експерт в него, каквато възможност Устройственият правилник не предвижда. Отделно от това ответникът въобще не е твърдял, още по-малко представил доказателства за наличие на предварително взето решение на управителния съвет за делегиране на правомощия. С оглед горния анализ и изложените по-горе допълнителни и коригиращи мотиви, в частта за наложената санкция за наддекларирани площи, изводът на АС- Ямбол за нищожност на оспорения акт, предвид липсващо делегиране на правомощия на експертите в Областните разплащателни агенции на Държавен фонд "Земеделие" да издават актове в посочения по-горе смисъл, е законосъобразен. По тези съображения обжалваното пред ВАС съдебно решение в тази част следва да бъде оставено в сила.