Решение № 844 от 23.01.2017 г. на ВАС по адм. д. № 13625/2015 г.

Решение № 844 от 23.01.2017 г. на ВАС по адм. д. № 13625/2015 г., V о., докладчик председателят Илияна Дойчева Производството по делото е по реда на чл. 145 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Д. Г. И. против заповед № РД14-681/20.10.2015 г. на министъра на културата. Жалбоподателката навежда доводи за незаконосъобразност на обжалваната заповед, като постановена в нарушение на предписаната от закона форма, при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие на материалния закон. Моли за отмяната й. Ответникът - министърът на културата, чрез процесуалния си представител, оспорва жалбата и моли същата да бъде отхвърлена. Жалбата е подадена в срок и е допустима. За да се произнесе по съществото на жалбата съдът приема за установено от фактическа страна следното: С доклад от 03.09.2015 г. ръководителят на инспектората към министерството на културата констатира, че Д. Г. И. представя неистински документи за извършени пътни разходи за командировка и въз основа на тях получава пътни пари. Със заповед № РД09-621/14.09.2015 г. председателят на дисциплинарния съвет образува дисциплинарно производство за извършени от жалбоподателката нарушения, констатирани в доклада. Дисциплинарния съвет провежда заседание на 15.09.2015 г. и взема решение за налагане на дисциплинарно наказание "понижение в по-долен ранг за срок от една година". С писмо от 02.10.2015 г. държавната служителка е поканена да даде писмени обяснения, както и да бъде изслушана на 02.10.2015 г. в кабинета на министъра. На 06.10.2015 г. Д. И. дава писмени обяснения, в които заявява, че по отношение на заповедите за командировки от 19.06.2015 г. и 08.05.2015 г. получава билетите от шофьора, като по същите има издадени контролни листове, които са подписани от главния счетоводител, който утвърждава и одобрява разходите по тях. Служителката заявява, че не знае билетите да са нередовни, но възстановява парите по тях и това не е свързано с неизпълнение на служебните й задължения, тъй като целта на командировките е осъществяване на процесуално представителство по дела, което е осъществено. По отношение на заповед за командировка от 25.06.2015 г. жалбоподателката сочи, че пътни разноски не са й заплащани, но същата е осъществила целта на командировката - процесуално представителство по дела в Районен съд Несебър и Районен съд Б. На 20.10.2015 г. министърът на културата издава оспорената заповед, с която налага на Д. И. дисциплинарно наказание "понижение в по-долен ранг за срок от една година". Като фактически основания за налагане на дисциплинарното наказание в заповедта е посочено, че жалбоподателката извършва нарушение във връзка с отчитането на командировъчни разходи, като представя ксерокопия на билети за пътуване с обществен транспорт във връзка със заповеди за командировка, а не оригиналните билети, с което при отчитане на разходите по извършените командировки са допуснати нарушения на чл. 32 от Наредбата за командировките в страната, т. 1, 1.3 от раздел VII от длъжностната характеристика и чл. 2, ал. 2-4 и чл. 6, ал. 1 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация. Като правно основание за налагане на дисциплинарното наказание са посочени чл. 89, ал. 2, т. 1 - неизпълнение на служебни задължения и т. 5 от ЗДСл. - неспазване на правилата на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация. С оглед на така установеното настоящият състав на Върховния административен съд направи следните правни изводи: Оспорената заповед е издадена от компетентен орган - зам. министъра на културата, на който са делегирани права от министъра поради отсъствието му. Заповедта е издадена в нарушение на предписаната от закона форма и при съществени нарушения на административнопроизводствените правила. В нарушение на императивното изискване на чл. 97, ал. 1, т. 4 от ЗДСл. заповедта не съдържа описание на извършените нарушения, датата и мястото, където са извършени, обстоятелствата, при които са извършени. Нито в заповедта за налагане на дисциплинарното наказание, нито в протокола от заседанието на дисциплинарния съвет е описано поведение на служителката, с което същата допуска нарушение на чл. 2, ал. 2-4 и чл. 6, ал. 1 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация, което нарушение е съществено, тъй като препятства правото на защита на жалбоподателката. В случая е допуснато нарушение на чл. 91, ал. 1 от ЗДСл. Предвид изискването за мотивиране на акта и съобразявайки нормата на чл. 91 от ЗДСл, визираща критериите при определяне на вида и размера на дисциплинарното наказание, а именно - тежестта на нарушението и настъпилите от него последици за държавната служба или за гражданите, формата на вината на държавния служител, обстоятелствата, при които е извършено нарушението и цялостното служебно поведение на държавния служител, се налага безспорно изводът, че в заповедта за уволнение е необходимо да бъде обоснован вида и размера на наложеното наказание, което дисциплинарно наказващият орган не е сторил в конкретния случай. Налице са съществени пороци във формата на административния акт, които са достатъчни основания за неговата отмяна. Дисциплинарно наказващият орган не обсъжда и обясненията на служителката, не взема предвид и не извършва проверка възстановени ли са изплатените й командировъчни пари и в тази връзка не извършва преценка относно вида на наказанието, което следва да се наложи предвид законоустановените критерии за определяне на неговия вид. Липсата на мотиви, както и необсъждането на обясненията и възраженията на дисциплинарно отговорното лице във всички случаи съставлява основание за отмяна на издадения административен акт, без значение дали същият е постановен в хипотезата на обвързана компетентност на органа или при условията на оперативна самостоятелност. Действително, съгласно ТР № 16/1975 г. на ВС, ППВС № 4/1976 г., ТР № 4/2004 г. на ОС на ВАС и ТР № 1/2006 на ВАС, както и според утвърдената съдебна практика по въпроса за мотивирането на административните актове, не е налице основание за отмяна, когато мотивите не са изложени в самия завършващ административното (дисциплинарното) производство акт, а в друг, отделен документ. Няма пречка обосновката да предхожда издаването на акта и да се съдържа в документ, съставен с оглед предстоящото издаване на административния акт. В дисциплинарните производства по ЗДСл. функция на такъв подготвителен документ притежава решението на дисциплинарния съвет. В случаите, когато дисциплинарно наказващият орган не излага мотиви в заповедта по чл. 97, ал. 1 от ЗДСл, тя се счита за мотивирана, ако такива се съдържат в решението на дисциплинарния съвет. В настоящият случай в решението на дисциплинарния съвет не се съдържат различни факти и обстоятелства от тези посочени в оспорената заповед. В протокола от заседанието на дисциплинарния съвет е определен само вида на дисциплинарното наказание, без да са обсъдени обстоятелствата по чл. 91, ал. 1 от ЗДСл. Ето защо не би могло да се приеме, че процесната заповед е мотивирана при хипотезата на изложени в подготвящия издаването й документ мотиви. Следва да се отбележи и че при образуване на дисциплинарното производство е допуснато и нарушение на чл. 96, ал. 1 ЗДСл., като същото е образувано със заповед на председателя на дисциплинарния съвет, а не от дисциплинарно наказващия орган. Съгласно правилото на цитираната норма преди да наложи дисциплинарно наказание по чл. 90, ал. 1, т. 4 и 5, дисциплинарно наказващият орган взема становището на дисциплинарния съвет, който образува дисциплинарно дело по негово нареждане. В случая такова нареждане не е налице, а дисциплинарното производство е образувано по инициатива на председателя на дисциплинарния съвет. Това нарушение е съществено, тъй като компетентността за образуване на дисциплинарното производство изцяло е подменена и внася съмнение в безпристрастността на дисциплинарния съвет при вземане на решение относно въпроса дали служителят извършва дисциплинарни нарушения и съответното по вид дисциплинарното наказание, което следва да бъде наложено. Заповедта е издадена и в нарушение на материалния закон. Разпоредбата на чл. 32 от Наредбата за командировките, цитирана в оспорената заповед, регламентира документите срещу, които се изплащат командировъчните пари и нарушението й не може да бъде вменено на лицето, което ги получава. Цитираните текстове от длъжностната характеристика и нормите на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация са абстрактни като в заповедта не е описано конкретно поведение на държавния служител, с които същите се нарушават, което препятства съда да извърши проверка за съответствието на заповедта с материалния закон в тази й част. С оглед на изложеното съдът намира, че обжалваната заповед е незаконосъобразна като постановена в нарушение на предписаната от закона форма, при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалния закон, поради което и на основание чл. 172, ал. 2 АПК същата следва да се отмени. По изложените съображения Върховният административен съд, пето отделение,