Решение № 9887 от 14.07.2014 г. на ВАС по адм. д. № 12674/2013 г.

Решение № 9887 от 14.07.2014 г. на ВАС по адм. д. № 12674/2013 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на директора на Главна дирекция "Национална полиция", гр. София, бул. "Александър Малинов" № 1, срещу решение № 1419 от 1.03.2013 г. на Административен съд, София град, постановено по административно дело № 11540/2012 г.

С обжалваното решение съдът отменил заповед № з-6203 от 31.10.2012 г. на директора на Главна дирекция "Национална полиция", с която е отнет лиценз за извършване на частна охранителна дейност № 74 от 30.04.2004 г. по чл. 5, ал. 1, т. 1, 2 и 3 от Закона за частната охранителна дейност за територията на цялата страна на "Аркус - сигурност" ООД.

Касационният жалбоподател - директорът на Главна дирекция "Национална полиция", счита обжалваното решение за необосновано - отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК. Излага подробно фактите по делото и сочи, че въз основа на тях съдът неправилно приел, че извършването на самоохрана е налице само когато тя се осъществява от служители на юридическото лице, обособени в самостоятелно структурно звено за охрана. В случая такова структурно звено няма, поради което съдът приел, че не е налице и подлежаща на лицензиране дейност и съответно няма предпоставки за отнемане на лиценза на основание чл. 21, ал. 1, т. 1, б. "в" от Закона за частната охранителна дейност (ЗЧОД). Това тълкуване на закона счита, че дава възможност на охранителна фирма, чрез нарушение на чл. 11, ал. 2 ЗЧОД да осъществява на практика дейност, за която няма издаден лиценз. Извършването на самоохрана от служители на юридическото лице, които не са обособени в съответното звено, не е предвидено като самостоятелен вид дейност в закона. Счита, че смисълът на закона е дейността да се извършва само след получаване на лиценз. Счита също, че от доказателствата по делото е безспорно, че към момента на извършване на проверката фирмата е осъществявала вид охранителна дейност, за която няма лиценз, което е абсолютно основание по смисъла на чл. 21, ал. 1, т. 1, б. "в" ЗЧОД за отнемане на лиценза. Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да отхвърли жалбата на "Аркус - Сигурност" ООД срещу заповед № з-6203. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Касаторът се представлява от юрисконсулт Румена Стоичкова.

Ответникът по касационната жалба - "Аркус - Сигурност" ООД, не взема становище по жалбата.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Решението на съда е правилно и постановено след обсъждане на фактическите обстоятелства, свързани с прилагането на чл. 21, ал. 1, т. 1, б. "в" ЗЧОД. Съдът правилно приел, че не е налице структурно обособено звено, което да извършва дейност по самоохрана и не са налице изискванията на чл. 11, ал. 2 ЗЧОД. С оглед на това правилен и обоснован е изводът на съда, че не е осъществявана дейност по самоохрана, поради което и отнемането на лиценза е незаконосъобразно.

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че:

1. "Аркус - сигурност" ООД е титуляр на лиценз № 74 от 30.04.2004 г. за осъществяване на лична охрана на физически лица, охрана на имущество на физически и юридически лица и охрана на мероприятия - чл. 5, ал. 1, т. 1, 2 и 3 ЗЧОД и на лиценз № 171 от 20.02.2006 г. за охрана на ценни пратки и товари - чл. 5, ал. 1, т. 4 ЗЧОД, и двата с действие на територията на цялата страна.

1. На 31.08.2012 г., със заповед № з-4537, директорът на Главна дирекция "Национална полиция" разпоредил, в изпълнение на разпореждане на главния секретар на Министерството на вътрешните работи и по повод на конкретно възникнал инцидент, проверка на дружеството с определен в т. 2 обхват. В обхвата на проверката била включена и проверка на писмените договори за охрана. Срокът на проверката бил 3.09.2012 г. до 21.09.2012 г. за проверка на охраняваните обекти, 29.08.2012 г. до 29.09.2012 г. за проверка в офисите на дружеството и до 12.10.2012 г. обобщаване на резултатите от проверките в офисите на дружеството, а до 15.10.2012 г. обобщаване на резултатите от писмените справки от областните дирекции на Министерството на вътрешните работи. Проверката била възложена на служители на Главна дирекция "Национална полиция".

1. На 29.09.2012 г. директорът на Главна дирекция "Национална полиция" удължил с петнадесет дни сроковете за извършване на проверката.

1. На 03.10.2012 г. на "Аркус - Сигурност" ООД било връчено съобщение за започване на административно производство по отнемане на лиценз за извършване на частна охранителна дейност - чл. 26, ал. 1 АПК.

1. На 31.10.2012 г. служителите, на които била възложена проверката, представили на директора на Главна дирекция "Национална полиция" резултатите от проверката и предложение за отнемане на лицензите на дружеството. Сред констатациите на проверяващите са и:

а) в клона на дружеството, гр. Варна, където се осъществява дейността, на ул. "Алеко Константинов" № 13, е констатирано извършване на самоохрана - изградена и функционираща система за двадесет и четири часово видеонаблюдение на помещенията, ползвани от клона като офис, в т.ч. дежурната част за приемане на алармените сигнали;

б) задължение на автопатрулните сили за обслужване на помещенията на офиса при нерегламентирано проникване;

в) и операторите на сигналнохранителната техника, и екипите на автопатрулите, които извършват дейностите по т. "а" и "б" са служители на "Аркус - Сигурност" ООД.

г) в представения списък на охраняваните обекти, под № 60, фигурира обект - офис на "Аркус - Сигурност" ООД, гр. Варна, ул. "Алеко Константинов" № 13, договор № 251 от 31.08.2012 г.;

д) в представения списък на охранявани обекти с изтекъл срок на договора е вписан и обект - офис на "Аркус - Сигурност" ООД, гр. Варна, ул. "Д-р Пискюлев" № 15, договор № 119 от 17.12.2008 г., прекратен на 21.12.2011 г.

1. На 31.10.2012 г. директорът на Главна дирекция "Национална полиция" издал заповед № з-6203, с която на основание чл. 28, ал. 3 от Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР) и чл. 21, ал. 1, т. 1, б. "в" ЗЧОД отнел лиценз за извършване на частна охранителна дейност по чл. 5, ал. 1, т. 1, 2 и 3 ЗЧОД № 74 от 30.04.2004 г.

Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че оспорената заповед № з-6203 е издадена от компетентен орган, в исканата от закона форма и при спазване на административнопроизводствените правила. Приел, че спорът по делото е извършвал ли е "Аркус - Сигурност" ООД дейност по самоохрана с оглед на чл. 11, ал. 1 ЗЧОД. С оглед на фактите поделото приел, че не е установено структурно обособяване на звено за самоохрана по смисъла на чл. 11, ал. 1 ЗЧОД. С оглед на това приел, че не е изпълнено изискването на чл. 11, ал. 2 ЗЧОД, за да се приеме, че се осъществява самоохрана по смисъла на чл. 5, ал. 1, т. 5 ЗЧОД. Разпоредбата изисква звената за самоохрана да не бъдат използвани под каквато и да е форма за охрана на лица, обект имущество, освен собственото имущество. Приел, че точно това обстоятелство в случая не е доказано, тъй като служителите на дружеството основно охраняват други лица, обекти и имущество и едновременно с това охраняват и офиса на клона. Въз основа на това направил извод, че не е доказано извършването на подлежаща на лицензиране дейност "самоохрана на имуществото на търговци и юридически лица", а следователно и предпоставките на чл. 21, ал. 1, т. 1, б. "в" ЗЧОД за отнемане на лиценза, което прави оспорената заповед незаконосъобразна и я отменил.

Крайният извод на съда е правилен, макар и по други мотиви.

От доводите на касатора в подкрепа на твърдяното отменително основание - необоснованост на обжалваното съдебно решение, е видно, че касаторът фактически твърди порока нарушение на материалния закон. Доводите на касатора не касаят опорочаване на фактическите констатации на съда поради допуснати от него грешки при формиране на вътрешното му убеждение в насоките, които не са нормирани от закона, а касаят тълкуването и прилагането от съда на релевантната правна норма. Доводите на касатора са за несъответствие между правните изводи на съда и материалния закон, а това е съдържанието на порока нарушение на материалния закон. С оглед на така установеното фактическо съдържание на доводите в подкрепа на твърдяния порок на съдебното решение съдът приема, че е сезиран с касационно основани нарушение на материалния закон, а не необоснованост.

Безспорно е, че частната охранителна дейност е специфичен вид стопанска дейност, която поради потенциалната опасност, произтичаща от характера и начина на упражняване на дейността, и поради обществената значимост, породена от защитените ценности, е поставена чрез лицензионния режим под контрола на държавата. Тази специфика на дейността е причина за вида и характера на изискванията, които законодателят поставя към субектите, които искат и които извършват този вид дейност. Тя формира и телеологичното тълкуване на релевантните правни норми. Като отчита така посочената цел на законовата регламентация съдът прави следните изводи:

По делото няма спор за факти. Безспорно е, че "Аркус - Сигурност" ООД притежава лиценз за извършване на частна охранителна дейност за следните видове дейности: лична охрана на физически лица, охрана на имущество на физически и юридически лица и охрана на мероприятия, както и лиценз за охрана на ценни пратки и товари - чл. 5, ал. 1, т. 1, 2, 3 и 4. Безспорно е, че дружеството не притежава лиценз за самоохрана на имущество на търговци или юридически лица - чл. 5, ал. 1, т. 5 ЗЧОД. Безспорно е също, че лицензите са за цялата територия на страната, както и че дружеството действително извършва дейност на цялата територия на страната. Не се спори, че при извършената на дружеството проверка било установено, че служители на дружеството извършват охрана на собствено на дружеството имущество - офис на клон на дружеството в гр. Варна, находящ се на ул. "Алеко Константинов" № 13.

При така установените по делото факти спорните правни въпроси са два: налице ли е нарушение на чл. 21, ал. 1, т. 1, б. "в" ЗЧОД и ако да постановеното отнемане на лиценза законосъобразно ли е?

Съдът приел, че тъй като служителите на дружеството, които извършват охрана на собственото на дружеството имущество, не са обособени в самостоятелно структурно звено, а извършват охрана и на имуществото на други физически и юридически лица, не е налице хипотезата на чл. 21, ал. 1, т. 1, б. "в" ЗЧОД. Това тълкуване на релевантната правна норма е неправилно. Смисълът, който законодателят е вложил във визираната в чл. 21, ал. 1, т. 1, б. "в" ЗЧОД забрана да се "осъществява вид охранителна дейност, за която няма лиценз" е за забрана на фактическото осъществяване на тази дейност. Фактическото извършване на дейността, за която лицето няма лиценз, може да бъде осъществено, както когато е налице самостоятелно структурирано звено, с оглед на изискването на чл. 11, ал. 1 и 2 ЗЧОД, служителите в което извършват дейност по самоохрана, така и когато не е налице структурно обособено такова звено, но служителите на лицето извършват такава дейност. Когато едно лице няма лиценз за извършване на дейността самоохрана, но фактически я извършва, наличието или не на самостоятелно обособено структурно звено е ирелеватно. Не наличието на структурното звено предопределя извършването на дейността с или без лиценз. Това обстоятелство има значение за законосъобразното упражняване на дейността при предоставен лиценз. В случая "Аркус - сигурност" ООД безспорно няма лиценз за дейността самоохрана, а негови служители са извършвали дейността. Следователно правилен е изводът на органа, че е налице нарушение на чл. 21, ал. 1, т. 1, б. "в" ЗЧОД.

Вторият релевантен за правилността на обжалваното съдебно решение въпрос е при така установеното нарушение на чл. 21, ал. 1, т. 1, б. "в" ЗЧОД правилен ли е крайният извод на съда, че оспорената заповед е незаконосъобразна. За да бъде един административен акт законосъобразен е необходимо, независимо от неговото предметно съдържание, от визираните в конкретната материалноправна норма предпоставки за неговото издаване, от вида на компетентността на органа, актът да е издаден при разумно, добросъвестно и справедливо упражняване от органа на предоставената му власт. Съдът е длъжен не да се ограничи до проверка за съответствие с материалноправната норма, на основание на която органът е издал оспорения акт, но да провери също и спазването на изискванията на чл. 6 АПК. Факта, че чл. 21, ал. 1 ЗЧОД визира компетентност на органа при условията на обвързана компетентност, не означава, че съдът не следва да извърши проверка за спазването на чл. 6 АПК.

Нито разпоредбата на чл. 6 АПК, нито тази на чл. 168, ал. 1 АПК поставят ограничение относно приложението на принципа за съразмерност в зависимост от вида на компетентността на административния орган. Напротив. Нормата на чл. 6 АПК видно е насочена към всеки един вид компетентност на административния орган, защото алинея 4 изрично визира изисквания към административния орган, когато упражнява властта си в условията на дискреция, а алинеи 1, 2, 3 и 5 визират изисквания към органа, без да поставят каквито и да било ограничения, свързани с вида на компетентността. Дори когато действа в условията на обвързана компетентност, органът не е освободен от спазването на принцип на административното правосъдие, каквото е изискването за съразмерност. Няма в позитивното право правна норма, която да изключва приложението на принципа на съразмерност тогава, когато органът действа в условията на обвързана компетентност. Без изрична правна норма съдът не би могъл да изключи приложението на правен принцип, на основно начало. Съдът не може да остави неприложена правна норма, която е основано, ръководно начало, установено от държавата при упражняване на предоставената на нейните органи власт.

С оглед на горното съдът следва да прецени спазен ли е принципът на съразмерност по отношение на постановеното отнемане на лиценза с оспорения акт. Безспорно по делото е, че "Аркус - Сигурност" ООД е дружество, което притежава лиценз за територията на цялата страна. Ноторен е факта, че дружеството действително извършва дейност на територията на цялата страна. С оглед на това констатираното нарушение, след извършена цялостна проверка на всички офиси на дружеството, в един единствен офис не може да обуслови съразмерност на наложеното отнемане на лиценза. Отнемането на лиценза безспорно е средство, за да се предотврати извършването на дейност без спазване на необходимите изисквания и така да се защитят и гарантират ценностите, заради които е въведено държавното регулиране на тази стопанска дейност. Но в случая целта на закона - неизвършване на стопанската дейност без надлежно разрешително, може да бъде постигната и с прилагането на други, по-благоприятни за адресата на акта мерки. Нещо повече, постановеното отнемане на лиценза е явно несъизмеримо с преследваната цел - то няма да доведе до законосъобразно упражняване на дейността, а ще доведе до нейното неупражняване.

Органът разполага и с други правни средства за отстраняване на констатираното нарушение (виж чл. 42, ал. 1 ЗЧОД), които по отношение на това констатирано нарушение той не е приложил преди да пристъпи към отнемане на лиценза. Това означава, че мярката, която е наложил засяга в по-голяма степен от най-необходимото за целта права и законни интереси на адресата. Още повече, че в случая става въпрос за извършване на дейност, която по своя характер е идентична с дейността, за която лицето има разрешение, т.е. професионален капацитет, и не са установени нарушения при извършването й по отношение на други правни субекти, а се извършва по отношение на него самия. Впрочем, самият орган вероятно в определена степен е отчел изложеното по-горе, защото от притежаваните от лицето два лиценза за извършване на частна охранителна дейност е отнел единия. Защо е отнел единия, а не двата, защо е предпочел точно лиценза, който разрешава дейността по чл. 5, ал. 1, т. 1, 2 и 3, а не този, който разрешава дейността по т. 4 в оспорения акт няма изложени мотиви. Това е още едно доказателство, че органът е нарушил принципа на съразмерност при издаване на оспорения акт. Нарушението на чл. 6 АПК прави оспорения акт незаконосъобразен.

Видно от изложеното, макар и по коренно различни мотиви, изводът на първоинстанционният съд за незаконосъобразност на оспорената заповед № з-6203 от 31.10.2012 г. е правилен. Това прави обжалваното решение като краен извод съобразено с материалния закон. При извършената, на основание чл. 218, ал. 2 АПК, служебно проверка за валидността и допустимостта на обжалваното съдебно решение съдът констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което и като правилно следва да бъде оставено в сила.

С оглед на изхода от спора съдът следва да остави без уважение искането на касатора за присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд