Решение № 12345 от 18.11.2015 г. на ВАС по адм. д. № 14912/2014 г.

Решение № 12345 от 18.11.2015 г. на ВАС по адм. д. № 14912/2014 г., V о., докладчик съдията Илиана Славовска Производството е по реда на чл. 208 - 228 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от Михаил Веселинов Захариев срещу решение № 5837 от 06.10.2014 г. по административно дело № 3199/2014 г. от Административен съд София-град (АССг), с което е отхвърлена жалбата му против Заповед № 45-01-260/08.08.2012 г. и Заповед № 45-55-66/08.08.2012 г. на и. д. Главния директор на Главна дирекция "Гражданска въздухоплавателна администрация" (ГДГВА). По наведени доводи за неправилност на решението, като постановено при неправилно приложение на материалния закон и необоснованост, се иска отмяната му и постановяване на ново по съществото на спора, с което обжалваните от него пред АССГ заповеди бъдат отменени като незаконосъобразни. Ответникът по касационната жалба - Главния директора на ГДГВА чрез процесуален представител оспорва същата и моли съда да постанови решение, с което да я отхвърли като неоснователна. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд (ВАС), състав на Пето отделение, при извършената служебно проверка на атакуваното решение по реда на чл. 218, ал. 2 АПК и предвид наведените в касационната жалба доводи, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена от активно легитимирана страна, в срока по чл. 211 АПК и е процесуално допустима, а разгледана по същество е основателна, поради следните съображения: С обжалваното решение първоинстанционният съд, след извършената проверка за законосъобразност приема, че оспореният пред него административен акт е издаден в съответствие на материалния закон и неговата цел. Съдът е изяснил фактическата обстановка, като е събрал доказателствата, установяващи релевантните за спора факти, но въз основа на същите е извел незаконосъобразни изводи. Основният спор между страните се свежда до правилно приложение на материалния закон и спазване на административнопроизводствените правила при постановяване на двете заповеди. При първоначалното разглеждане на делото от състав на АССг съдът установява допуснато нарушение на административнопроизводствените правила при издаване на обжалваните заповеди, довело до материалната незаконосъобразност на акта. С решение на касационната инстанция по адм. дело № 9874/2013 г. решението на АССг е отменено, като е прието, че в случая не е налице нарушение на административнопроизводствените правила. Касационната инстанция приема също, че в случая е спазено и изискването за форма на акта, като делото е върнато за ново разглеждане, тъй като при първото разглеждане на делото не са изложени мотиви относно основния спорен между страните въпрос - извършил ли е държавния служител описаните в заповедта нарушения, описани в заповедта. При новото разглеждане на делото първоинстанционния съд приема, че по отношение на изискванията за форма и нарушение на административнопроизводствените правила не следва да излага мотиви, доколкото такива са изложени в решението на касационната инстанция. За да приеме, че в случая е налице извършено от страна на Захариев нарушение на служебната дисциплина АССг приема, че от доказателствата по делото не може да бъде изведен извод, че наемането на доставчик за извършване на услугата по почистване на прилежащите площи към сградата на ГДГВА е извършено по устно нареждане на заместник директора Георгиев. Този извод е обоснован с факта, че последният не е разпитан по делото, а от разпитаните свидетели единствено св. Петкова споменава за такова устно нареждане. На следващо място АССг приема, че поведението на Захариев е укорително, тъй като без да информира ръководството на ГДГВА предприема действия за намиране на фирма за почистване, не се е поинтересувал как е формирана цената в направеното ценово предложение. Освен това приема, че в случая служителят е извършил нарушение на Вътрешните правила за осъществяване на предварителен контрол и прилагане на системата за двойния подпис. Настоящият състав намира, че в случая изводите на съда не са изведени въз основа на анализ на събраните по делото доказателства поотделно и в съвкупност, а са изведени въз основа на непълен анализ на отделни доказателства, разгледани самостоятелно и не във връзка с останалите такива. От разпита на свидетелите по делото Камелия Петкова и Величка Иванова безспорно се установява факта, че на няколко пъти устно е било разпоредено да бъде почистен терена, стопанисван от ГДГВА от Христо Петров и Стойно Георгиев - заместник главен директор на ГДГВА, който за периода 05.03.2012 - 05.04.2012 г., съгласно заповед № 45-01-79/02.03.2012 г. на Главния директор на ГДГВА - Тилко Петров е изпълнявал функциите на главен директор, а в случаите, когато отсъства е разпоредено тези функции да се изпълняват от Михаил Захариев - главен секретар на ГДГВА. Свидетелката Петкова обяснява, че такива разпореждания обичайно се давали от ръководителите на администрацията тях устно. За конкретния случай. Свидетелката установява, че разпореждане за извършване на почистването е дадено и от Петров и от Георгиев, като в изпълнение на именно на тези разпореждане Захариев й разпоредил да напише докладна до него, за да е налице информация, че е необходимо дворът да бъде почистен. След извършване на услугата, свидетелката подписала протокол, който установява фактите за извършеното почистване и размера на почистената площ. Показанията на Петкова се подкрепят от установеното от свидетелката Иванова, която установява, че е получила обаждане от Георгиев именно в качеството му на и. ф. на главен директор на ГДГВА по същия проблем и тъй като тя не била в течение, Георгиев разпорежда да се разбере за решаване на проблема със Захариев. Иванова провежда разговор със Захариев, който й заявява, че се работи по проблема и ще бъде извършено почистване, след което тя уведомява Георгиев, "че нещата са задвижени". Като втори етап Иванова, която видно от заповед № СП-45-55-20/26.07.22012 г. на и. д. Главен директор на ГДГВА - Цветков до датата на тази заповед изпълнява длъжността "старши експерт" в отдел "Финансово-стопански", в дирекция "Административна" на ГДГВА сочи получаването на фактурата за извършената услуга. Иванова изпраща фактурата по електронна поща на Георгиев, но същият я уведомява, че няма до подпише защото има някакви разправии. Иванова твърди, че е подписала контролния лист, защото установила, че е спазена процедурата - същият бил подписан от финансовия контрольор и счетоводителя, а освен това Захариев имал право да извършва плащания в качеството му на главен секретар на ГДГВА. Така установените факти от разпита на двете свидетелки не се опровергават от останалите събрани в хода на съдебното производство доказателства. Свидетелят Манасиев установява, че е председателствал Дисциплинарния съвет (ДС) по дисциплинарното производство на Захариев, в хода на което членовете му са установили, че служителят е подписал платежното нареждане за сума за извършена работа, която е извършена в обема, който е бил предвиден, като не са извършвали преценки за стойността на същата. Свидетелят установява и факта, че по случайност е присъствал на разговор, проведен между Цветков и Захариев по този повод, в края на който Цветков заявява на касатора, че ще действа по случая на негова отговорност. Анализа и съпоставката на тези свидетелски показания водят до еднозначен извод, че всички по-горе стоящи в администрацията ръководители на Захариев - по точно и двете лица изпълняващи длъжността Главен директор на ГДГВА - Стойно Георгиев и Минчо Цветков, през посочения в заповедта период на извършване на нарушението, не само са знаели от самото начало за предприетите от него действия по извършване на почистването на терена, но и че тези действия са предприети именно по устно нареждане на ръководители на ГДГВА. Че това е така, се установява и от приложената на л. 456 от адм. дело 8175/2012 г. писмена констатация на ДС, че именно Стойно Георгиев е възложил на Захариев да организира почистването. От представените по делото писмени доказателства се установява, че в ГДГВА има утвърдени Вътрешни правила за осъществяване на предварителен контрол и прилагане на системата на двойния подпис с рег. индекс и дата 45-00-62/12.12.2007 г., утвърдени от главния директор. Съгласно чл. 2, ал. 2 от същите, предварителният контрол на всички документи и действия, свързани с финансовата дейност на ГДГВА се извършва от финансов контрольор чрез проверка на всички документи и приложенията към тях, преди вземане на решение за поемане на задължения и извършване на разходи, независимо от размера им, като тази проверка предшества полагане на двойния подпис. В разпоредбата на чл. 4 от тези правила са изброени обектите на този предварителен контрол за законосъобразност, в който са включени, както процедурите по обществени поръчки, така и сключването на договори с физически и юридически лица като отделни обекти. Проверката за законосъобразност, извършвана от финансовия контрольор включва и компетентност - има ли право разпоредилият това служител да се разпорежда с финансови средства и имущество на ГДГВА, валидността и обхвата на делегираните правомощия. В раздел II-ри на тези правила систематично след предварителния контрол за законосъобразност е уредена системата на двойния подпис - процедура, при която преди поемането на всяко финансово задължение - сключване на договори и извършване на плащане се осъществява след полагане на подписи. Съгласно чл. 9, ал. 2 от Правилата при сключването на договори се полагат подписите на 1. главния директор или лицето, което е оторизирано с негова заповед в качеството му на разпоредител с бюджетни кредити да нарежда плащания от името на ГДГВА и 2. директора на дирекция "ФАПИО" или на началник отдел "Финансово -стопански". В конкретния случай от представения по делото договор за предоставяне на услугата "ТелеБАНК", сключен между "Уникредит Булбанк" АД и ГДГВА приложеното искане за ползване на тази услуга с вх. № 0156/02/02/10 се установява, че като пълномощници за извършването й от страна на ГДГВА са посочени лицата Тилко Петров, Людмил Манасиев и Михаил Захариев. Тези обстоятелства съответстват на задълженията на Захариев от длъжностната му характеристика по т. 5.1, 5.2, 5.3, 5. 9 и 5.13, както и предвид правомощията му по т. 8 от същата. Предвид така установеното настоящият състав намира, че в случая, макар безспорно да е установено от фактическа страна, че на 01.03.2012 г. Захариев разпорежда на служител на администрацията да изготви до него докладна записка за извършване на почистването на имот на ГДГВА, въз основа на която предприема действия по сключване на договор с фирма за изпълнението на тази задачи, като е постигнал договореност за конкретните условия и цени на услугата в случая това не представлява нарушение на служебната дисциплина. От доказателствата по делото се установява, че в случая Захариев е действал по устно нареждане на ръководителите си, включително и на лицето, което в качеството на орган по назначението е наложил дисциплинарното му наказание, при спазване на действащите вътрешно-нормативни актове по оформяне на документацията и в рамките на компетентностите си по длъжностна характеристика. Ето защо като е приел, че в случая служителят е извършил нарушението на служебната дисциплина, описано в първата обжалвана пред него заповед и съответно е приел, че правилно с втората е прекратено служебното му правоотношение съдът е постановил незаконосъобразен акт. Същият не е обсъдил събраните в хода на производството доказателства поотделно и в съвкупност, като при извършения анализ на същите е извел неправилни изводи. Поради това настоящият състав намира, че същото е неправилно и необосновано и следва да бъде отменено. Отделно от това, мака да е налице произнасяне на касационната инстанция по отношение на изводите на първоинстанционния съд във връзка с изводите му за допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, посочени конкретно от АССГ при първото разглеждане на делото, при новото разглеждане съдът е следвало отново да извърши проверка за законосъобразност на всички основания по чл. 146 АПК. В тази насока следва да бъде посочено, че настоящият състав намира, че проведеното дисциплинарно производство против Захариев е в нарушение на принципите по чл. 4, ал. 3 и чл. 6, ал. 1 АПК. Дисциплинарното производство на практика е образувано от дисциплинарно наказващия орган с изпращането на поканата по чл. 93, ал. 1 ЗДСл с рег. индекс 04-17-23/18.07.2012 г. за изслушване и даване на писмени обяснения по одитен доклад с вх. № 04-17-231/13.07.2012 г. до служителя. Към този момент обаче е изготвен само предварителен такъв, при което е следвало Захариев да даде обяснения именно във връзка с извършвания в момента одит, който фактически приключва едва с изготвянето на окончателния одитен доклад, постъпил в МТИТС с рег. индекс ОД-21/31.07.2012 г. Започването и провеждането на дисциплинарното производство при липсата на окончателни констатации от одитните органи и при установеното предварително знание и съгласие на дисциплинарнонаказващия орган с действията на Захариев по извършване на конкретните действия, описани в заповедта по налагане на дисциплинарното наказание водят до извод за допуснато нарушение на посочените основни принципи в хода на проведеното административно производство по налагане на дисциплинарното наказание. При това незаконосъобразна е и втората обжалвана заповед, с която служебното правоотношение със Захариев е прекратено, поради наложено дисциплинарно наказание. Предвид изложеното, настоящият съдебен състав на ВАС приема, че обжалваното решение е неправилно и следва да бъде отменено, като постановено при неправилно приложение на материалния закон, вместо което следва да бъде постановено ново, с което обжалваните от Захариев заповед следва да бъдат отменени като незаконосъобразни. При този изход на делото и предвид разпоредбата на чл. 143, ал. 1 АПК, ГДГВА следва да бъде осъдена да заплати на касатора направените деловодни разноски в размер на 1600 лв., от които 100 лв., заплатен депозит за вещо лице, а останалите хонорар за един адвокат в проведените съдебни производства по повод обжалване на процесната заповед във всички инстанции. По изложените съображения и на основание чл. 222, ал. 1 във вр. с чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, Пето отделение