Решение № 11598 от 2.10.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8849/2018 г.

Решение № 11598 от 2.10.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8849/2018 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Аделина Ковачева Производството е по реда на чл. 208 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от "Агроком 2006" ООД със седалище в град Плевен, "Агро Макс 2006" ЕООД със седалище в [населено място] и "Агротрейд Комерс" ООД със седалище в град Плевен чрез процесуалния им представител - адвокат Р. Кацарски против решение № 6580 от 18.05.2018 г. по адм. дело № 3813/2017 г. на Върховния административен съд, четвърто отделение. С него са отхвърлени жалбите им против Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 11/2009 г. за условията и реда за прилагане на мярка 214 "Агроекологични плащания" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г.", обнародвана в ДВ, бр. 81 от 20.10.2015 г. в частта й по § 1 и § 2, с които са изменени чл. 13, ал. 6, т. 1 и чл. 47, ал. 1, т. 2 и т. 3 от Наредба № 11/2009 г. Правят се доводи за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и неправилно прилагане на материалния закон - отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Ответната страна - министър на земеделието, храните и горите чрез процесуалния си представител - юрисконсулт Колева изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касацонната жалба. Мотивира се с обоснованост на изводите на първоинстанционния съд за наличие на материална компетентност за издателя на изменителната наредба. Счита, че не е допуснато нарушение на разпоредбите на чл. 26, ал. 2 и чл. 28 ЗНА при издаването на подзаконовия нормативен акт, както и, че е спазен материалният закон. Позовава се на нормативно предвидената възможност да се изменя годишният размер на плащанията за агроекология, като цитира норми от европейското право, допускащи възможност за изменение на програмите за развитие на селските райони. Споделя извода на съда за недопускане на експертиза, поради изцяло правен характер на поставените към нея въпроси. Касационната жалба е подадена от надлежни страни в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и е процесуално допустима. Във връзка с разглеждането й по същество, касационната инстанция извърши служебен контрол за допустимост на решението, съгласно нормата на чл. 218, ал. 2 АПК. При това констатира следното: Производството пред първоинстанционния съд е по реда на чл. 185 и следващите от АПК. Образувано е по напълно идентични жалби, подадени на 20.03.2017 г. от всяко едно от трите търговски дружества против чл. 13, ал. 6, т. 1 и чл. 47, ал. 1, т. 2 и т. 3 от Наредба № 11/2009 за условията и реда за прилагане на мярка 214 "Агроекологични плащания" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г. в редакцията им според Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 11/2009 г., обнародвана в ДВ, бр. 81 от 20.10.2015 г. Обосновали са правния си интерес с обстоятелството, че са земеделски производители, поели многогодишен ангажимент по направление "Въвеждане в сеитбообращение за опазване на почвите и водите" по мярка 214 "АЕП", като всеки от тях е приложил, като доказателство уведомително писмо от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие". Твърдяли са наличие на отменителните основания по чл. 146, т. 1, 3, 4 и 5 АПК. На първо място се позовават на нищожност на оспорените части от подзаконовия нормативен акт, като издаден от заместник-министър при наличие на законово уредена възможност за издаване на наредбата само по отношение на министъра на земеделието, храните и горите. Отделно от това са твърдяли допуснати съществени нарушения на процесуалните правила при издаване на акта, доколкото не са изпълнени изискванията на чл. 26, ал. 2 ЗНА, а представеният доклад по никакъв начин не съответства на изискуемото съдържание по чл. 28, ал. 2 ЗНА. В обстоятелствената част на жалбата многократно са се позовали на решение № 12661 от 23.11.2016 г. по адм. дело № 7323/2016 г. на Върховния административен съд, петчленен състав, постановено във връзка с оспорване на същите разпоредби, но по производство, приключило с влязло в сила прекратително определение. В голямата си част мотивите на петчленния съдебен състав за неизпълнение на правилото на чл. 28, ал. 2 ЗНА, водещо до невъзможност да се провери съответствието на изменението с целта на закона, са инкорпорирани в съдържанието на жалбите. Отделно от това са обосновали възражения за допуснати нарушения на принципите на съразмерност и предвидимост, уредени в чл. 6 и чл. 13 АПК, както и на липса на предпоставките по чл. 14, ал. 1 ЗНА. Приложили са всички съдебни актове - решения и определения във връзка с проведено оспорване на разпоредбите от "Асоциация на агроекологичните земеделски производители". Макар, че в жалбите, търговските дружества ясно и недвусмислено са формулирани предмета на оспорване, като чл. 13, ал. 6, т. 1 и чл. 47, ал. 1, т. 2 и т. 3 от Наредба № 11/2009 за условията и реда за прилагане на мярка 214 "Агроекологични плащания" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013 г. в редакцията им според Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 11/2009 г., обнародвана в ДВ, бр. 81 от 20.10.2015 г., съдът е приел, че оспорването е насочено срещу Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 11/2009 г. в частта й по § 1 и § 2, с които са изменени чл. 13, ал. 6, т. 1 и чл. 47, ал. 1, т. 2 и т. 3 от наредбата, за което жалбоподателите имат правен интерес. С определение от 27.04.2017 г. е допуснал жалбите до разглеждане. С второ определение от 14.06.2017 г. е оставил без уважение искането на оспорващите за спиране изпълнението на наредбата в оспорените й части. Определението е оставено в сила с определение № 9702 от 20.07.2017 г. по адм. дело № 8210/2017 г. на ВАС, петчленен състав. Съдът е събрал административната преписка във връзка с приемането, както на Наредба № 11/2009 г., така и на Наредбата за нейното изменение и допълнение, обнародвана в ДВ, бр. 81 от 20.10.2015 г. Отказал е да разгледа възраженията на процесуалния представител на министъра за процесуална недопустимост на жалбите, поради изтичане на поетите от търговските дружества ангажименти. Лаконично се е мотивирал, че по допустимостта на оспорването се е произнесъл с определението си по хода на делото от 27.04.2017 г. Разглеждайки жалбите по същество, е приел за неоснователни възраженията за нищожност, тъй като изменителната наредба е подписана от заместник-министър при условията на заместване, доказано с представените писмени доказателства. Счел е, че са изпълнени изискванията на чл. 26, ал. 2 ЗНА. По отношение на основното възражения по жалбите за неизпълнение на задължителното условие по чл. 28, ал. 2 ЗНА, се е позовал на приложения доклад на заместник-министъра, без да анализира съдържанието му за съответствие с правилата на цитираната разпоредба. На следващо място е посочил, че оспорените разпоредби не противоречат на материалноправни норми, на основни принципи в административните правоотношения и съответстват на целта на закона. Позовал се е на нормативно предвидена възможност за изменение годишния размер на плащанията, както въз основа на допустимото в европейското законодателство изменение на националните програми за развитие на селските райони, така и на националните норми - чл. 13а от Наредба № 11/2009 г. Механично възпроизвеждайки разпоредби от Регламент (ЕС) № 1698/2005 г. е направил изцяло лишен от мотиви извод, че изменените разпоредби не противоречат на целта на закона. Въз основа на това е приел жалбите за неоснователни и ги е отхвърлил. Така постановеното решение е процесуално недопустимо, поради липса на правен интерес за всеки един от тримата жалбоподатели. Съгласно разпоредбата на чл. 186, ал. 1 АПК, активно легитимирани да оспорят нормативния административен акт са лица, организации и органи, чиито права, свободи и законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Преценката за наличието на правен интерес налага от една страна да са анализира съдържанието на оспорените разпоредби по начина, по който то е обективирано в изменителната наредба от 2015 г. и от друга страна да се провери дали то засяга, би могло да засегне интересите или задължава за определено поведение отделните жалбоподатели. До приемането на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 11/2009 г. чл. 13, ал. 6 е определяла един годишен размер на агроекологичните плащания за опазване на почвите и водите и конкретно за въвеждане на сеитбообращение за опазване на почвите и водите и той е фиксиран на 182 евро на хектар. С § 1 от изменителната наредба са извършени две промени: първата е диференциация на плащанията в зависимост от обстоятелството дали площите се ползват за междинни култури съгласно Наредба № 3 от 2015 г. за условията и реда за прилагане на схемите за директни плащания. Втората е намаляване на досегашния размер на финансовата помощ, който е бил 182 евро на хектар. Извършено е разделяне на чл. 13, ал. 6, т. 1 на две подточки: подточка а) - когато площите не се ползват за междинни култури, ставката е 90.88 евро/хектар, а когато се ползват е 20.45 евро/ха. С нормата на § 6 от изменителната наредба, действието на § 1 е отложено след 1.03.2016 г. и за заявления за плащане, подадени след тази дата. Разпоредбите на чл. 47, ал. 1, т. 2 и 3 от Наредба № 11/2009 г. в редакцията й обн. ДВ. бр. 89/2014 г. регламентират две задължения за подпомаганите лица във връзка с управлението на дейностите по направление "Въвеждане на сеитбообращение за опазване на почвите и водите: Първото е това по т. 2 - да вземат почвени проби за всички площи на ниво физически блок през първата и четвъртата година на прилагане на направлението. На база резултатите от агрохимичния анализ на взетите почвени проби пред първата година, да разработят план за балансирано торене за оставащия период от ангажимента, заверен от дипломиран агроном. Второто задължение е това по чл. 47, ал. 1, т. 3 - да поддържат растителна покривка през зимата на най-малко 50 % от цялата земеделска площ в сеитбообращение, описана в плана. С § 2 от изменителната наредба двете точки се променят. С новото съдържание на чл. 47, ал. 1, т. 2 от нея остава задължението за осигуряване вземането на почвени проби на всички площи на ниво физически блок пред първата година. По отношение на пробовземането през четвъртата година, обаче е налице изменение, като се въвежда задължение да за осигуряване вземане на почвени проби за N, P, K на всеки 5 хектара от блока на земеделското стопанство. Променя се и чл. 47, ал. 1, т. 3, като земеделските производители, подпомагани по направление "Въвеждане на сеитбообращение за опазване на почвите и водите" се задължават да поддържат растителна покривка през зимата на цялата земеделска площ в сеитбообращение. След обнародване на изменителната наредби и преди 1.03.2016 г. § 1 и § 2 от нея е оспорен пред Върховния административен съд от Асоциация на агроекологичните земеделски производители с искане за спиране на изпълнението. По оспорването е образувано адм. д № 7323/2016 г. на ВАС, осмо отделение. Съдът е отказал да спре изпълнението с определение от 26.11.2015 г. То е отменено с определение № 3866 от 5.04.2016 г. по адм. дело № 471/2016 г. на ВАС, петчленен състав на Първа колегия и едновременно с това е спряно действието на § 1 и § 2 от наредбата от 20.10.2015 г. Определението е обнародвано в ДВ. бр. 61 от 5.08.2016 г., от която дата е и влязло в сила. Самото спиране е отпаднало с влизане в сила на определението за прекратяване на производството по делото - определение № 851 от 23.01.2017 г. по адм. дело № 614/2017 г. на ВАС, петчленен състав на Втора колегия. За обосноваване на правния си интерес от оспорване "Агроком 2006" ООД е приложил към жалбата си уведомително писмо от 24.09.2014 г. за оторизация и финансово подпомагане по мярка 214 "АЕП", направление "Въвеждане на сеитбообращение за опазване на почвите и водите", в което е отразено, че 2013 г. е първа година от поетия ангажимент по направлението. "Агро Макс 2006" ЕООД е представил уведомително писмо от 12.12.2012 г. за одобрение и неодобрение по същата мярка. Такова писмо от 3.10.2012 г. е представил и третият жалбоподател "Агротрейд комерс" ООД. Съдът въз основа на тези уведомителни писма е приел, че дружествата са адресати на изменените през 2015 г. разпоредби и оспорването им е допустимо. В същото време, процесуалният представител на МЗХГ е представил в съдебното заседание на 27.09.2017 г. писмо от заместник-изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" от 18.09.2017 г. От съдържанието му се установява, че тримата жалбоподатели са поели ангажименти по процесното направление: за "Агро Макс 2006" ЕООД и "Агротрейд комерс" ООД, които са поели ангажимента през 2012 г. - 2016 е последна пета година от него. "Агроком 2006" ООД е поел ангажимента една година по-късно - през 2013 г. и за него пета последна година се явява 2017 г. С представянето на това писмено доказателства, ответната страна е направила възражение за процесуална недопустимост на жалбите, доколкото поетите агроекологични ангажименти са изпълнени. Писмото е оспорено от процесуалния представител на жалбоподателя в писменото му становище, депозирано на 11.10.2017 г. с мотива, че е вътрешноведомствена кореспонденция. Едновременно с това обаче, правният интерес по отношение оспорването на изменените норми от Наредба № 11/2009 г. е изрично обоснован единствено с общ правен интерес на цялата общественост от законосъобразни разпоредби. В следващото съдебно заседание, вече на 18.04.2018 г., представителят на МЗХГ е представил ново писмо от 10.04.2018 г. от заместник-изпълнителния директор на ДФЗ с аналогично съдържание. С него отново се удостоверяват изпълнени през 2016 г. агроекологични ангажименти от "Агротрейд комерс" ООД и "Агро Макс" ЕООД, както и изпълнен ангажимент през 2017 г. от "Агроком 2006" ООД. В писмената защита от 24.04.2018 г. пространно е обосновано становище за процесуална недопустимост на жалбите, поради липса на правен интерес. Съответно в писмената защита от 18.04.2018 г. представителят на жалбоподателите се е позовал повторно на обществения интерес от оспорване на разпоредбите от подзаконовия нормативен акт. Съдът в решението изобщо не е обсъдил доводите на административния орган за процесуална недопустимост на жалбите, позовал се е единствено на определението си по хода на делото от 27.04.2017 г. и е разгледал трите жалби по същество, като ги е отхвърлил. Решението е процесуално недопустимо, като постановено по процесуално недопустими жалби. Цитираната вече разпоредба на чл. 186, ал. 1 АПК обвързва правото на оспорване с наличието на пряк интерес на оспорващия субект, възникнал в една от изрично уредените хипотези. Такъв интерес за жалбоподателите липсва, доколкото още при подаване на жалбите на 20.03.2017 г. жалбоподателите "Агротрейд комерс" ООД и "Агро Макс" ЕООД са били с изпълнени агроекологични ангажименти. Макар при подаване на жалбата третият жалбоподател да е бил в петата година от изпълнението на ангажимента, то с нейното изтичане, ангажиментът му е изпълнен - видно от съдържанието на двете писма, издадени от заместник-изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие". Неоснователно е възражението на жалбоподателите по отношение доказателствения характер на писмата, квалифицирани неправилно, като вътрешноведомствена кореспонденция. Съгласно разпоредбата на чл. 11, ал. 2, т. 4 именно фондът изпълнява функциите на Разплащателна агенция. В негова компетентност е да установи поемането, съответно приключването и изпълнението на агроекологични ангажименти. С приключването на ангажиментите по направление "Въвеждане на сеитбообращение за опазване на почвите и водите", трите дружества изобщо са загубили качеството си на правни субекти, участници в правоотношения, които попадат в обхвата на чл. 13, ал. 6, т. 1 и чл. 47, ал. 1, т. 2 и т. 3 от Наредба № 11/2009 г. Поради това по отношение на тях не е налице нито едно от основанията по чл. 186, ал. 1 АПК, даващо им право на оспорване. Дори жалбоподателят "Агроком 2006" ООД да е получил за последната си година подпомагане по намалената ставка при прилагане на изменението на чл. 13, ал. 6, т. 1 от наредбата /обстоятелство, което в нито един момент от съдебното производство той не е въвел или твърдял/, то той не би могъл да бъде обезщетен впоследствие, което обстоятелство дори хипотетично да презюмира наличие на правен интерес. В този смисъл е ТР № 2 от 27.06.2016 г. по т. д. № 2/2015 г. на общо събрание на двете колегии на Върховния административен съд. Неоснователно е позоваването от страна на жалбоподателите на действия в защита на обществения интерес. По този въпрос е налице произнасяне на Конституционния съд в решение № 5 от 17.04.2007 г. по к. д. № 11/2006 г. Липсата на законово защитен правен интерес от оспорването и по отношение на тримата жалбоподатели съставлява процесуална пречка по смисъла на чл. 159, т. 4 АПК от разглеждане на жалбата им по същество. Ето защо решението на съда е процесуално недопустимо и следва да се обезсили, като образуваното въз основа на него съдебно производство по отношение оспорването на чл. 13, ал. 6, т. 1 и чл. 47, ал. 1, т. 2 и т. 3 от Наредба № 11/2009 година в редакцията им след обнародване на изменителната наредба в ДВ. бр. 81 от 20.10.2005 г. подлежи на прекратяване. Проверката за допустимостта на първоинстанционното решение е задължителна за касационната инстанция, видно от разпоредбата на чл. 218, ал. 2 АПК и за нея тя следи служебно. С оглед изхода на делото и направеното искане от процесуалния представител на МЗХГ пред двете съдебни инстанции, ще следва да се присъди юрисконсултско възнаграждение в размер на 200 лева за първоинстанционното производство и 100 лева за касационното такова. Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 3 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия