Решение № 10115 от 10.11.2022 г. на ВАС, III о.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационен протест на прокурор при Окръжна прокуратура - Благоевград и касационна жалба на Общински съвет Сандански, чрез председателя му Н. Шаламандов, срещу решение 362 от 28.02.2022 г. по адм. д. 940/2021 г. по описа на Административен съд Благоевград. С обжалваното решение е отменена разпоредбата на чл. 46, ал. 6 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Сандански, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет с Решение 171/27.07.2020 г. на Общински съвет Сандански (Правилника) и е отхвърлен протеста на прокурора при Окръжна прокуратура - Благоевград за обявяване нищожност на разпоредбите на 13, ал. 3, т. 3, чл. 17, чл. 18 и чл. 60, ал. 4 в частта на Председателския съвет, чл. 102, ал. 2 в частта съвместно от председателя на общинския съвет и Председателския съвет, чл. 46, ал. 4 и ал. 5 от Правилника. Наред с това Общински съвет Сандански е осъден да заплати на Окръжна прокуратура - Благоевград разноски в размер на 20 (двадесет) лева. Подателят на касационния протест прокурор при Окръжна прокуратура - Благоевград счита решението в отхвърлителната част за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Сочи, че първоинстанционният съд не е приложил правилно относимите разпоредби на Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА). Според протестиращия прокурор на председателския съвет са предоставени права нормативно определени за други органи. Иска отмяна на решението в протестираната част и обявяване на конкретните разпоредби от Правилника за незаконосъобразни. В съдебно заседание редовно призован, подателят на касационния протест не се явява. Ответникът по касационния протест Общински съвет Сандански, счита протестът за неоснователен. Касационният жалбоподател Общински съвет Сандански, счита решението в обжалваната част за неправилно, поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Излага съображение, че отменената разпоредба има организационен характер, с нея се внася яснота и се доразвиват идеите заложени в разпоредбата на чл. 49 от ЗМСМА. Твърди, че с определянето на водеща комисия се постига законност и обоснованост в решенията на общинския съвет. Целта на отменената разпоредба е избягването на порочни практики за прокарване на материали, за които липсва достатъчно яснота относно фактическото положение. Сочи, че се цели постигането на истинност във фактите и обстоятелствата, което обуславя и законността на решенията на Общински съвет Сандански. Моли съда да отмени решението в обжалваната част. Претендира разноски за двете съдебни инстанции. В съдебно заседание пред настоящия съд, касационният жалбоподател редовно призован, не се представлява. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационния протест и неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на Трето отделение, като взе предвид становищата на страните и извърши проверка на решението на наведените касационни основания, съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 от АПК и след служебна проверка за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК, приема следното: Касационният протест и касационната жалба са допустими подадени са в срока по чл. 211 от АПК, от надлежни страни и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледани по същество са неоснователни. Производството пред Административен съд Благоевград се е развило по протест на прокурор при Окръжна прокуратура Благоевград срещу разпоредбите на чл. 13, ал. 3, т. 3, чл. 17, чл. 18 и чл. 60, ал. 4 в частта на Председателския съвет, чл. 102, ал. 2 в частта съвместно от председателя на общинския съвет и Председателския съвет, чл. 46, ал. 4, 5 и 6 от Правилника. Административният съд е приел за неоснователен протеста срещу разпоредбите на чл. 13, ал. 3, т. 3, чл. 17, чл. 18 и чл. 60, ал. 4 (в частта на Председателския съвет, чл. 102, ал. 2 в частта съвместно от председателя на общинския съвет и Председателския съвет. Съдът е изложил, че протестираните разпоредби предвиждат създаването на председателски съвет, неговия състав и работа, участието му в обсъждане на предложения за делегации и приемане на чужди делегации. Първоинстанционният съд е обосновал извод, че на председателския съвет се възлагат организационни правомощия, той е изцяло със съвещателни функции и не засяга статута нито на уредените в ЗМСМА органи на местната изпълнителна власт, нито статута на общинските съветници, комисиите на общинския съвет и правомощията на председателя му. Изложил е мотиви, че текстовете, засягащи създаването и функционирането на председателски съвет, имат вътрешнослужебен характер и целят улесняване работата на общинския съвет и неговия председател, във връзка с подготовката на заседанията, като не навлизат в правомощия на други органи нито ги изземват, нито ограничават. За неоснователен съдът е приел и протеста срещу разпоредбите на чл. 46, ал. 4 и 5 от Правилника. Посочил е, че и двете алинеи касаят работата на постоянните комисии, т.е. отнасят се за въпроси какви комисии да създаде общинският съвет и как организационно да уреди работата им. Приел е, че протестираните разпоредби обезпечават работата на постоянните комисии, като имат дисциплиниращ характер и с тях не се уреждат по нов начин предвидените в ЗМСМА правомощия на общинския съвет. За основателен съдът е приел протеста срещу разпоредбата на чл. 46, ал. 6 от Правилника, според която материали, които не са приети от водещата комисия на съвета не могат да бъдат включени в проекта за дневен ред и в дневния ред на сесията на общинския съвет. Първоинстанционният съд е обосновал извод, че с неприемането на даден материал от ресорната комисия, поставеният за разглеждане пред нея въпрос не може да бъде придвижен за решаване от съвета и съветът не може да упражни правомощията си по чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА, което в случая придава на решението на водещата комисия по поставени пред нея въпроси задължителен характер в отклонение от съвещателната роля на решенията на постоянните комисии и от функцията им на помощни органи. С тези мотиви съдът е отменил протестираната разпоредба като незаконосъобразна. Решението е валидно, допустимо и правилно. С разпоредбата на чл. 21, ал. 1, т. 1 от ЗМСМА е дадено право на общинския съвет да създава постоянни и временни комисии и да избира техните членове. Председателският съвет по своя характер представлява помощна структура към нормативно установен орган, каквито са и постоянните и временните комисии. Председателският съвет безспорно може да бъде приравнен на тях, като съществен въпрос е какви функции и правомощия са предоставени на този орган" и дали тези функции не принадлежат на друг орган, съгласно предвижданията на нормативен акт от по-висока степен. Разпоредбата на чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА определя кръга на въпросите, които могат да бъдат уредени с правилника на общинския съвет, като изрично посочва, че те се отнасят до "... организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация". Създаването на председателски съвет не може да се приема за незаконосъобразно, само защото не е предвидено в ЗМСМА съществуването му. Атакуваната разпоредба на чл. 13, ал. 3, т. 3 от Правилника предвижда заместник-председателите на общинския съвет да участват в работата на председателския съвет с право на глас. Настоящата инстанция споделя мотивите на първоинстанционния съд за законосъобразност на цитираната норма. С нея се уреждат организационни въпроси и участие на членовете на председателския съвет и не е налице противоречие с нормативен акт от по-висок ранг. Протестираната разпоредба на чл. 17 от Правилника съдържа четири алинеи, като първата урежда състава на председателския съвет. Както беше посочено няма пречка за създаването на председателски съвет орган подпомагащ работата на председателя на общинския съвет, нито законова пречка с норма от правилника да се урежда участието в председателския съвет на заместник-председателите и председателите на постоянните комисии към общинския съвет, които при невъзможност за участие да се заместват от определен член на комисията, посочен от председателя на съответната комисия. С разпоредбите на чл. 17, ал. 2, т. 2 , т. 3 и т. 4 от Правилника се регламентират правомощията на председателския съвет да разработва и приема проект на дневен ред за редовните заседания на общинския съвет, да съдейства за подготовката на заседанията на съвета, както и да предлага състав на делегации за международни контакти за одобрение от общинския съвет. Тези норми не противоречат на нормативен акт от по-висок ранг. Казаното важи и за разпоредбата на чл. 17, ал. 2, т. 1 от Правилника, според която председателският съвет заседава, ако присъстват повече от половината от общия брой на неговите членове. Протестираните разпоредби еднозначно сочат, че председателският съвет е помощна структура. С нея не са предоставени права на председателския съвет да взема решения, а е предвидено, че ще се изготвя проект за дневен ред на редовните заседания на общинския съвет и съдействие за подготовката на заседанията му, каквото по своя характер е помощна функция. Тези правомощия на председателския съвет са спомагателни и не излизат извън пределите на компетентността му, нито противоречат на закон или акт от по-висок ранг. По отношение разпоредбата на т. 4, според която председателският съвет предлага състава на делегации за международни контакти, същата не предвижда задължение, противоречащо на законоустановено такова. Касае се за предложение, но не и за вземане на решение, което по своя характер отново има спомагателна функция. Протестираната разпоредба на чл. 60, ал. 4 от Правилника, в частта на председателския съвет, съгласно която материали могат да бъдат разглеждани на заседанията на съвета след като преди това са били включени в проекта за дневен ред на председателския съвет, не противоречи на норми от по-висок ранг, нито с нея се изземват функции на други органи. Въпросите свързани с подготовката на заседанията имат организационен характер и в случая не са предоставени права на председателския съвет да взема решения. Разпоредбата на чл. 102, ал. 2 от Правилника предвижда предложените за изпращане делегации на общинския съвет в чужбина, както и приемането на чужди делегации, да се обсъждат съвместно от председателя на общинския съвет и председателския съвет и да се приемат от общинския съвет. С протестираната част от разпоредбата съвместно от председателя на общинския съвет и председателския съвет не се засягат или изземват правомощия на друг орган. Участието на председателския съвет има съвещателна функция, която не излиза извън пределите на компетентността му, нито противоречи на закон или акт от по-висок ранг. Решението относно участието на делегации в международни контакти се взема от общинския съвет и от оспорения текст се извежда единствено съвещателната функция на председателския съвет. Правилни са изводите на първоинстанционния съд относно неоснователността на протеста досежно разпоредбите на чл. 46, ал. 4 и ал. 5 от Правилника. Касае се за работата на постоянните комисии, като с ал. 4 се въвежда срок за разглеждане на материалите от постоянните комисии на съвета, а с ал. 5 се предоставя възможност за внасяне на материалите за разглеждане от общинския съвет след изтичане на срока за разглеждането им от постоянните комисии по ал. 4. Двете разпоредби обезпечават работата на постоянните комисии и с тях не се изменят или дописват предвидените в ЗМСМА правомощия на общинския съвет. Отменената от първоинстанционния съд разпоредба на чл. 46, ал. 6 от Правилника гласи: Материали, които не са приети от водещата комисия не могат да бъдат включени в проекто дневния ред и в дневния ред на сесията на общински съвет. Законодателят е предвидил постоянните и временните комисии да проучват потребностите на населението в съответната област и да правят предложения за решаване на проблемите, да подпомагат общинския съвет при подготовката на решения по въпроси, внесени за обсъждане и решаване и да осъществяват контрол за изпълнение на решенията на общинския съвет. По разглежданите въпроси комисиите приемат доклади, становища, предложения и препоръки, които се предават в общинския съвет и на съответните заинтересувани лица. Правилно първоинстанционният съд е приел, че се възпрепятства разглеждането на въпроси от компетентността на общинския съвет, които не са били приети от съответната ресорна комисия. С неприемането на даден материал от ресорната комисия, поставеният за разглеждане пред нея въпрос не може да бъде пренесен за решаване от съвета. В този смисъл решението на водещата комисия придобива обвързващ задължителен характер, което не е предвидено в ЗМСМА. С така заложеното условие се надхвърля съвещателната и помощна функция на ресорната комисия и се изземват правомощия на общинския съвет. Дали дадено предложение за решение следва да бъде прието или отхвърлено е въпрос от компетентността на общинския съвет, а не на постоянната комисия. В тази връзка, правилно първоинстанционният съд е уважил протеста на прокурора при Окръжна прокуратура Благоевград срещу разпоредбата на чл. 46, ал. 6 от Правилника. По изложените съображения първоинстанционното решение като правилно следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на делото разноски в полза на Общински съвет Сандански не следва да бъдат присъждани. Воден от гореизложеното и на основание чл.221, ал. 2, предл. 1-во от АПК, Върховният административен съд, състав на Трето отделение,