Решение № 516 от 17.1.2023 г. на ВАС, V о.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Зам. Изпълнителен директор на Държавен фонд Земеделие , чрез процесуален представител, срещу решение 726 от 21.04.2022г., по адм.д. 1705/2021г. на Административен съд-Пловдив/АС-Пловдив/, с което по жалба на Воден Агро ООД, е отменено Уведомително писмо с изх.02-160-2600/1228 от 02.06.2020г. на Зам. ИД на ДФЗ, за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по мярка 11 Биологично земеделие от ПРСР 2014-2020г. за кампания 2018, с което на Воден Агро ООД е оторизирана субсидия по мярката в размер на 0 лева и е наложена санкция за бъдещ период в размер на 11416.71 лева, и преписката е изпратена на административния орган за ново произнасяне по подаденото от Воден Агро ООД заявление за подпомагане 2018 и Приложение за кандидатстване по мярка 11 от ПРСР 2014-2020г. за кампания 2018г., при спазване указанията по тълкуване и прилагане на закона, дадени в мотивите на решението в срок от 30 дни, считано от влизането му в сила.

Касаторът иска отмяна на съдебното решение като неправилно и незаконосъобразно- визира ее отменително основание по чл.209, т.3 от АПК. Подробни съображения в подкрепа на касационното основание излага в касационната жалба. Претендира разноски за две съдебни инстанции. Прави възражение по чл.78, ал.5 ГПК.

Ответникът- Воден Агро ООД чрез процесуален представител в писмен отговор и писмено становище оспорва касационната жалба и моли същата да бъде отхвърлена. Претендира разноски.

Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Настоящият състав на Върховния административен съд, пето отделение приема, че касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е допустима.

Разгледана по същество, касационната жалба е основателна.

Производството пред АС-Пловдив е образувано по оспорване на Уведомително писмо с изх.02-160-2600/1228 от 02.06.2020г. за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по мярка 11 Биологично земеделие от ПРСР 2014-2020г. за кампания 2018, издадено от заместник изпълнителния директор на ДФЗ, с което земеделският производител /ЗП/ Воден Агро ООД е уведомен за оторизирана субсидия по мярка 11 Биологично земеделие от ПРСР 2014-2020г. съгласно подадено заявление за подпомагане с УИН16/250618/92272 и Приложение за кандидатстване по мярката за кампания 2018г. в размер на 0 лева, като по направление Биологично растениевъдство е оторизирана сума в размер на 0 лева и са наложени санкции за бъдещ период в размер общо на 11416.71лв.

За да постанови обжалваното решение административният съд е приел, че оспорения акт е издаден от компетентен орган но при ненадлежно мотивиране от фактическа и правна страна, и при допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила.

АС-Пловдив е приел, че:

-фактически и правни основания за издаване на оспорения АА се съдържат в табличен вид в оспореното УП, включително и разясненията по колони на самите таблици.

-за констатираните неспазени базови изисквания в УП се съдържа нарочна таблица Площи с непазени базови и други изисквания , според която само за два парцела : 11658-1171-35-1 и 11658-882-12-1 по БРП 2 е установено неспазване на базисни изисквания и други изисквания и по-конкретно, че не е спазено изискването да се надвишават минималните периоди на преход, и че установената култура на парцела се различава от заявената.

-нито едно от базовите изисквания, посочени в Приложение 2 от Наредба 4 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 11 "Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 2020 г. /Наредбата/ не е определено като неспазено в оспорения АА., като за двата имота е посочено неспазване на други изисквания- да не надвишават минималните периоди на преход и то съгласно чл.11, ал.5 от Наредбата, както и установената различна култура в парцела от заявената.

-от друга страна в оспореното УП в таблица с изчисление на финансово подпомагане по направление Биологично растениевъдство (колона 9 и колона 19) е посочено, че неспазване на базови и други изисквания е констатирано не само по отношение на код БРП2, но и за код БР10 и БР13, като за парцелите по последните два кода в Таблица- Площи с неспазени базови и други изисквания няма отразявания, така както има за двата парцела по код БРП2.

Съдът е приел, че разминаването, съдържащо се в мотивите на АА и липсата на конкретизация кои от базовите изисквания не са спазени, води до невъзможност адресатът да организира защитата си в пълнота и препятства извършване на проверка от съда относно наличието на това обстоятелство.

Според съда в процесното УП не се съдържат никакви фактически обстоятелства, които да сочат на неспазени базови изисквания, а оттам и на основания за прилагане на Методиката за намаляване и отказване плащанията по Мярка 11 Биологично Земеделие от ПРСР 2014-2020г., а позоваването на АО на утвърдената от МЗХГ методика само по себе си не може да се приеме за надлежно мотивиране на АА.

АС-Пловдив е посочил, че разликата в установената и заявена култура на парцела не представлява неспазване на базово изискване по см. на чл.13 от Наредбата.

Съдът е счел, че в АА вкл. в контролният лист за извършена проверка на място не се съдържат мотиви в какво се състои надвишаването на периода на преход и на какво основание се приема, че периодите са надвишени.

По отношение визираните в АА неспазени изисквания за управление съдът е счел, че АО не е конкретизирал кои изисквания по управление не са спазени и дали това засяга цялото стопанство.

Според съда АО е допуснал нарушение на чл.7, чл.9 и чл.36, ал.1 АПК, като не се е съобразил с уведомяването от ЗП за успешно отстранени несъответствия във вр. с доклади за несъответствие и въвеждането на данни от страна на контролиращото лице Био Сертификейшън ЕООД в системата за въвеждане на данни от външни институции към ДФЗ-РА за кампания 2018г.

По отношение наложената санкция за бъдещ период АС-Пловдив е приел, че в доклада за проверка на място не са посочени установените различни от заявените площи на проверените парцели и липсват мотиви защо част от описаните в УП парцели са приети за наддекларирани, и доколкото процесното УП е издадено при неизяснена фактическа обстановка, то същото е незаконосъобразно и в частта, с която е наложена санкция за бъдещ период

В заключение първоинстанционния съд е отбелязал, че бланкетното посочване в УП, че общата оторизирана сума за получаване е изчислена чрез ИСАК след извършване на задължителни административни проверки на място (съгласно чл.37 от ЗПЗП) на данните в подаденото заявление и тези данни са сравнени със съответната налична информация, съдържаща се във външните регистри на ИСАК, поддържани на осн. чл.30 от ЗПЗП, както и в предоставените данни от контролиращите лица във вр. с чл.49 от Наредба 4 от 24.02.2015г., не е достатъчно да мотивира акта.

Решението е неправилно.

В процесния случай ЗП Воден Агро ООД със заявление за подпомагане от 03.05.2018г. с УИН16/250618/92272, УРН [номер] ( редакция 04.05.2018г.) е кандидатствал за подпомагане по схеми и мерки, включително по мярка 11 Биологично земеделие , направление Биологично растениевъдство , ПРСР 2014-2020, за кампания 2018. По Мярка 11 са заявени общо 116 парцела, от които по БР0-8 броя, БР10-35броя, БР11-40броя, БР-12-15броя, БР13-16 броя и БРП2-2броя, в землищата на с.Воден и с.Горска поляна.

На това заявление са извършени административни проверки по реда на чл.37, ал.2 ЗПЗП, от които е установено наличие на площи, заявени от повече от един земеделски стопанин/ЗС/.

Издадено е УП от 14.08.2018г. за площи, декларирани от повече от един кандидат на ЗП Воден Агро ЕООД, и е проведена процедура за изясняване на тяхната принадлежност.

Извършена е проверка на място (от 22.10.2018г. до 13.11.2018г.), за резултатите от която е изготвен доклад, според който в 11 парцела е установена култура от ПнМ различна от тази, която е на място и вписана в документацията на сертифициращи орган.

Докладът не е подписан от представител на ЗП, като в писмено възражение от 13.11.2018г. е изразено несъгласие с част от направените констатации в доклада.

До ЗП е изпратено УП изх.01-282-2600/695 от 15.11.2018г. на Началник отдел РТИ-Ямбол, с което ЗП е уведомен за констатирани несъответствия при извършената проверка на място, и е дадена възможност за възражения.

От ЗП е подадено на 11.12.2018г. възражение до ДФЗ, ТИ, отдел Контролни проверки с искане за извършване на повторна служебна проверка по отношение констатациите относно 24 парцела.

По делото са приети: доклад от инспекция с дата 11.07.2018г. от Био Сертификейшън ЕООД на ЗП Воден Агро ЕООД, три доклада за несъответствия от 11.07.2018г. в зона за контрол растениевъдство, и доклад от инспекция от 27.11.2018г. в който е отразено, че откритите три бр. предишни несъответствия са отстранени.

Произнасянето на АО е обективирано в процесното УП изх.02-160-2600/1228 от 02.06.2020г. на Зам. ИД на ДФЗ предмет на контрол по а.д.1705/2021г. на АС-Пловдив.

Актът е обжалван по административен ред и пред АС-Пловдив. С жалбата са оспорени констатациите на АО в Таблица с изчисление на финансово подпомагане по направление Биологично растениевъдство в графа 15 и графа 16 където са посочени санкции и редукции на субсидията в лева за неспазване на базови и други изисквания и за неспазване изисквания за управление във вр. с установени площи след проверка за базови и други изисквания и след проверка за изисквания за управление, относно парцели заявени за подпомагане с код за дейности по БР10-За биологично растениевъдство за полски култури, включително фуражни, по БР13-За биологично растениевъдство ароматни и медицински изделия, и по БРП2-За биологично растениевъдство в преход постоянно затревени площи (ливади и пасища)- за неспазване на базови и др. изисквания. Оспорена е наложената санкция за бъдещ период в размер общо на 11416.71 лева.

При тези данни настоящият състав приема, че оспорения акт е издаден в писмена форма, с посочени фактически основания за издаване на акта относно отказа за финансово подпомагане, съответно наложените санкции за бъдещ период.

Фактическите основания се съдържат както в самия акт- начина на изчисление на общата оторизирана сума- чрез ИСАК след извършване на задължителни административни проверки и/или проверки на място (в съответствие с чл.37 ЗПЗП), като получените данни са сравнени със съответната налична информация, съдържаща се във външните регистри на ИСАК, поддържани на осн. чл.30 ЗПЗП, както и с предоставените данни от контролиращите лица във вр. с чл.49 от Наредба 4 от 24.02.2015г. за прилагане на мярка 11 Биологично земеделие от ПРСР 2014-2020г.; съдържащите се в УП данни в Таблица за описаните площи, спрямо които е отказано финансово подпомагане и поясненията към същата; Таблица Площи с неспазени базови и други изисквания и поясненията към същата; Таблица с неспазени изисквания за управление; Таблица с изчисление на финансово подпомагане по направление Билогично растениевъдство и поясненията към същата; Таблица Ставка за биологична дейност, Описание на размера на наложените санкции за бъдещ период и фактическото и правното основание за определянето му.

Фактически основания се съдържат и в административната преписка-част от издаване на оспорения акт- заявление за подпомагане с УИН16/250618/92272, УРН 646319, със съответните приложения вкл. за кандидатстване по Мярка 11; Таблица за използваните парцели 2018; Таблица на заявените площи по СМП 2018; Таблица ЕНП, Договор за контрол и сертификация; Заповед за извършване на проверка на място; Доклад за проверка на място Мярка 11 Биологично земеделие-2018 за УРН648189; УП от 14.08.2018г. за площи, декларирани от повече от един кандидат, и приложение към същото; Декларация от 07.09.2018г. за изясняване принадлежност на площи, декларирани от повече от един ЗС-форма ЮЛ; УП изх.01-282-2600/695 от 15.11.2018г.; възражение до ДФЗ, ТИ, отдел Контролни проверки подадено на 11.12.2018г.; доклад от инспекция с дата 11.07.2018г. от Био Сертификейшън ЕООД на ЗП Воден Агро ЕООД, три доклада за несъответствия от 11.07.2018г. в зона за контрол растениевъдство; доклад от инспекция от 27.11.2018г.;

От съдържанието на процесното уведомително писмо е видно, че административният орган е мотивирал отказа за финансово подпомагане, включително в частта, оспорена от ЗП, относно оторизирана сума в размер на 0 лева и наложени санкции за бъдещ период, с направени изчисления чрез ИСАК след извършване на задължителни административни проверки на място (съгласно чл.37 от ЗПЗП) на данните в подаденото заявление и тези данни са сравнени със съответната налична информация, съдържаща се във външните регистри на ИСАК, поддържани на осн. чл.30 от ЗПЗП, както и в предоставените данни от контролиращите лица във вр. с чл.49 от Наредба 4 от 24.02.2015г.

За оспорената част от УП по наложени санкции и редукции на субсидията за установени площи след проверка за базови и други изисквания и след проверка за изисквания за управление, относно парцели заявени за подпомагане с код за дейности по БР10-За биологично растениевъдство за полски култури, включително фуражни, от поясненията към колона 9 на таблицата е видно, че:

-санкционираната площ за неспазени базови изисквания ( при заявена площ от 39.54ха) е съгласно Раздел V Намаления при неспазване на базови изисквания и изисквания по управление от мярка 11 БЗ от ПРСР 2014-2020 б. а Направление Биологично растениевъдство , буква А) Базови изисквания от Методика за намаляване и отказване на плащанията по мярка 11 БЗ от ПРСР 2014-2020, издадена от МЗХГ на осн. чл.13 от Наредба 4 от 24.02.2015г.

• установената площ след проверка за изисквания за управление е след прилагане на Раздел V Намаления при неспазване на базови изисквания и изисквания по управление от мярка 11 БЗ от ПРСР 2014-2020 б. а Направление Биологично растениевъдство , буква Б) Изисквания за управление от Методика за намаляване и отказване на плащанията по мярка 11 БЗ от ПРСР 2014-2020, издадена от МЗХГ на осн. чл.13 от Наредба 4 от 24.02.2015г.

Горното се отнася и за санкциите и редукциите по БР13-За биологично растениевъдство ароматни и медицински изделия (при заявена площ от 28.26ха), и по БРП2-За биологично растениевъдство в преход постоянно затревени площи (ливади и пасища), при заявена площ от 2.17ха- за неспазване на базови и др. изисквания.

Съгласно чл.13 от Наредба 4 от 24.02.2015г.( в приложимата редакция ДВ, бр. 18 от 2018 г., в сила от 27.02.2018 г.) Когато при проверка на място или административни проверки се установи, че за съответните парцели, пчелни семейства или животни не са спазени базовите изисквания съгласно приложение 2, минималните изисквания за торене и използване на продукти за растителна защита съгласно приложение 3 и изискванията по управление, плащанията за биологичните дейности се отказват или намаляват съгласно методика, утвърдена от министъра на земеделието, храните и горите.

Съгласно Раздел V Намаления при неспазване на базови изисквания и изисквания по управление от мярка 11 БЗ от ПРСР 2014-2020 б. а Направление Биологично растениевъдство , буква А) Базови изисквания от Методика за намаляване и отказване на плащанията по мярка 11 БЗ от ПРСР 2014-2020, издадена от МЗХГ на осн. чл.13 от Наредба 4 от 24.02.2015г., в случая утвърдена със заповед РД-09-144/23.02.2017г., при неспазване на базови изисквания на конкретен парцел, намалението се прилага към установената площ на парцела, а когато е констатирано неспазване на поне едно базово изискване, установената площ на парцела се счита неизбираема за подпомагане и се изключва от избираемата обща площ, без да счита за наддекларирана.

Проверката за спазени изисквания за управление, предвид чл.13 от Наредба 4 от 24.02.2015г. се извършва съобразно методиката -Раздел V Намаления при неспазване на базови изисквания и изисквания по управление от мярка 11 БЗ от ПРСР 2014-2020 б. а Направление Биологично растениевъдство , буква Б) Изисквания за управление, според които на изследване подлежат избираемата за подпомагане площ, установените парцели, които не се контролират от контролиращото лице и изискванията на Регламент (ЕО) 843/2007 и на Регламент на Комисията(ЕО) 889/2008г.

Посочената в УП заявена и санкционирана площ касае конкретни парцели, каквото е изискването на цитирания текст от Наредбата, а данни за същите по отношение заявените такива за подпомагане по съответната мярка и дейност и тяхната площ са налични в цитираните по-горе документи част от административната преписка, включително относно предоставените данни от контролиращите лица във вр. с чл.49 от Наредба 4 от 24.02.2015г.

От прочита на цитираните документи, противно на възприетото от първостепенния съд, следва да се установи кои изисквания на приложимите материалноправни норми според административния орган не са спазени и дали този извод на административния орган съответства на приложимата материалноправна уредба предвид данните по делото.

Дали резултатите от извършената проверка на място, обективирани в Доклад за проверка на място са относими към възприетите от органа основания за санкция, във връзка с проверените конкретни парцели- описание на които се съдържа в доклада за проверка, е въпрос на изследване от първоинстанционния съд.

В процесния казус не се касае за допълване на мотивите от АО след приключване на процедурата и във фаза на съдебно оспорване, защото както се отбеляза по-горе оспорения акт и документите-част от административната преписка по издаването му, съдържат фактическите основания за издаване на акта.

Въпросът взел ли е предвид АО при издаване на оспореното УП предоставените данни от контролиращото лице Био Сертификейшън ЕООД във вр. с чл.49 от Наредба 4 от 24.02.2015г. касае материалната законосъобразност на акта, а не неговото мотивиране.

В този смисъл извода първостепенния съд, че в АА са налице непълни мотиви, и че са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, е несъответен на установените по делото факти и приложимата правна уредба, и е необоснован.

По делото са назначени и изслушани основна и допълнителна СТЕ, заключенията по които са приети, но на вещите лица са поставени правни въпроси, което е недопустимо. Коя е действащата методика за процесния период кампания 2018г., какъв е нейния характер и приложима ли е тя в конкретния казус е правен въпрос а не технически или въпрос по фактите. Дали са спазени или не базовите изисквания (и кои конкретно) и изискванията за управление, и съобразени ли са налични несъответствия от АО при издаване на акта с приложимите материални норми са правни въпроси, и е недопустимо на същите да се дава отговор от вещо лице.

В случая АП-Пловдив е цитирал безразборно съдебни решения на ВАС, които са неотносими към конкретния казус предвид установената фактическа обстановка по делото.

При установените мотиви на АО вкл. посочените в процесния АА правни основания за издаването му, и при липса на допуснато съществено нарушение на административно производствените правила от АО, изследването от първоинстанционния съд на приложимите материалноправни норми съобразно установената фактическа обстановка по делото ще даде отговор на въпросите относно законосъобразността на УП в оспорените негови части.

Съображения на първостепенния съд в обжалвания съдебен акт относно правилното приложение на материалния закон липсват. В обжалваното съдебно решение не са изложени мотиви за това установяват ли доказателствата по делото възприетите от органа основания за отказ от финансиране (санкция), съответно за наложени санкции за бъдещ период в посочения от АО размер.

Това е пречка за осъществяване на касационната проверка относно прилагането на материалния закон, тъй като съгласно чл. 220 АПК касационната инстанция преценява прилагането на материалния закон въз основа на фактите, установени от първоинстанционния съд в обжалваното решение.

Липсват мотиви, отговарящи на изискването на чл.172а, ал.2 АПК, включващи обсъждане на твърденията на страните, преценка на доказателствата, фактически констатации и правни изводи относно горните факти, което съставлява съществено процесуално нарушение, тъй като предвид изложеното по-горе е пречка за осъществяване на касационната преценка.

Обжалваното решение следва да се отмени и делото се върне на първата инстанция за разглеждане от друг състав, който след установяване на релевантните факти и след съвкупна преценка на всички относими събрани по делото доказателства, да изложи мотиви относно съответствие на акта с приложимите материално правни норми и целта на закона, включително приложими ли са разпоредбите на чл.43, ал.3 ЗПЗП вр. изискванията на Наредба 4 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 11 "Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 2020 г.( чл.13, чл.14, чл.27 и сл. ) вкл. чл.49 от Наредбата ( в приложимата за процесния период редакция), и Регламент (ЕО) 843/2007 и на Регламент на Комисията(ЕО) 889/2008г. за наложената санкция за неспазени изисквания по управление, чл.28 от Регламент (ЕО) 640/2014г. относно наложената санкция за бъдещ период.

При този изход на спора не се възлагат разноски за производството пред настоящата инстанция. Възлагането им следва да бъде осъществено съгласно чл.226, ал.3 АПК при новото разглеждане на делото.

По изложените съображения и на основание чл.221, ал.2, предложение последно вр. чл.222, ал.2, т.1 АПК, Върховният административен съд, състав на Пето отделение