Решение № 11576 от 15.11.2021 г. на ВАС по адм. д. № 6362/2021 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационна жалба от заместник-изпълнителния директор на Държавен фонд Земеделие срещу решение 450/27.01.2021 г., постановено по адм.д. 3744/2018 г. по описа на Административен съд София град, с което е отменена заповед 03-РД/6215 от 16.12.2017 г., издадена от изпълнителния директор на Държавен фонд Земеделие, с която е отказано да бъде финансирано заявлението за подпомагане на кандидата В. Драганова 2 ЕООД, ИД на проекта 23/04/1/0/02614, стойност на проекта 1 891 191 лв., катто преписката е върната на изпълнителния директор на Държавен фонд Земеделие, за произнасяне по заявление за подпомагане по подмярка 4.1. Инвестиции в земеделски стопанства от Програмата за развитие на селските райони 2014 - 2020 за ново произнасяне по подаденото заявление за подпомагане за 2016 г. с ИД на проекта 23/04/1/0/02614, подадено от В. Драганова 2 ЕООД, за ново разглеждане при спазване на указанията по тълкуването и прилагането на закона, дадени в мотивите на решението. В касационната жалба са развити доводи за недопустимост на съдебното решение касационно основание по чл. 209, т. 2 от АПК и за неправилност на обжалваното решение като необосновано, постановено в нарушение на материалния закон касационно основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Претендират се разноски. Ответната страна «В. Драганова 2» ЕООД, оспорва касационната жалба. Претендира възнаграждение за адвокат. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба поради недопустимост на първоинстанционното решение. Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежна страна по чл. 201, ал. 1 от АПК, и при наличие на правен интерес, което я определя като процесуално допустима. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна. Установено е, че «В. Драганова 2» ЕООД е кандидатствало за подпомагане, като е подало заявление за подпомагане по подмярка 4.1. «Инвестиции в земеделски стопанства» по Програмата за развитие на селските райони 2014 2020 г. с ИД 23/04/1/0/02614, като заявлението е било прието от Държавен фонд «Земеделие» на 08.12.2016 г. Със заповед 03-РД/6215 от 16.12.2017 г., издадена от изпълнителния директор на Държавен фонд Земеделие е отказано да бъде финансирано заявлението за подпомагане на кандидата В. Драганова 2 ЕООД, ИД на проекта 23/04/1/0/02614, стойност на проекта 1 891 191 лв., поради недостатъчен бюджет на подмярката. От събраните по делото доказателства се установява, че заповедта е била съобщена на търговското дружество на 20.12.2017 г. На 02.01.2018 г. търговското дружество е подало по пощата жалба по административен ред срещу заповедта до министъра на земеделието, храните и горите, която жалба е била регистрирана с вх. АО-Ж-83/11.01.2018 г. на Държавен фонд Земеделие. Със заповед РД20-22/30.03.2018 г., издадена от министъра на земеделието, храните и горите, е оставена без уважение жалбата на В. Драганова 2 ЕООД срещу заповед 03-РД/6215 от 16.12.2017 г. на изпълнителния директор на Държавен фонд Земеделие. На 15 март 2018 г. в Министерството на земеделието, храните и горите, чрез министъра на земеделието, храните и горите, е постъпила жалба до Административен съд София град срещу мълчалив отказ на министъра на земеделието, храните и горите да се произнесе по жалба на дружеството срещу заповед 03-РД/6215 от 16.12.2017 г. на изпълнителния директор на Държавен фонд Земеделие. При изпращането на жалбата в съда е било образувано адм.д. 3744/2018 г. по описа на Административен съд София град. Жалбата е била изпратена чрез куриер на Спиди, като от отбелязването върху разписката се установява, че е била предадена на куриер на оператора на 14.03.2018 г. С постъпила молба по адм. д. 3744/2018 г. на Административен съд София град, търговското дружество, при съобразяване на изричното произнасяне на министъра на земеделието, храните и горите, е определило като предмет на съдебен контрол за законосъобразност първоначалния административен акт, а именно заповед 03-РД/6215 от 16.12.2017 г. на министъра на земеделието, храните и горите. С решение 450 от 27.01.2021 г. на Административен съд София град, постановено по адм. д. 3744/2018 г., е отменена заповед 03-РД/6215 от 16.12.2017 г. на министъра на земеделието, храните и горите, преписката е върната на изпълнителния директор на Държавен фонд Земеделие за произнасяне по заявлението, подадено от В. Драганова 2 ЕООД, подадено за подпомагане по подмярка 4.1. Инвестиции в земеделски стопанства от Програмата за развитие на селските райони 2014 2020, с ИД на проекта 23/04/1/0/02614. Решението е недопустимо. Мотивите си съдът съобразява с мотивите, съдържащи се в Тълкувателно решение 6 от 30.06.2015 г. на ВАС по т.д. 4/2013 г., ОСС, I и II колегия. В заповед 03 РД/6215 от 16.12.2017 г., издадена от изпълнителния директор на Държавен фонд Земеделие изрично е посочено, че може да бъде оспорена пред министъра на земеделието, храните и горите, респективно пред административния съд, в чийто район се намира постоянният или настоящият адрес или седалището на жалбоподателя, в 14-дневен срок от съобщаването. Това обстоятелство обуславя неприложимостта на чл. 140, ал. 1 от АПК, съобразно която, когато в административния акт или в съобщението за неговото издаване не е указано пред кой орган и в какъв срок може да се подаде жалба, съответният срок за обжалване по този дял се удължава на два месеца. При липса в АПК на задължително оспорване по административен ред като абсолютна процесуална предпоставка за оспорване по съдебен ред, разпоредбата на чл. 148 АПК въвежда изборност, според която административният акт може да се оспори пред съда и без да е изчерпана възможността по административен ред, освен ако в този кодекс или в специален закон не е предвидено друго. Изборността на оспорването, регламентирана в АПК, не освобождава административния орган по чл. 59, ал. 2 АПК от задължението изрично да посочи в индивидуалния административен акт, че той може да се обжалва както по административен, така и по съдебен ред. Право на адресата на акта е да реши кой от посочените в административния акт способи на обжалване ще избере. Указаният в чл. 148 АПК ред за избор на оспорване на индивидуалния административен акт не важи само в случаите, когато в друг кодекс или закон е указано, че обжалването по административен ред е абсолютна процесуална предпоставка за оспорване по съдебен ред. В случаите, когато се търси защита и по административен, и по съдебен ред, се прилага разпоредбата на чл. 129 АПК. Непосочването изрично от административния орган, издател на акта, на възможността оспорващият да го обжалва по административен и по съдебен ред, следва винаги да води до удължаване на срока за обжалване. Именно това е санкцията за неизпълнение, съдържаща се в чл. 59, ал. 2, т. 7 АПК. Както се посочи и по-горе в мотивите на това решение, тази санкция в процесния случай, е неприложима. От събраните по делото доказателства се установява, че със заповед 03-РД/6215 от 16.12.2017 г., издадена от изпълнителния директор на Държавен фонд Земеделие е отказано да бъде финансирано заявлението за подпомагане на кандидата В. Драганова 2 ЕООД, ИД на проекта 23/04/1/0/02614, стойност на проекта 1 891 191 лв., поради недостатъчен бюджет на подмярката. Заповедта е била съобщена на търговското дружество на 20.12.2017 г. На 02.01.2018 г. търговското дружество е подало по пощата жалба по административен ред срещу заповедта до министъра на земеделието, храните и горите, която жалба е била регистрирана с вх. АО-Ж-83/11.01.2018 г. от Държавен фонд Земеделие Със заповед РД20-22/30.03.2018 г., издадена от министъра на земеделието, храните и горите, е оставена без уважение жалбата на В. Драганова 2 ЕООД срещу заповед 03-РД/6215 от 16.12.2017 г. на изпълнителния директор на Държавен фонд Земеделие. На 15 март 2018 г. в Министерството на земеделието, храните и горите, чрез министъра на земеделието, храните и горите, е постъпила жалба до Административен съд София град срещу мълчалив отказ на министъра на земеделието, храните и горите да се произнесе по жалба на дружеството срещу заповед 03-РД/6215 от 16.12.2017 г. на изпълнителния директор на Държавен фонд Земеделие. Жалбата е била изпратена чрез куриер на Спиди, като от отбелязването върху разписката се установява, че е била предадена на куриер на оператора на 14.03.2018 г. Несъмнено е обстоятелството, че компетентният да разгледа жалбата административен орган, министърът на земеделието, храните и горите не се е произнесъл по жалбата в срока по чл. 97, ал. 1 от АПК. Съобразно посочения текст в двуседмичен срок от получаване на преписката, когато е едноличен, и в едномесечен срок, когато е колективен, компетентният да разгледа жалбата или протеста орган се произнася с мотивирано решение, с което обявява оспорения акт за нищожен, отменя го изцяло или отчасти като незаконосъобразен или нецелесъобразен или отхвърля жалбата или протеста. Когато органът отхвърли жалбата или протеста, мотивите за това решение се смятат за част от мотивите на административния акт. Установява се обстоятелството на получаване на преписката от министъра на земеделието, храните и горите на 01 февруари 2018 г., присъствен ден, четвъртък, като от деня следващ този ден започва да тече срока по чл. 97, ал. 1 от АПК, който изтича на 15 февруари, присъствен ден, четвъртък. Въпросът, който е бил поставен за произнасяне и по който е налице произнасяне в тълкувателното решение е, когато по-горестоящият административен орган, след изтичане на срока за произнасяне по чл. 97, ал. 1 АПК, постанови решение, с което отхвърля жалбата или протеста, е дали това непроизнасяне на по-горестоящия административен орган в срока по чл. 97, ал. 1 АПК води до влизане в сила на оспорения административен акт. Отговорът, даден с тълкувателното решение е, че систематическото място на разпоредбата на чл. 97, ал. 1 АПК е в глава шеста от АПК "Оспорване на административните актове по административен ред". Това оспорване по административен ред се осъществява пред непосредствено по-горестоящия административен орган като форма на административен йерархически контрол съгласно чл. 81 АПК. В разпоредбата на чл. 97, ал. 1 АПК е указано, че когато компетентният орган е едноличен, той е задължен в двуседмичен срок от получаване на преписката, и в едномесечен срок, когато е колективен, да се произнесе по жалбата, с която е сезиран от оспорващия. В цитираната разпоредба се съдържа и компетентността на този орган да постанови мотивирано решение, като обяви акта за нищожен, да го отмени като незаконосъобразен (изцяло или отчасти) или нецелесъобразен, или да отхвърли жалбата. С чл. 97, ал. 1 АПК практически се поставя началото на срока за произнасяне, като законодателят в тази разпоредба не е предвидил конкретно по какъв начин оспорващият може да следи за момента на получаване на преписката от по-горестоящия орган. Разпоредбата на чл. 97, ал. 5 АПК предвижда, че когато компетентният да разгледа жалбата или протеста орган не се произнесе в срока по ал. 1, законосъобразността на административния акт може да се оспори чрез административния орган, издал акта, пред съда, ако актът подлежи на оспорване по съдебен ред. Този текст се отнася до правото на жалба по съдебен ред, а не до преклузивния срок на подаването й. Изрично в мотивите на тълкувателното решение се посочва, че не могат, обаче да бъдат споделени аргументите, че инструктивността на срока за произнасяне на по-горестоящия административен орган позволява и съдебното му обжалване, тъй като чл. 149, ал. 3 АПК указва сроковете, в които може да се упражни обжалването по съдебен ред, а с изтичането им се погасява правото на жалба и първоначалният административен акт влиза в сила. При прилагането на чл. 149, ал. 3 АПК трябва да се има предвид установеното в чл. 97 АПК правомощие на компетентния орган (по-горестоящия административен орган) да се произнесе по жалбата, тъй като в него изрично се посочва, че той е ограничен с определените от законодателя срокове, а това е от значение и за срока за обжалване по съдебен ред предвид разпореденото в чл. 149, ал. 3 АПК. Съобразно тълкувателното решение следва да бъде споделено становището, че произнасянето на горестоящия орган след изтичане на срока по чл. 97, ал. 1 АПК не санира просрочието на жалбата срещу първоначалния административен акт, тъй като срокът по чл. 149, ал. 3 АПК е преклузивен. Произнасянето на компетентния орган, отхвърляйки жалбата след посочения срок, не дава възможност на засегнатия от административния акт да го обжалва по съдебен ред, тъй като на него не му се предоставя нов срок за обжалване, нито се новира изтеклият срок. Разпоредбата на чл. 97, ал. 1 и 5 АПК е пряко свързана с чл. 149, ал. 3 АПК, поради което те трябва да се тълкуват и прилагат съвместно. Това означава, че от една страна законодателят е предвидил срокове за произнасяне на по-горестоящия административен орган, а от друга - защитил е правото на адресата на акта да обжалва в посочените от закона срокове в случаите, когато този орган се е произнесъл в указания от закона срок с мотивирано решение, с което отхвърля жалбата, така и когато не се е произнесъл в същия срок. Непроизнасянето на по-горестоящия административен орган се приема от съдебната практика, че е равнозначно на отхвърляне на жалбата. Дали по-горестоящият административен орган се е произнесъл, като е отхвърлил жалбата, или липсва такова произнасяне, което се приравнява на отхвърляне на жалбата, е без значение при неупражняване на правото на обжалване в указаните в чл. 149, ал. 3 АПК срокове. Това е така, защото при необжалване в законовите срокове последиците са едни и същи - преклудира се правото на обжалване, поради което подадената жалба ще се счита за процесуално недопустима, а първоначално издаденият административен акт ще получи стабилитет. Разпоредбата на чл. 149, ал. 3 АПК съдържа три хипотези при оспорване по административен ред: оспорване при изрично произнасяне от издателя на първоначалния акт, при мълчалив отказ и при мълчаливо съгласие, като броенето на срока за обжалване по съдебен ред започва да тече в първата хипотеза - от произнасянето на по-горестоящия административен орган в срока по ал. 1, а във втората и третата хипотеза - от крайната дата, на която е следвало да се произнесе. Трудността, която възниква при прилагането на последните две хипотези, е свързана с началната дата, от която следва да започне да се брои срокът за произнасяне, тъй като неговото начало е от получаване на преписката от горестоящия административен орган съгласно чл. 97, ал. 1 АПК. Посочената трудност следва да се преодолее само de lege ferenda, но не може срокът по чл. 149, ал. 3 АПК да се характеризира като инструктивен и да дава възможност на засегнатия от оспорения административен акт да го обжалва по съдебен ред и след изтичането му. Неопределеността на срока за произнасяне на по-горестоящия административен орган и обжалването пред съда в случаите, когато решението му е постановено след изтичане на срока за произнасяне с резултат отхвърляне на жалбата, противоречи на принципа на правната сигурност. Уредбата в АПК предвижда, че когато жалбата се подава чрез административния орган, който е издал първоначалния административен акт и той не се е възползвал от даденото му правомощие по чл. 91, ал. 1 АПК да преразгледа акта (в 7-дневен срок от получаване на жалбата, когато административният орган е едноличен, и 14-дневен срок, когато е колективен), ал. 2 го задължава да изпрати незабавно преписката на по-горестоящия орган. Ако това задължение не бъде изпълнено от органа, чрез който се подава жалбата по административен ред в предвидения тридневен срок след изтичането на срока по чл. 91, ал. 1 АПК и цялата преписка не бъде изпратена на по-горестоящия административен орган, на жалбоподателя е предоставена възможност да изпрати препис от жалбата на този орган. Следователно за последния е налице процесуалната възмо