Решение № 11801 от 3.11.2016 г. на ВАС по адм. д. № 10480/2016 г.

Решение № 11801 от 3.11.2016 г. на ВАС по адм. д. № 10480/2016 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Красимир Кънчев Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на министъра на здравеопазването, подадена чрез П. Д. - пълномощник по чл. 32, т. 3, пр. 2 от Гражданския процесуален кодекс. Жалбата е срещу решение № 8810 от 14.07.2016 г., постановено от тричленен състав на Върховен административен съд - първо отделение, по адм. дело № 4270/2016 г. по описа на ВАС. С него е отменена Наредба № 3 от 7 февруари 2014 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Педиатрия", издадена от министъра на здравеопазването, обн., ДВ, бр. 15 от 21.02.2014 г. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на решението поради нарушения на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Иска се отмяна на обжалваното решение и постановяване на друго решение, с което да бъде отхвърлено оспорването. Ответникът Сдружение "Център за защита правата в здравеопазването", чрез пълномощника си адв. П. С., с отговор на касационната жалба и в съдебно заседание изразява становище за неоснователност на жалбата. Моли същата да бъде оставена без уважение и да бъде потвърдено обжалваното решение. Ответниците Сдружение "Национално сдружение на частните болници" и "Сдружение на общинските болници в България" чрез пълномощника си адв. Х. Н., оспорват касационната жалба. Молят същата да бъде оставена без уважение. Ответникът Сдружение "Българска болнична асоциация" не изразява становище по касационната жалба /по делото липсва пълномощно на адв. Х. Н. за представителство и на този ответник/. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационните жалби и за правилност на обжалваното решение. Върховния административен съд в настоящия си състав намира, че касационната жалба е подадена от надлежна страна в първоинстанционното производство и в срока, визиран в чл. 211, ал. 1 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, съобразно чл. 218 от АПК, касационната жалба е неоснователна. С обжалваното решение № 8810 от 14.07.2016 г., постановено от тричленен състав на Върховен административен съд - първо отделение, по адм. дело № 1132/2015 г. по описа на ВАС, е отменена Наредба № 3 от 7 февруари 2014 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Педиатрия", издадена от министъра на здравеопазването, обн., ДВ, бр. 15 от 21.02.2014 г. За да постанови този резултат, първоинстанционният съд е приел, че оспорваната наредба е приета от изрично овластен в закона орган съгласно чл. 76, ал. 1 от АПК. Същата е била издадена по прилагането на Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ) и в съответствие с чл. 12 от Закона за нормативните актове (ЗНА) наредбата уреждала само материята, за която в закона е предвидено тя да бъде издадена. При приемането й са били спазени и процесуалните правила по чл. 75, чл. 77 и чл. 78, ал. 2 от АПК, както и на чл. 26, ал. 2 от ЗНА. Съдът е счел, че няма нарушение на чл. 11, ал. 1 от ЗНА, като е приел, че тази разпоредба е приложима само за закони, не и за подзаконови административни актове, каквато е оспорваната наредба. Първоинстанционният съд е приел обаче, че при издаване на оспорваната наредба са допуснати нарушения на чл. 28, ал. 2, т. 3, т. 4 и т. 5 от ЗНА, тъй като в мотивите и мотивите към проекта за наредба и доклада към него не е било посочено: 1. какви финансови и други средства са необходими за прилагането на новата уредба, 2. очакваните резултати от прилагането на наредбата /вкл. финансови/ - относно въздействието на правните норми върху качеството на предоставяните медицински и здравни услуги и достъпа до тях, и 3. анализ за съответствие на наредбата с правото на Европейския съюз. Съдът е приел също така, че с оспорваната наредба е нарушен принципът на обоснованост, залегнал в чл. 26, ал. 1 от ЗНА, тъй като не е направено проучване на международния опит и добрите медицински практики, както и на актуалната ситуация у България. Първоинстанционният съдебен състав е счел, че декларативното посочване в мотивите, че е направен анализ за съответствие с правото на Европейския съюз и че проектът е изготвен от експертен екип след проучване на международния опит и актуалната ситуация у нас, това не съставлява спазване нормите на чл. 28, ал. 2, т. 5 от ЗНА и принципа за обоснованост по чл. 26, ал. 1 от ЗНА, тъй като липсва самият анализ за съответствие на наредбата с правото на Европейския съюз, както и липсват констатации, които са направени в резултат на проучванията на международния опит и ситуацията у нас. Обжалваното решение е правилно. Съгласно чл. 80 от АПК за неуредените въпроси за подзаконовите административни актове се прилагат разпоредбите на Закона за нормативните актове. В този закон (ЗНА) с Глава трета е уредена процедура по изработване на проекти на нормативни актове. Според чл. 26, ал. 1 от ЗНА изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на изрично посочени принципи, сред които и принципа на обоснованост /пр. 1 от посочената правна норма/. А разпоредбата на чл. 28 ЗНА урежда изисквания за мотивите към подзаконовите административни актове. Нормата разписва, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Нормата на чл. 28, ал. 3 ЗНА изрично разписва, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган. В случая се установява, че тези процесуални правила не са спазени. Правилни са изводите на тричленния състав на ВАС, че мотивите към проекта на процесната наредба не съдържат задължителното съдържание по чл. 28, ал. 2, т. 3, т. 4 и т. 5 от ЗНА - финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба /т. 3/; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива /т. 4/ и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз /т. 5/. Не е спазен и принципът за обоснованост по чл. 26, ал. 1 от ЗНА. ЗНА придава важно значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт. Мотивите за изработването на нормативния акт осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища и те задължително следва да бъдат налице при обсъждането им и при запознаването на заинтересованите страни с проекта. Мотивите дават представа как е формирана волята на вносителя на акта, поради което те са от съществено значение за адресатите на акта, така че последните да могат да разберат фактите и причините, накарали вносителя на акта да възприеме съответния вариант на уредба при определяне на медицинските стандарти. С утвърждаването им от министъра на здравеопазването той приема не само предложения вариант за уредба, но и се съгласява с мотивите за него. В случая към проекта за медицински стандарти липсват посоченото задължително съдържание на мотивите. Относно изискванията по чл. 28, ал. 2, т. 3, т. 4 от ЗНА липсват всякакви мотиви към проекта за наредба. А относно чл. 28, ал. 2, т. 5 от ЗНА в мотивите към проекта за наредба само е декларирано извършен анализ за съответствие на наредбата с правото на Европейския съюз, без такъв анализ да е налице. По същия начин е процедирано и при спазване принципа за обоснованост по чл. 26, ал. 1 от ЗНА - в мотивите към проекта за наредбата само е декларирано, че е направено от експертен екип проучване на международния опит и актуалната ситуация в лечебната и здравната мрежа, без да има данни за реално направено такова проучване и за резултатите от него. Липсата на мотиви към проекта за приемане на оспорената наредба осуетяват възможността да бъде извършен съдебен контрол за нейната законосъобразност. Освен че не са ясни обстоятелствата по чл. 28, ал. 2, т. 3, т. 4 и т. 5 от ЗНА, но и не може да бъде проверено дали оспорваната наредба е приета при зачитане принципа на обоснованост според изискването на чл. 26, ал. 1 ЗНА. Законовото изискване към съдържанието на мотивите, респ. доклада към проекта за нормативен акт, не е самоцелно, а представлява гаранция за спазване принципите за законност, последователност, предвидимост, пропорционалност, публичност и прозрачност по Глава втора от АПК. Неоснователно е възражението на касатора, че мотивите към наредбата не следвало да съдържат финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба /чл. 28, ал. 2, т. 3 от ЗНА/, тъй като изискванията за медицинските стандарти не били нови. Възражението е неоснователно, тъй като изискването на чл. 28, ал. 2, т. 3 от ЗНА е императивно. Без да бъде направен съответният анализ, не може да се твърди, че от новата уредба няма да са необходими финансови и други средства. А и към мотивите на проекта за наредба не се съдържа такова твърдение. Също неоснователно е възражението на касатора относно изискването чл. 28, ал. 2, т. 5 от ЗНА - анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Твърди се, че такъв не е необходим, тъй като нормите от наредбата не са свързани с европейското право. Това твърдение противоречи на мотивите на проекта, в които е посочено, че такъв анализ е извършен. По изложените съображения настоящата инстанция намира, че не са налице визираните в касационната жалба отменителни основания, поради което атакуваното съдебно решение следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 3 от АПК са основателни предявените от ответниците Сдружение "Център за защита правата в здравеопазването" и Сдружение "Национално сдружение на частните болници" искания за присъждане на направените от тях разноски по делото. Същите са в размер на по 400 лв., представляващи възнаграждение за адвокат по представени договори за правна защита и съдействие, удостоверяващи реалното им заплащане в брой. Затова Министерство на здравеопазването следва да бъде осъдено да заплати на посочените двама ответника тези разноски. По делото липсва упълномощаване на адв. Х. Н. да представлява Сдружение "Българска болнична асоциация" /както и доказателства за направени разноски от този ответник/. При липса на искане за присъждане на разноски, направено от редовно упълномощен процесуален представител, съдът не дължи произнасяне по него. Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на първа колегия,