Решение № 5816 от 17.05.2016 г. на ВАС по адм. д. № 8320/2015 г.

Решение № 5816 от 17.05.2016 г. на ВАС по адм. д. № 8320/2015 г., IV о., докладчик председателят Аделина Ковачева Производството е по реда на чл. 145 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК.

Образувано е по жалба, подадена от "Златно руно-08" ООД със седалище в град Сливен против заповед № РД 46-287 от 6.03.2015 г. на министъра на земеделието и храните в частта й, в която извън одобрения окончателен специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" за кампания 2014 г. е останал парцел 39030-154-7-1 със заявена площ от 23.16 ха. Възраженията са за несъответствие с целта на закона и превратно упражняване на власт - отменителни основания по смисъла на чл. 146, т. 5 АПК.

Министърът на земеделието и храните чрез процесуалния си представител изразява становище за неоснователност на жалбата.

Жалбата е подадена от надлежна страна в срока, посочен от административния орган в писмо от 27.04.2015 г. и е процесуално допустима, а разгледана по същество е основателна.

Административното производство е с правно основание чл. 30 и чл. 33 от ЗПЗП и е проведено по реда на чл. 16г и следващите от Наредба № 105/2006 г. в редакцията й обнародвана ДВ, бр. 16 от 27.02.2015 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол /ИСАК/, наричана в настоящото изложение Наредба № 105. От съдържащите се в преписката писмени доказателства се установява следното:

1. Със заповед № РД 09 - 807 от 5.12.2014 г., МЗХ е одобрил обновения специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2014 г., като част от системата за идентификация на земеделските парцели /СИЗП/, актуализиран за 2014 г. чрез дешифриране на нова цифрова ортофотокарта на страната. В конкретния случай ортофотокартата е създадена чрез самолетно заснемане през месец юли на 2014 г.

В раздел IV от заповедта е указана възможността на земеделските стопани в едномесечен строй от уведомяването да подадат възражения за включване или невключване на определени физически блокове или части от тях в одобрения обновен специализиран слой за кампания 2014 г.

1. Жалбоподателят се е запознал с обхвата на специализирания слой. На 12.12.2014 г. е подал възражение с искане заповедта да бъде преразгледана в частта, касаеща декларирания за подпомагане парцел 39030-154-7-1 с площ 23.16 ха, който попада изцяло извън допустимата за подпомагане площ.

1. На 27.04.2015 г., административният орган го е информирал, че парцелът е заснет чрез самолетна снимка (ОРТО14). След проверка на възражението, е потвърден първоначалният извод, че цялата площ на парцела попада извън площите, допустими за подпомагане.

1. Със заповед № РД 46-287 от 6.03.2015 г., министърът на основание чл. 33а, ал. 2 ЗПЗП и чл. 16г, ал. 4 от Наредба № 105 е одобрил окончателния специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане". Разпоредил е слоят, заедно с останалата информация от СИЗП, да се предостави на Разплащателната агенция за извършване на задължителните кръстосани проверки от ЗПЗП на подадените през 2014 г. заявления за подпомагане за кампания 2014 г., за извършване на окончателна оторизация и плащания на площ за 2014 г., както и за прием на заявления за подпомагане през 2015 г.

1. Предаването на цифровите географски данни за специализирания слой за кампания 2014 г. на изпълнителния директор на ДФЗ е извършено с писмо изх. № 13-1439 от 12.03.2015 г.

1. От констативната част на съдебно-техническата експертиза се установява, че процесният парцел представлява високопланинско пасище в Котленска планина. Разположен е изцяло във физически блок /ФБ/ 39030-162, определен с начин на тройно ползване /НТП/ - горски ливади и пасища /ГЛП/. Пасището попада в защитена зона по Натура 20000, която е зона по директива за птиците, припокриваща се със защитена зона по директива на местообитанията.

1. В заявената, като пасище площ, попадат обширни участъци, които представляват скалисти терени, които не представляват трайно затревени площи, а са предимно скали и камениста повърхност. Според вещото лице е следвало тези площи да бъдат отделени в отделни физически блокове с НТП "Области с бедна растителност", доколкото не представляват пасище по смисъла на Наредба № 2 от 17.02.2015 г. за критериите за допустимост на земеделските площи за подпомагане по схеми и мерки за плащане на площ, наричана в настоящото изложение /Наредба № 2/2015 г./.

1. В блока съществуват площи, обособени в участъци, всеки един от които с размер, надвишаващ минимално допустимите 0.10 ха, в които броят на дърветата и храстите е по-малък от нормативно допустимите по Наредба № 2/2015 г. Общият им размер е 8.23 ха. Те са обозначени графично от вещото лице на карта, приложение № 1 към експертизата. Прегледът й установява наличие на девет обособени участъка, оградени с червен контур, които представляват постоянно затревени площи и покриват изискванията на чл. 9 от Наредба № 2. Като такива, те са допустими за подпомагане.

Въз основа на така установените факти, съдът прави следните правни изводи: Заповедта в оспорената й част досежно БЗС 39030-154-7-1 с площ 23.16 ха е издадена от компетентен административен орган в изпълнение на правомощията му по чл. 33а ЗПЗП, доразвити в чл. 16 а и следващите от Наредба № 105, в това число и чл. 16г, ал. 4. Различната терминология в заповедта от 5.12.2014 г., с която е одобрен специализираният слой "Площи в добро земеделско състояние" и в заповедта от 6.03.2015 г. за одобряване на окончателния специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" е резултат на изменението на ЗПЗП, обнародвано в ДВ. бр. 12 от 2015 г., съответно и на Наредба № 105 обн. ДВ. бр. 16/2015 г. Заповедта следва да се приеме и за мотивирана, доколкото съображенията за изключване на оспорения БЗС са нагледно показани в цифровата ортофотокарта, изготвена за него при самолетно заснемане. Мотивите позволяват проверка на законосъобразността на административния акт, тъй като могат да бъдат проверени в съдебното производство чрез използване на експерт със специални познания по спорните въпроси. При издаването й са спазени и производствените правила. В това число е обезпечено правото на възражения на земеделски производители, чиито заявени за подпомагане площи са останали извън одобрения предварителен специализиран слой ПДП. Възражението от страна на търговското дружество-жалбоподател е разгледано и е получило отговор. Поради това не са налице отменителните основания по чл. 146, т. 1, 2 и 3 от АПК.

При анализа на доказателствата по делото обаче, съдът намира, че в оспорената част, заповедта противоречи на материалния закон и на неговата цел. Както от заключението на вещото лице, така и от писменото становище на административния орган на л. 66 от делото, представено в съдебното заседание на 26.04.2016 г. се установява, че в настоящия случай дешифрацията на цифровата ортофотокарта и оценката на характеристиките на даден физически блок, включително наличието на допустими или недопустими за подпомагане площи в него, е извършено вцялост, на ниво - референтен парцел-физически блок. Това е и тезата на административния орган за недопустимо, наречено "некоректно", отделяне от една практически еднородна площ на отделни по-слабо захрастени участъци с липса на скални образувания, като допустими за подпомагане площи. Подобни съобръжения обаче пряко противоречат на разпоредбите на чл. 33, ал. 1 и чл. 33а, ал. 1 ЗПЗП.

Първата от тях определя същността на системата за идентификация на земеделските парцели. Касае се за географска информационна система, създадена въз основа на ортоизображения чрез дигитализиране, не само на физически блокове, но и на блоковете на земеделските стопанства. Всички употребени в разпоредбата понятия са легално дефинирани в § 1, т. 19, 20, 26 и 27 от ДР на ЗПЗП. Анализът на определенията на "Физически блок" и "Блок на земеделско стопанство" показва ясната разлика между тях. Физическият блок е непрекъсната площ земя, ограничена от трайни топографски елементи. В допълнителните разяснения в съдебното заседание на 26.04.2016 г. при приемане на експертизата, вещото лице пояснява практически начина на обособяването на един физически блок. Блокът на земеделското стопанство обаче може да е, както целият физически блок, така и част от него, регистриран в СИЗП, притежаващ уникална идентификация и стопанисван от един земеделски стопанин.

Ето защо в чл. 33а, ал. 1 е отразено, че създаденият в СИЗП специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане", включва площите, допустими за подпомагане в рамките на всеки физически блок. Задължението за оценка не само на физическия блок в цялост, но и на отделни части от него, като допустими за подпомагане, се извлича от разпоредбата и на чл. 8 от Наредба № 105 в актуалната й за случая редакция обн. ДВ. бр. 16/2015 г. В т. 2 от нея е посочено, че създаването, поддържането и обновяването на СИЗП включва дигитализиране на физическите блокове и на площите, допустими за подпомагане. А нормата на чл. 13, ал. 1 от нея ясно задължава МЗХ да извършва дешифриране на физическите блокове в ЦОФК, както и на частта от физическите блокове, отговаряща на изискванията за подпомагане по наредбата по чл. 40 ЗПЗП през съответната година - в случая това е Наредба № 2/2015 г. Отделно от това, чл. 12а от наредбата задължава министъра за утвърди методически указания за реда за очертаване на физическите блокове и на площите в тях, допустими за подпомагане.

Както пояснява вещото лице в съдебното заседание, границата на слоя ПДП, който се определя за дадена стопанска година, представлява именно разделяне на части на физическия блок на такива, които са обработени или в добро земеделско състояние и такива, които не са в добро земеделско състояние. Това не е направено от административния орган и съставлява неизпълнение на законовите задължения, посочени в цитираните разпоредби на закона и издадената в негово приложение наредба. Нарушението на материалния закон е отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 4 АПК.

Едновременно с това се установи, че при издаване на оспорената част от заповедта, не е изпълнена целта на закона - да бъдат осигурени всички необходими и възможни условия за подпомагане на земеделските стопани. Към тях спада и целта, посочена в чл. 16а, ал. 1, т. 2 - специализираният слой "Площи, допустими за подпомагане", който включва площите, допустими за подпомагане в рамките на всеки физически блок, да се създаде, за да улесни земеделските стопани при заявяване на земеделските парцели за подпомагане. Още повече, че в раздел II от оспорената заповед е постановено, окончателният специализиран слой "Площи, допустими за подпомагане" да се използва, не само за извършване на окончателна оторизация и плащания на площ за 2014 г., но и за прием на заявления за подпомагане през 2015 г. В заключението на вещото лице е посочено, че от площта на физическия блок 39030-162, определен с начин на трайно ползване - горски ливади и пасища, би следвало да се отделят в напълно самостоятелен физически блок с начин на трайно ползване "области с бедна растителност" онези захрастени и каменисти участъци, които не представляват пасище по смисъла на Наредба № 2/2015 г. По този начин, той ще бъде изначално недопустим за подпомагане. Така, както физическият блок е определен понастоящем с начин на трайно ползване - горски ливади и пасища, земеделските стопани се въвеждат в заблуждение още при заявяване на парцелите за подпомагане, което води впоследствие до санкционирането им. Несъобразяването с целта на закона е самостоятелно отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 5 АПК, водещо до незаконосъобразност на административния акт в оспорената му част. По тези съображения той следва да се отмени в тази му част и преписката се върне на министъра на земеделието и храните за ново произнасяне при спазване на задължителните указания по тълкуване и прилагане на закона.

С оглед изхода на делото и направеното искане още в жалбата за присъждане на разноски, ответната страна следва да заплати на жалбоподателя сумата 950 лева (от тях 600 лева за адвокатско възнаграждение, 50 лева за държавна такса и 300 лева възнаграждение за вещото лице.

Водим от гореизложеното и на основание чл. 173, ал. 2 и чл. 174 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение