Решение № 11841 от 21.11.2025 г. на ВАС по адм. д. № 5295/2024 г.

Производството е по реда на чл.145 от АПК. Образувано е по жалба на Търговска лига-Глобален Аптечен Център АД представлявано от Т. Бохосян-изпълнителен директор срещу Решение 319 от 01.05.2024 год. на Министерски съвет на Република България /МС/ за отменяне на решение 318 на МС от 2024 год. за одобряване създаването на лечебно заведение за болнична помощ. В жалбата се твърди нищожност, а в условията на евентуалност незаконосъобразност на решението като постановено при съществени нарушения на административнопроизводствените правила, на материалноправните разпоредби на закона, поради липса на компетентност, неспазване на установената форма и поради несъответствие с целта на закона. Излагат се фактическите обстоятелства при приемане на решение 318, с което на основание чл.37а, ал.1, 7 и 8 от ЗЛЗ е одобрено създаването на ново лечебно заведение за болнична помощ. Жалбоподателят счита, че оспореният административен акт е издаден при липса на фактически и правни основания, и без мотиви. Счита, че в случая не може да намери приложение чл.91 от АПК, тъй като не е налице жалба или протест срещу решение 318. На следващо място оспорващото дружество счита, че не са налице яснота и аргументи в какво се изразява промяната на правната и фактическа обстановка от приемане на решение 318 на МС, които да са дали основание за издаване на решение 319 на МС. С жалбата се прави искане съдът да прогласи нищожност на решение 319 на МС. В условията на евентуалност решение 319 на МС да се отмени като незаконосъобразно постановено при съществени нарушения на административнопроизводствените правила, на материалноправните разпоредби на закона, поради липса на компетентност, неспазване на установената форма и несъответствие с целта на закона. В съдебно заседание жалбоподателят се представлява от адв.Стоянов и юрисконсулт Димитрова, които поддържат жалбата като излагат подробни съображения за нейната основателност. Претендират присъждане на разноски за държавна такса. Ответникът Министерски съвет на Република България в съдебно заседание чрез процесуален представител Демирев оспорва жалбата. Счита, че жалбоподателят няма правен интерес от оспорване на решението, тъй като с него органът не се произнася по същността, нито има отказ от искането, а се възстановява висящността на административното производство. Органът е бил длъжен да отмени решението, тъй като се установяват факти, които не са били изяснени. Счита, че оспорващият няма правен интерес, не е налице годен за обжалване акт, тъй като той е част от процедурата. Прави искане съдът да остави без разглеждане жалбата на дружеството, поради липса на правен интерес или съответно да отхвърли жалбата като неоснователна. Министерски съвет има правомощието да оттегля своя акт, който все още не е влязъл в сила. Съгласно чл.7, ал.2 от АПК при постановяване на акта органът следва да отчита всички факти обстоятелства от значение за случая и именно с цел да се установят всички обстоятелства решението е оттеглено. Заинтересованата страна Министърът на здравеопазването в писмено становище намира, че жалбата е недопустима, алтернативно неоснователна. Решение 319 на МС не представлява волеизявление, което има характеристиките на индивидуален административен акт, а е решение на административния орган за оттегляне на издадения административен акт-решение 318. Министърът на здравеопазването счита, че актът не страда от пороците посочени в жалбата. Мотивите към решението били изложени в доклада на министър-председателя. Счита, че е спазена процедурата по приемане на решението съгласно УП на МС. Прави искане съдът да остави без разглеждане жалбата на дружеството. Алтернативно да отхвърли жалбата като неоснователна. Върховният административен съд, състав на шесто отделение като обсъди събраните по делото доказателства, доводите и становищата на страните приема за установено от фактическа страна следното: Търговска лига-Глобален Аптечен Център АД подава заявление и документи по реда на чл.37а, ал.2 от ЗЛЗ с вх. ЛД-00-5/31.08.2022 год., вх. ЛД-00-5/14.09.2022 год., вх. ЛД-00-5/04.11.2022 год., вх. ЛД-00-5/07.12.2022 год. и вх. ЛД-00-5/15.12.2022 год., с които е представено инвестиционно намерение за създаване на лечебно заведение за болнична помощ Многопрофилна болница за активно лечение Мама и аз гр.София. Изразено е становище на вр.и.д. управител на НЗОК с вх. ЛД-00-5/01.02.2023 год., съгласно което в случай, че комплексната оценка на потребностите на населението от медицинска помощ покаже наличие на необходимост от разкриване на Многопрофилна болница за активно лечение Мама и аз гр.София съответните средства за финансиране на тази дейност ще бъдат предвидени във финансовите планове на НЗОК от 2026 год. Изготвена е комплексна оценка от Изпълнителна агенция Медицински надзор с вх. ЛД-00-5/20.04.2023 год., според която представените документи по преписката отговарят на изискванията на ЗЛЗ, заявеното разкриване на болницата като многопрофилно лечебно заведение само за деца под 18 год. възраст отговаря на потребностите и ще осигури високоспециализирано комплексно лечение на тези пациенти в едно лечебно заведение и ще допринесе за подобряване на своевременната качествена педиатрична помощ не само в област София-град, но и в целия Югозападен район. Изпълнителна агенция Медицински надзор е предложила на министъра на здравеопазването да предложи на МС да одобри създаването на лечебно заведение за болнична помощ Многопрофилна болница за активно лечение Мама и аз гр.София. След установяване на пропуски, неточности и несъответствия, и след тяхното коригиране, е постъпило уточнение към комплексната оценка вх. ЛД-00-5/20.04.2023 год. От заявителя е изискана съответната актуализация на всички изискуеми документи по чл.37а, ал.2 от ЗЛЗ. Актуализираните заявление и документи са подадени от Търговска лига-Глобален Аптечен Център АД с вх. ЛД-00-5/17.07.2023 год., вх. ЛД-00-5/18.08.2023 год., вх. ЛД-00-5/21.08.2023 год., вх. ЛД-00-5/14.09.2023 год. и вх. ЛД-00-5/13.10.2023 год. и предвиждат леглата в Клиниката по педиатрия да са 40 от общо 413 легла. В лечебното заведение ще има 26 клиники и/или отделения с легла включително Клиника по Неонатология с 20 легла, Клиника по Педиатрия с 40 легла като в тази клиника ще се осъществява дейност и по медицинска специалност Детска пневмология и фтизиатрия с 2 легла, по медицинска специалност Детска ендокринология и болести на обмяната с 2 легла, по медицинска специалност Детска ревматология с 2 легла, по медицинска специалност Детска гастроентерология с 2 легла, по медицинска специалност Детска нефрология и хемодиализа с 2 легла, по медицинска специалност Детска клинична хематология и онкология с 2 легла, по медицинска специалност Детска кардиология с 2 легла. В Клиниката по Нервни болести ще се осъществява дейност по медицинска специалност Детска неврология с 2 легла. В Клиниката по Хирургия ще се осъществява дейност по медицинска специалност Детска хирургия с 2 легла. Предвижда се да има профилирано спешно отделение по педиатрия. В лечебното заведение ще има клиники и/или отделения без легла-Отделение по образна диагностика, Отделение по обща и клинична патология, Клинична лаборатория, Микробиологична лаборатория, Имунологична лаборатория, Лаборатория по медицинска генетика. По допълнителния проект е изразено положително становище от Българския лекарски съюз от 14.09.2023 год. По реда на чл.37а, ал.3 от ЗЛЗ е постъпило становище от НЗОК с вх. ЛД-00-5/27.11.2023 год., съгласно което ако комплексната оценка покаже наличие на необходимост от разкриване на Многопрофилна болница за активно лечение Мама и аз гр.София НЗОК счита за възможно финансирането на заявените дейности. В изпълнение на чл.37а, ал.5 от ЗЛЗ Изпълнителна агенция Медицински надзор е извършила комплекса оценка с вх. ЛД-00-5/06.03.2024 год., според която в област София-град има потребност за разкриване на Многопрофилна болница за активно лечение Мама и аз гр.София като ще бъде осигурено високоспециализирано и комплексно лечение за пациентите в едно лечебно заведение, оборудвано на съвременно равнище и ще допринесе за подобряване на своевременната и качествена помощ не само в областта, но и в целия Югозападен район. Изпълнителна агенция Медицински надзор предлага на министъра на здравеопазването да предложи на МС да приеме решение, с което да одобри създаването на лечебно заведение за болнична помощ. Министерство на здравеопазването е разгледало комплексната оценка и е преценило, че са събрани всички изискуеми от закона документи по чл.37а от ЗЛЗ. С протокол-решение на ръководството на министерство на здравеопазването РР-23/25.04.2024 год. е взето решение за внасяне на доклад с предложение до МС за приемане на решение на МС за одобряване създаването на лечебно заведение за болнична помощ - Многопрофилна болница за активно лечение Мама и аз гр.София. С решение 318 от 30.04.2024 год. на МС е одобрено създаването на лечебно заведение за болнична помощ - Многопрофилна болница за активно лечение Мама и аз гр.София. На 01.05.2024 год. в МС с вх. 102.01-101 е внесен доклад от министър-председателят относно проект на решение на МС за отмяна на решение 318 на МС от 2024 год. за одобряване създаването на лечебно заведение за болнична помощ. В доклада е посочено, че проектът на акт е изготвен и предложен от министъра на здравеопазването, тъй като взетото решение за одобряване създаването на лечебно заведение за болнична помощ Многопрофилна болница за активно лечение Мама и аз гр.София е довело до обществено напрежение и тревога за бъдещето на проекта за изграждане на национална детска болница. С цел гарантиране на интересите на обществото и изразената ясна подкрепа и ангажираност за изпълнението на проекта за изграждане на национална детска болница, министърът на здравеопазването намира, че следва да се преразгледа решението на МС за одобряване създаването на лечебно заведение за болнична помощ. Към доклада на министър-председателят е приложен проект на решение и доклад от министъра на здравеопазването. С решение 319 на МС от 2024 год. е отменено решение 318 на МС от 2024 год. за одобряване създаването на лечебно заведение за болнична помощ - Многопрофилна болница за активно лечение Мама и аз гр.София. При така установената фактическа обстановка съдът направи следните правни изводи: Жалбата е процесуално допустима при следните съображения: При извършената преценка относно допустимостта на жалбата настоящият състав намира, че спорът е подсъден на Върховния административен съд. Този съд е компетентен да се произнесе по оспорването като първа инстанция на основание чл.132, ал.2, т.2 от АПК, тъй като с оспореното решение Министерският съвет на Република България е формирал волеизявление във връзка с упражняване на конституционните си правомощия по чл.52, ал.5 от Конституцията по отношение на осъществявания контрол върху здравните заведения. Оспорването е подадено в срок. Решение 319 е публикувано на интернет страницата на МС на 02.05.2024 год. В него не е посочен ред и срок за оспорване, поради което приложение намира нормата на чл.140, ал.1 от АПК. Освен това решението се оспорва и като нищожно, а нищожността може да бъде релевирана безсрочно. Актът подлежи на оспорване. Съгласно чл.37а, ал.1 от ЗЛЗ лечебните заведения за болнична помощ и комплексните онкологични центрове се създават след одобрение на Министерския съвет. Процедурата приключва с издаване на решение, с което се одобрява или се отказва създаването на лечебно заведение като същото подлежи на обжалване. С оспореното решение 319 се отменя вече постановеното решение 318 за одобряване създаването на лечебно заведение за болнична помощ. Оспореното решение на Министерския съвет на Република България представлява властническо волеизявление на административен орган, с което пряко се засягат правата и интересите на адресата на акта, поради което подлежи на съдебен контрол. Съгласно чл.120, ал.2 от Конституцията гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат освен изрично посочените със закон. Със свое решение 21 от 26.10.1995 год. по к.д. 18/1995 год. Конституционният съд се е произнесъл в смисъл, че тази норма не съдържа критерии, обуславящи изключението от вида на административните актове. Законовата или доктриналната квалификация на един административен акт като нормативен, индивидуален или общ, вътрешноведомствен или външен не може да бъде конституционен критерий и не изключва този акт ex constitutionae (по силата на Конституцията) от кръга на съдебно обжалваемите актове. Законодателят не е ограничен от Конституцията при изключване на определени административни актове от съдебно обжалване, но видът на административния акт не представлява самостоятелен конституционен критерий. Такъв критерий обаче е приложното поле и сферата на действие на административния акт. Конституцията не въздига в решаващ критерий конкретната квалификация на административния акт, която в редица случаи може да бъде и спорна. Решаващ е правният ефект на административния акт - дали засяга субективни права или законни интереси на граждани или юридически лица. В тези случаи гражданите и юридическите лица могат да упражнят правото си на защита по чл. 56 от Конституцията чрез съдебното обжалване на административния акт - чл. 120, ал. 2 от Конституцията. Именно сочената разпоредба създава единното материалноправно основание за съдебно обжалване на всички административни актове, без оглед на техния характер и теоретична квалификация. Оспорването е направено от лице с правен интерес. С оспореното решение се отменя решение 318, с което се одобрява създаването на лечебно заведение за болнична помощ Многопрофилна болница за активно лечение Мама и аз гр.София по заявление на Търговска лига-Глобален Аптечен Център АД от 2022 год. Оспорващото дружество е пряко засегнато от волеизявлението на МС, с което по същество се отменя един позитивен за дружеството административен акт, с който е приключила процедурата пред компетентния административен орган. Разгледана по същество жалбата е основателна. Съображенията за това са следните: На основание чл.168 вр. чл.146 от АПК съдът дължи произнасяне по всички основания за незаконосъобразност на акта включително и относно неговата валидност. Решение 319 е постановено при липса на фактически и правни основания за издаването му. Същото съдържа единствено разпореждане за отмяна на Решение 318 без да са посочени релевантните за случая факти и обстоятелства. Такива не са посочени и в съпътстващата документация по издаване на процесното решение, а именно доклад на министър-председателя и доклад на министъра на здравеопазването. Съгласно нормата на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК административният акт следва да съдържа фактическите и правни основания за издаването му, от което следва, че императивно изискване на закона е административният акт да е мотивиран. Мотивите на административния акт представляват единство от фактическите и правни основания за издаването му и тяхното наличие позволява на адресата на акта да разбере волята на административния орган и да защити адекватно правата и интересите си. Мотивите имат съществено значение за съда при осъществявания контрол за законосъобразност и липсата им възпрепятства този контрол. В настоящия казус административният орган не е изпълнил изискването на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК предвид липсата на фактически и правни основания за издаване на акта, което е самостоятелно основание за отмяна на същия. С процесното решение 319 въпреки реализираното вече правомощие на МС да одобри създаването на лечебно заведение органът отменя това свое решение. Министерският съвет не може да отмени акта си служебно след като вече е постановено положително решение за одобряване създаването на лечебно заведение и процедурата при МС е приключила. Липсата на правно основание не дава възможност на съда да установи каква е целта на органа, издавайки процесния акт. Съдът не може да извежда волята на издателя на акта вместо него, нито да предполага на какво основание същият се е произнесъл или по какви съображения е постановил акт с определено съдържание. Той може само да провери дали фактите установени по делото съответстват на юридическите факти, визирани в хипотезата на правната норма. Освен, че липсва материалноправно основание за издаване на оспорения акт, не е налице и процесуална норма, която да позволява на Министерски съвет да оттегля или отменя акта по чл.37а, ал.7 от ЗЛЗ. Оттеглянето, изменението или отмяната на административен акт от издалия го орган е допустимо в хипотезите на чл.91 и чл.156 от АПК, при подадена жалба срещу акта по административен или съдебен ред. В случая решение 318 не е оспорено нито по административен ред, нито по съдебен ред. В тази връзка не може да се сподели виждането на заинтересованата страна министъра на здравеопазването, че с процесното решение е извършено валидно оттегляне на решение 318, тъй като не е налице предпоставката за преразглеждане на акта по чл.91 от АПК-подадена жалба срещу същия. Не са налице и условията за възобновяване на производството по издаване на административен акт по реда на дял Втори, глава Седма от АПК, тъй като към момента на постановяване на решение 319 не са били налице основанията по чл.99 от АПК. Неоснователно е възражението на МС, че с приемане на решение 319 се възстановява висящността на административното производство. Производството по заявлението на Търговска лига-Глобален Аптечен Център АД от 2022 год. е приключило с издаване на решение 318, срещу което няма подадена жалба. С оглед на гореизложеното настоящият състав на ВАС, шесто отделение намира, че оспореното решение на МС е постановено в противоречие с материално-правните и процесуални норми и при неспазване на установената от закона форма-порок на акта по смисъла на чл.146, т.2-4 от АПК, поради което същото се явява неправилно и незаконосъобразно и следва да бъде отменено. С оглед изхода на спора на основание чл.143, ал.1 от АПК Министерски съвет следва да заплати на Търговска лига-Глобален Аптечен Център АД разноски в размер на 50 лева за държавна такса. Воден от горното Върховният административен съд, състав на шесто отделение на основание чл.172, ал.2, предл.второ от АПК