Решение № 7795 от 12.7.2023 г. на ВАС, IV о.

Производството е по чл.208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по касационна жалба на министъра на земеделието, подадена чрез юрисконсулт М. Дякова против решение 16/23.01.2023г., постановено по административно дело 316/2021г. по описа на Административен съд Добрич, с което е отменен протокол 19-82/04.06.2021 г. на комисията по чл. 56 г от ППЗСПЗЗ, одобрен от министъра на земеделието, храните и водите, в частта касаеща преписка вх. АО-520/05.04.2021 г. със заявител ЗК "Змеево"- [населено място] и преписката е върната на административния орган за произнасяне съобразно указанията на съда, дадени в решението и е определен едномесечен срок за произнасяне. В касационната жалба се излагат подробни доводи за неправилност на обжалваното съдебно решение поради наличието на всички касационни основания по чл.209, т.3 от АПК- нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Развиват се доводи, че връщането на преписката за отстраняване на нередовности на основание чл.56г, ал.5 от ППЗСПЗЗ не представлява изричен отказ за постановяване на заповед по чл.27, ал.6 от ЗСПЗЗ; а мотивите на съда, че са налице предпоставките за издаване на такава заповед са необосновани. Поради това касационният жалбоподател моли за отмяната решението на Административен съд - Добрич и за разрешаване на спора по същество. Претендират се разноски. Ответната страна- земеделска кооперация Змеево със седалище и адрес на управление в [населено място], община Балчик, област Добрич, счита жалбата за неоснователна. Моли за оставяне в сила на обжалваното съдебно решение и за присъждане на направените съдебни разноски за касационната инстанция. Прокурорът от Върховната административна прокуратура представя мотивирано заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на четвърто отделение, след като взе предвид направените в жалбата оплаквания във връзка със становищата на страните и доказателствата по делото, констатира следното: Жалбата е процесуално допустима като подадена от надлежна страна в първоинстанционното производство- министъра на земеделието, за която постановеното решение е неблагоприятно и при спазване на установения в чл.211, ал.1 от АПК преклузивен срок. Разгледана по същество, жалбата е основателна. Първоинстанционното производство е образувано по жалба на ЗК Змеево против одобрението на министъра на земеделието, храните и горите, обективирано в утвърдения от него протокол РД-19-82/04.06.2021 г. на комисията по чл. 56 г от ППЗСПЗЗ, в частта му по т.7, касаеща преписка вх. АО-520/05.04.2021 г. със заявител ЗК "Змеево". Цитираната преписка е образувана по искане на земеделската кооперация да закупи земя- частна държавна собственост, представляваща прилежаща площ към сгради и съоръжения на организация по §12 от ПЗР на ЗСПЗЗ. Искането касае следните поземлени имоти по КККР на [населено място], община Балчик: ПИ с идентификатор 31245.501.441 с площ 10,572 дка; ПИ с идентификатор 31245.132.7 с площ 17,073 дка; ПИ с идентификатор 31245.501.428 с площ 2,419 дка; ПИ с идентификатор 31245.132.8 с площ 0,905 дка; ПИ с идентификатор 31245.501.429 с площ 2,926 дка; ПИ с идентификатор 31245.132.9 с площ 0,785 дка; ПИ с идентификатор 31245.501,430 с площ 4,374 дка; ПИ с идентификатор 31245.501.431 с площ 2,859 дка; ПИ с идентификатор 31245.501.432 с площ 2,875 дка; ПИ с идентификатор 31245.501.433 с площ 0,756 дка; ПИ с идентификатор 31245.501.434 с площ 0,403 дка. От данните по административната преписка, включително и становището на ОД"Земеделие"- Добрич, се установява, че част от тези имоти са извън регулация, а друга част са в регулационните граници на населеното място. Правото си да закупи посочените поземлени имоти земеделската кооперация е обосновала със собствеността си върху сгради от категорията по чл.27, ал.6 от ЗСПЗЗ в посочените имоти. Към искането са приложени нотариални актове, установяващи собствеността върху сградите, намиращи се в посочените поземлени имоти, актове за държавна собственост, скици на поземлените имоти и схеми на сградите. Приложени са и протокол 10/12.08.2015г. за приемане на изменение на плана за парцелиране на имоти VІІ, VІІІ и ІХ от "Стопански двор"- [населено място] и заповед РД-07-01-193/15.09.2015г. на директора на ОДЗ-Добрич, протокол от 23.02.1994г. за приемане на плана за парцелиране на стопански двор- [населено място] и списък на парцелираните имоти, скици на имоти от плана за парцелиране и писмо от кмета на община Балчик с изх. 04-00-18-001/03.04.2020г. относно дадено от ОбЕСУТ при община Балчик отрицателно становище по искане за изменение на ПУП-ПР за УПИ І-, кв29 по плана на [населено място]. Комисията по чл.56г от ППЗСПЗЗ е приела, че подаденото заявление не отговаря на изискванията, а именно имотите, които попадат в границите на населеното място- регулацията на [населено място], не са обособени самостоятелни урегулирани поземлени имоти по реда на ЗУТ, за които с подробен устройствен план да бъдат определени точните граници , достъп до улица, път или алея, конкретното предназначение и режим на устройство. За имотите, които попадат извън регулацията на населеното място, не е изготвен план на новообразуваните имоти, който да отразява промяната на границите на имотите, съобразена с границата на населеното място и промяната на площта на съответните имоти (протокол 8, изх. РД-19-82/04.06.2021г., л.280-283 от делото на АдмС- Добрич). Министърът на земеделието, храните и горите е одобрил цитирания протокол и въз основа на това постъпилата в МЗХГ преписка с вх. АО-520/05.04.2021г. по заявлението на ЗК Змеево е върната на Областна дирекция Земеделие- Добрич. Първоинстанционният съд е приел, че с одобряването на протокола на комисията по чл.56г от ППЗСПЗЗ от страна на министъра на земеделието е обективиран изричен отказ за издаване на акт по чл. 27, ал. 6 ЗСПЗЗ. Приел е, че този извод се налага от основния спорен по делото въпрос- има ли несъответствия на заявлението с изискванията на закона, които биха могли да се отстранят от жалбоподателя в първоинстанционното производство- ЗК Змеево. Съдът е приел, че посочените в мотивите недостатъци не са в обхвата и задълженията на молителя и не отговарят на изискванията на ЗСПЗЗ, правилника по прилагането и другите приложими нормативни и технически изисквания. Съдът е посочил, че и в този си вид, без данни за неустановени имотни граници, процесните имоти могат да бъдат предмет на прехвърлителна сделка. Поради това съдът е приел, че връщайки преписката с незаконосъобразни указания, вместо да издаде заповед за продажба на имота/имотите, тъй като преписката отговаря на изискванията на ЗСПЗЗ и ППЗСПЗЗ, министърът по същество е постановил отказ за издаване на индивидуален административен акт. Освен това първоинстанционният съд е посочил, че земеделската кооперация, в качеството й на субект по чл.27, ал.6 от ЗСПЗЗ, не е активнолегитимирана да поиска промяна на посочените планове, доколкото собственик на земята е Държавата. Поради това първоинстанционният съд е приел, че протокол 19-82/04.06.2021 г. на комисията по чл. 56г от ППЗСПЗЗ, одобрен от Министъра на земеделието, храните и водите, в частта касаеща преписка вх. АО-520/05.04.2021 г. със заявител ЗК "Змеево" [населено място] е незаконосъобразен, което налага неговата отмяна и връщане на преписката на министъра на земеделието, храните и горите за продължаване на процедурата по издаване на заповед по чл. 27, ал. 6 ЗСПЗЗ в изпълнение на разпоредбите на чл. 56 г, ал. 5 от ППЗСПЗЗ в определен от съда едномесечен срок за произнасяне. При служебната проверка, извършена съобразно чл.218, ал.2 от АПК, касационната инстанция констатира, че първоинстанционният съдебен акт е недопустим. Направеното от ЗК Змеево искане се основава на разпоредбата на чл. 27, ал. 6 ЗСПЗЗ, която дава възможност на лицата, които са придобили собствеността върху сгради и съоръжения от имуществото на организациите по § 12 от преходните и заключителните разпоредби, да придобият застроените и прилежащите площи без провеждане на търг. Процедурата за продажба се провежда от министъра на земеделието или от директора на съответната областна дирекция "Земеделие", които се подпомагат от постоянно действаща комисия. Съобразно чл.45, ал.3 от ППЗСПЗЗ, за териториите, застроени със сгради и съоръжения от имуществото на организациите по § 12 от преходните и заключителните разпоредби на ЗСПЗЗ и разположени извън границите на урбанизираните територии, се изработват планове на новообразуваните имоти, с които се определят застроените и прилежащите площи към сградите и съоръженията съгласно Наредба 7 от 2003 г. за правила и нормативи за устройство на отделните видове територии и устройствени зони и хигиенните и противопожарните норми. Изработването на плановете на новообразуваните имоти се възлага от собствениците (инвеститорите) на сградите и съоръженията на лица, придобили правоспособност по реда на ЗКИР в случаите по чл. 27, ал. 6 ЗСПЗЗ или от съответната областна дирекция "Земеделие" - в случаите по чл. 27, ал. 6 и 8 ЗСПЗЗ. Плановете по ал. 3 се приемат с протокол от постояннодействаща комисия, назначена от директора на областната дирекция "Земеделие", която включва в състава си представители на областната дирекция "Земеделие", на общинската служба по земеделие, на областната администрация, на службата по кадастъра и на техническата служба на общината. Приетите по реда на ал. 5 планове се одобряват със заповед на директора на областната дирекция "Земеделие", която може да се обжалва по реда на Административнопроцесуалния кодекс. Чл.45, ал.4 от ППЗСПЗЗ предвижда, че когато сградите и съоръженията по ал. 3 са разположени в границите на урбанизирани територии, застроените и прилежащите площи към тях се определят по реда на чл. 11, ал. 4 от Правилника, а именно застроената част се определя служебно от техническата служба на общината при спазване на Наредба 7 от 2003 г. за правила и нормативи за устройство на отделните видове територии и устройствени зони и на хигиенните и противопожарните норми като решенията на техническата служба на общината се одобряват със заповед на кмета на общината и могат да се обжалват по реда на Административнопроцесуалния кодекс. Според чл.45, ал.8 от ППЗСПЗЗ, за устройството на териториите по ал. 3 и 4 се възлагат, изработват и одобряват подробни устройствени планове по реда на Закона за устройство на територията след придобиване на собствеността върху сградите, съоръженията и прилежащите им площи. Процедурата относно разглеждане на подадено искане с основание чл.26, ал.7 от ЗСПЗЗ, е законово регламентирана в разпоредбите на чл. 56а - чл. 56д ППЗСПЗЗ. Цитираните норми предвиждат, че заявлението следва да бъде подадено до министъра на земеделието и храните, чрез областната дирекция "Земеделие" по местонахождението на държавния имот. Чл.56а, ал.2 от ЗСПЗЗ поставя изисквания за съдържание на заявлението и за приложенията към него. При редовно и допустимо искане областната дирекция "Земеделие" комплектува преписка, която съдържа следните документи: акт за частна държавна собственост, удостоверяващ правото на собственост върху застроените и прилежащи площи по ал. 1, както и скица на имота; пазарна оценка на имота, възложена от директора на областната дирекция "Земеделие" и изготвена по реда на чл. 90 ППЗДС; данъчна оценка на имота, изготвена в съответствие с чл. 56в; документ, удостоверяващ, че заявителят е уведомен писмено за определената продажна цена на имота; протокол за определяне на прилежащите площи към сградите и/или съоръженията, изготвен в изпълнение на чл. 45, ал. 5, или влязла в сила заповед на кмета за одобряване на план за регулация и влязла в сила заповед по чл. 45, ал. 6; други документи в изпълнение на специалните изисквания на закона. ОД Земеделие прилага мотивирано писмено становище и изпраща комплектуваната преписка в Министерството на земеделието и храните, където тя се преглежда от постоянно действаща комисия, която съставя протокол, с който предлага на министъра да издаде заповед за продажба на имота/имотите, когато преписката отговаря на изискванията на ЗСПЗЗ и Правилника, или преписката да бъде върната за отстраняване на констатирани нередовности. Продажбата се извършва със заповед на министъра на земеделието или на директора на областната дирекция "Земеделие" и с писмен договор, който се вписва в службата по вписванията. В настоящата хипотеза комисията по чл.56г от ППЗСПЗЗ- помощен за министъра орган, е счела, че не са спазени изискванията на ППЗСПЗЗ, поради което е предложила на министъра да върне преписката за отстраняване на констатираните нередности, а именно да бъде внесен за разглеждане от ОбЕСУТ коригиран ПУП за УПИ І, кв.29 по плана на [населено място], община Балчик, който да не предвижда промяна в строителните граници на населеното място и да бъде съобразен с общия устройствен план на община Балчик. По отношение на имотите, които попадат извън регулацията на населеното място, са дадени указания да бъде изготвен план на новообразуваните имоти, който да отразява промяната на границите на имотите, съобразена с границата на населеното място и промяната на площта на съответните имоти. Протоколът, в който е отразено това решение, е одобрен от министъра и преписката е върната на ОД Земеделие- Добрич. С писмо изх. ПО-02-5-2/17.06.2021г. ЗК Змеево е уведомена за дадените указания. Видно от съдържанието на жалбата, жалбоподателят счита, че дадените указания за отстраняване на допуснати нередности са незаконосъобразни, не почиват на закона, поради което е налице формиран изричен отказ за издаване на заповед за продажба на имотите, предмет на заявлението, по реда на чл.27, ал.6 от ЗСПЗЗ. Тази теза, споделена и от първоинстанционния съд, е неправилна и не намира основание в данните по преписката и законодателството. Оспореният протокол, утвърден от министъра, по съществото си не представлява отказ, а съдържа указания за отстраняване на нередовности, свързани с изпълнение на процедурата по чл.56а и следващите от ППЗСПЗЗ. Относимата към производството редакция на нормата на чл.56г от ППЗСПЗЗ (ДВ, бр. 79 от 2017 г., в сила от 3.10.2017 г.), предвижда изрично правомощие на комисията да вземе такова решение, с което да предложи на министъра на земеделието и храните преписката да бъде върната за отстраняване на констатирани нередовности. В този случай, предвид опосреденото сезиране на компетентния орган чрез ОД Земеделие, намира приложение разпоредбата на чл.56а, ал.6 от ППЗСПЗЗ, съобразно която при констатирани нередовности областната дирекция "Земеделие" връща преписката на заявителя с писмо с обратна разписка, с указание за отстраняването им в едномесечен срок от уведомяването. Именно такъв е и настоящият случай, в който следва да намери приложение чл. 21, ал. 5 АПК, тъй като взетото от комисията решение, одобрено от министъра, не представлява краен административен акт, подлежащ на съдебен контрол. На съдебен контрол би подлежал актът, с който органът прекратява производството или се произнася по същество, тъй като с крайният акт се засягат правата и законните интереси на адресата. В конкретната хипотеза се касае за уведомление в хода на висящо административно производство, с дадени указания до заявителя, което не прегражда хода на административното производство. Не може да бъде споделена и тезата на първоинстанционния съд, че с даването на незаконосъобразни указания министърът по същество е постановил отказ за издаване на заповед по чл.27,ал.6 от ЗСПЗЗ. Нито в процедурата, разписана в ППЗСПЗЗ, нито в приложимите общи разпоредби на АПК, е предвидена възможност за отделно оспорване на дадени от административния орган указания. Напротив- доколкото се касае за акт от категорията на чл.21, ал.5 от АПК, доводите за незаконосъобразност на дадените от административния орган указания могат да бъдат предмет на съдебен контрол едва при оспорването на последващ акт на административния орган за прекратяване на производството, респ. на постановен от него изричен отказ за издаване на заповед за продажба. Невъзможността обжалваното пред първоинстанционния съд одобрение на министъра на земеделието, храните и горите, на протокола на комисията по чл.56г от ППЗСПЗЗ в частта му относно искането на ЗК Змеево, да се определи като индивидуален административен акт означава, че производството е проведено при липса на годен предмет на съдебен контрол по аргумент от чл.145, ал.1 и 2 от АПК и при липсата на абсолютна процесуална предпоставка за неговата допустимост съгласно чл. 159, т. 1 АПК. Разпоредбата на чл. 218, ал. 2 АПК включва в служебната проверка на касационната инстанция контрол за валидност, допустимост и съответствие на решението с материалния закон, макар такива оплаквания да не са въведени с касационната жалба. Съгласно чл. 221, ал. 3 АПК, когато съдебното решение е недопустимо, включително и в хипотеза като настоящата, при която липсва годен предмет на съдебен контрол за законосъобразност пред първа инстанция, Върховният административен съд го обезсилва, като прекратява делото, връща го за ново разглеждане или го препраща на компетентния съд или орган. Предвид изложените по горе факти и обстоятелства, приложима е първата хипотеза от посоченото нормативно предписание, което налага обезсилване на постановеното от АС Добрич решение и прекратяване на производството по делото. Останалите доводи на касатора се отнасят до съответствието на атакувания съдебен акт с материалния закон, но както вече се изтъкна и по-горе, те не могат да бъдат предмет на обсъждане в настоящото производство. При този изход на спора претенцията на касационния жалбоподател за присъждане на юрисконсултско възнаграждение е основателна съобразно чл.143, ал.3 от АПК. Съдът определи същото в размер на 200 лева при спазване на чл.37 от ЗПП и чл.24 от НЗПП.