Решение № 11963 от 24.11.2021 г. на ВАС по адм. д. № 7446/2021 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от М. Михайлова от гр. София, чрез пълномощника й адв. Н. Нейчев, против решение 2902 от 29.04.2021 г., постановено по адм. дело 10632/2020 г. на Административен съд - София-град (АССГ), Второ отделение, 23 състав, с което е отхвърлена жалбата й против заповед РД-15-713 от 01.10.2020 г., издадена от началника на Дирекция за национален строителен контрол (ДНСК), с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) е прекратено служебното й правоотношение, поради съкращение. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на решението поради необоснованост на изводите на съда, допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и неправилно приложение на материалния закон - отменително основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Сочи се, че в решението липсват мотиви доколко изменението на част от преките задължения на служителите, заемащи длъжността "главен експерт - юрист" е съществено, за да се приеме промяна в длъжността като съвкупност от функции, задължения и изисквания, което да я прави напълно различна длъжност. Съдът не е съобразил, че в случая изменението е такова, че не се налага съкращение. По развитите доводи се иска отмяна на оспореното решение и да бъде отменена и обжалваната заповед. Претендират се разноските за двете съдебни инстанции. Ответникът - началникът на ДНСК, чрез процесуалния си представител служител с юридическо образование К. Иванова, в писмен отговор, оспорва касационната жалба и моли да бъде отхвърлена като неоснователна. Развити са съображения, че съдът е извършил сравнителен анализ на длъжностните характеристики за съкратената длъжност "главен експерт-юрист" в отдел "Правно нормативна дейност" (ПНО) и тези и "главен експерт-юрист" в отделите "Процедури и договори" (ПД) и "Събиране на вземания" (СВ) и обосновано е приел, че длъжностите се различават по основна цел, области на дейност, както и по преки задължения, с оглед различните функции, т. е. съкратената длъжност е престанала да съществува както като нормативна позиция, така и като съвкупност от функции, задачи и задължения. Иска се съдебното решение като правилно да бъде оставено в сила, тъй като правилно е прието, че са налице всички предпоставки на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Претендира юрисконсултско възнаграждение за касационната инстанция. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба и счита, че оспореното съдебно решение като правилно следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, състав на пето отделение, след като прецени данните по делото и доводите на страните, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна, против подлежащ на оспорване съдебен акт, който е неблагоприятен за нея, както и в рамките на преклузивния срок по чл. 211 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна. Предмет на контрола за законосъобразност в производството пред АССГ е цитираната по-горе заповед РД-15-713 от 01.10.2020 г., издадена от началника на ДНСК, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСЛ е прекратено служебното правоотношение с М. Михайлова за длъжността "главен експерт-юрист" в отдел "Правно-нормативно обслужване" (ПНО), Дирекция "Правна" в ДНСК, считано от 01.10.2020 г. Първоинстанционният съд е събрал относимите за спора доказателства и след като подробно ги е обсъдил е установил вярно и точно фактите по спора, като по фактическите му установявания не се спори понастоящем. Безспорно е установено, че общата численост на персонала в ДНСК е 401 щатни бройки (щ. бр.), от които в общата администрация 45 щ. бр., в това число и тези в дирекция "Правна" - 19 щ. бр. Функциите на дирекцията са посочени в разпоредбата на чл. 13 от Устройствения правилник на ДНСК (УПДНСК). Според функционалната характеристика, утвърдена на 28.11.2019 г., дирекция "Правна" се състои от два отдела - отдел "ПНО" и отдел "Правни дейности" (ПД), всеки с по 9 щатни бройки. Първоинстанционният съд е проследил извършените в ДНСК промени в длъжностните разписания за дирекцията, като е установил, че процесната промяна е на основание Доклад на директора на дирекция "Правна" вх. ЧР-480-10-845/17.09.2020 г., в който е предложено, с цел оптимизиране на дейността по събиране на глоби, имуществени санкции и други вземания във връзка с премахване на незаконни строежи, при запазване на щатната численост от 19 щатни бройки да се извърши преструктуриране като се обособят три отдела - отдел "ПНО", отдел "ПД" и отдел "Събиране на вземания" (СВ). Със Заповед РД-13-293/30.09.2020 г. е извършена промяна на длъжностното разписание на ДНСК, считано от 01.10.2020 г., като са извършени структурни промени в Дирекция "Правна", като в отдел "ПНО" са закрити две щатни бройки "главен експерт" и числеността на отдела е намалена от 9 на 7 щатни бройки, в отдел "ПД" се закриват две щатни бройки "главен експерт" и една щатна бройка "юрисконсулт", като числеността на отдела е намалена от 9 на 6 щатни бройки, съответно се открива отдел СВ с численост 5 щатни бройки, от които: 1 щ. бр. началник отдел 1 щ. бр. главен експерт, 1 щ. бр. старши юрисконсулт; 1 щ. бр. юрисконсулт и 1 щ. бр. старши специалист, съответно е утвърдено ново щатно разписание, в сила от 01.10.2020 г., отразяващо сочените структурни промени. Същите са отразени и във Функционална характеристика на дирекция "Правна", утвърдена на 01.10.2020 г. Съдът е възприел извършения от назначената съдебна експертиза анализ и сравнение на Функционалните характеристики на дирекция "Правна", утвърдени на 28.11.2019 г. и на 01.10.2020 г., от които е видно, че дейността по подпомагане на дисциплинарно наказващия орган при налагане на дисциплинарни наказания по Закона за държавния служител и Кодекса на труда, която преди 10.10.2020 г. се е извършвала от отдел "ПНО" и от отдел "ПД", след 01.10.2020 г. е преминала в компетенциите само и изцяло на отдел "ПД". Дейностите по предприемане на правни действия за събиране на вземанията на ДНСК и водене на регистър на образуваните изпълнителни дела за събиране на вземанията на ДНСК, които преди 01.10.2020 г. са се извършвали в отдел "ПД", след 01.10.2020 г. са преминали изцяло към отдел "СВ". Преки задължения, свързани с провеждане на процедури по ЗДСл и Кодекса на труда и по възлагане на обществени поръчки по ЗОП преди 01.10.2020 г. са имали служители на отдели "ПНО" и "ПД", а след 01.10.2020 г. тези задължения са предвидени само в длъжностните характеристики на отдел "ПД", а преките задължения, свързани със събиране на вземанията, които до 01.10.2020 г. са били част от функциите на отдел "ПД", след 01.10.2020 г. вече не фигурират в същия отдел, а са преминали изцяло към новия отдел "СВ". От извършеното сравнение на поименните разписания на служителите на дирекция "Правна", преди и след съкращаване на процесната длъжност се установява, че преди 01.10.2020 г. в дирекцията е имало общо 9 щ. бр. за длъжността "главен експерт-юрист", каквато е длъжността на съкратената служителка, като от тях 5 щ. бр. са били в отдел "ПНО" и 4 щ. бр. в отдел "ПД". След структурната промяна от 10.10.2020 г. за длъжността "главен експерт-юрист" са предназначени общо 6 щ. бр. за дирекцията, от които 3 щ. бр. в отдел "ПНО", 2 щ. бр. в отдел "ПД" и 1 щ. бр. в отдел "СВ", т. е. намален е броя на броя на длъжностите, предвидени в щатното разписание на дирекцията - от 9 на 6 щ. бр. общо и от 5 на 3 щ. бр. за отдел "ПНО". Назначената експертиза, съответно и решаващият съд са извършили сравнение и относно основните цели и области на дейност, както и на преките задължения на длъжността "главен експерт-юрист" в отдел "ПНО" преди и след съкращението, като е установено, че същите са почти идентични. Незначителни различия са налице поради промените във функциите на отдел "ПНО" от 10.10.2020 г., тъй като дейностите, свързани с процедури по ЗДСл и КТ, както и процедури по ЗОП, са преминали към отдел "ПД", а прякото задължение за представителство на ДНСК пред държавни и частни съдебни изпълнители, което от 01.10.2020 г. е преминало като задължение в длъжностните характеристики и функциите на отдел "СВ". Извършено и сравнение и анализ между задълженията на длъжността на съкратената служителка "главен експерт-юрист" в отдел "ПНО" в сравнение с функционалната длъжностна характеристика на "главен експерт-юрист" преди изменението на структурата, като са установени незначителни различия, свързани с преминаване на процесуалното представителството пред държавни и частни съдебни изпълнители към задълженията на служителите в отдел "СВ", както и отпадане от преките задължения дейността по изготвяне и съгласуване на проекти на актове по ЗОП, ЗДСл, КТ, която дейност остава само в отдел "ПД". Аналогична е промяната по отношение дейността по участие в процедурите по възлагане на обществени поръчки по ЗОП. Запазени са и изискванията за заемане на длъжността. Аналогично сравнение е направено и между съкратената длъжност и длъжностите на "главен експерт - юрист", в отделите "ПД" и "СВ" след структурната промяна, като е констатирано съвпадение по отношение преките задължения, изискванията за заемане на длъжността. Налице са различия, произтичащи от специфичните функции на отдел "ПНО" и на отделите "ПД" и "СВ", които са възложените след структурната промяна., свързани с разпределението на работата по отделните закони. Съдът е установил, че в ДНСК няма утвърдени и действащи правила за подбор при съкращаване на длъжност, заемана от повече от един служител при намаляване на щатна бройка за тази длъжност, предвид липсата на законово изискване. От обясненията на назначената експертиза в открита заседание, съдът е установил, че най-съществената разлика в сравнение със заеманата длъжност от жалбоподателка в отдел "ПНО" в сравнение с вакантните длъжности в отдел "ПД" е тази, че вече много ясно и категорично са разграничени функциите, като в отдел "ПНО" остават ЗУТ и ЗАНН, като тъй като се касае до длъжности, чието заемане изисква юридическа правоспособност, няма съществено изменение във функциите. Изменението е само с оглед на това, с кои конкретни закони следва да работят експертите и юрисконсултите в "ПНО", в сравнение с експертите и юрисконсултите в отдел "ПД". При така установеното от фактическа страна, съдът е приел за установено от правна страна, че оспорената заповед е издадена от компетентен административен орган - орган по назначаването, съгласно чл. 6, ал. 1, т.7 от Устройствения правилник на ДНСК, при спазване на изискването за форма и реквизити, предвидени в чл.108, ал. 1 от ЗДСл, при липса на допуснати нарушения на административно производствените правила, като са осъществени и фактическите предпоставки, пораждащи упражненото от органа правомощие да издаде заповед по чл.106, ал.1, т.2 ЗДСл - реално съкращаване на длъжността, при липса на нарушение на целта на закона. Съдът е счел, че е налице основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, тъй като от една страна длъжността, заемана от служителката като нормативно определена позиция и система от функции, задължения и изисквания по смисъла на чл. 2, ал. 1 от НПКДА е запазена, но е намален броят на служителите, заети с нейното изпълнение, а от друга страна не съществува напълно аналогична на заеманата от служителката длъжност, която да е създадена на мястото й в новия отдел "СВ" и към която да са прехвърлени в пълен обем функциите и задълженията на "закритата" длъжност. Длъжността й не е запазена в новото длъжностно разписание в пълен/идентичен обем като система от функции и задължения, тъй като възложените й с утвърдената на 28.06.2019 г. длъжностна характеристика преки задължения са били разделени - една част са преминали в отдел "ПД", друга - в отдел "СВ". Налице е разлика и в преките задължения на служителите, изпълняващи длъжността "главен експерт" в отдел "ПНО" и отдел "ПД" от преди процесната промяна на структурата на дирекция "Правна" и утвърденото ново длъжностно разписание и утвърдените въз основа на него длъжностни характеристики. Съдът е посочил, че не е налице и нарушение на целта на закона, в това число и на принципа на съразмерност на чл. 6, ал. 1 и ал. 2 от АПК, тъй като органът по назначаването разполага с оперативна самостоятелност да извършва структурни промени, водещи до закриване на едни длъжности и разкриване на други такива, като определя общия брой на служителите в структурите, с цел оптимизиране работата им, като извършването на подбор не е задължително. На последно място, съдът е посочил, че в отдел "ПД" в Дирекция "Правна", след утвърждаването на новото щатно разписание от 01.10.2020 г. има вакантна длъжност за "юрисконсулт", както и свободна вакантна длъжност за "главен експерт", като няма пречка служителката да участва в конкурс за заемането на някоя от тези длъжности. По тези съображения, съдът е счел жалбата за неоснователна и я отхвърлил. Така постановеното решение е неправилно като постановено в нарушение на материалния закон и следва да бъде отменено. Не може да бъде споделен изводът на съда, че е налице основанието на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Действително в дирекция "Правна" са намалени съществуващите преди 01.10.2020 г. девет щ. бр. за длъжността "главен експерт- юрист", като същите са намалени на 6 щ. бройки. Преди структурната промяна от цитираните девет щ. бройки заети са били само шест, а три са били вакантни, което е относимо към преценката за изпълнявания обем дейности. След промяната на щатното разписание щ. бройки са останали шест за цялата дирекция, като една от тях - в отдел ПД" отново е останала вакантна. Правилно съдът е посочил, че следва да бъде извършена преценка относно това дали съкратената длъжност е запазена като система от функции, задължения и изисквания, но необосновано, с оглед доказателствата, в това число и основното и допълнително заключение на назначената съдебна експертиза е приел, че промените в задълженията на служителите са съществени и водят до качествено нови длъжности, съответно че не е запазена съкратената длъжност като функции и задължения. Както се посочи не е налице намаляване на обема на работа, а от друга страна, изменението във функциите и задълженията на служителите не обосновават извод за наличие на качествено нови длъжности, особено при сравнение между отделите "ПНО" и "ПД" преди и след изменението на щатното разписание. Установените от вещото лице изменения в преките задължения и във функционалните характеристики на дирекцията и на посочените два отдела, съответно и на служителите, заемащи процесната длъжност, противно на извода на съда, са незначителни. Функциите на цялата дирекция не са изменени, а промените във функциите на служителите в отделите водят само до една специализация по отношението приложението на конкретни закони, която специализация по правна материя в никакъв случай не може да обоснове качествено различна система от задължения, изисквания и функции. Дали един юрист ще се занимава с един или друг конкретен закон, не води до промяна на задълженията му относно приложението на същия, чрез изготвяне на становища, актове, процесуално представителство или друго. Съкратената длъжност продължава да съществува както като нормативно обособена позиция, така и като система от функции, задължения и изисквания, при запазен обем работа, поради което не са налице фактическите основания, за да се приеме, че е изпълнен състава на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Не е налице реално съкращение, като изводът на съда е необоснован, не е съобразен с доказателствата, което е довело и до неправилно приложение на материалния закон. Решението следва да бъде отменено и тъй като делото е изяснено от фактическа страна, настоящата инстанция следва да се произнесе по същество като отмени оспорената заповед, като издадена в нарушение на материалния закон - порок по чл. 146, т. 4 от АПК. С оглед изхода на делото е основателна претенцията на касационната жалбоподателка за присъждане на разноски за двете съдебни инстанции, претендирани в размер на 1370 лева, съгласно списъка на разноски, доказани в пълен размер от представените вносна бележка на държавна такса за касационното производство в размер на 70 лева, както и по 650 лева, заплатен адвокатски хонорар за всяка съдебна инстанция, видно от представените договори за правна помощ от 07.12.2020 г. и 18.10.2021 г., суми действително внесени в брой за един адвокат. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ и чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение,