Решение № 4046 от 28.03.2018 г. на ВАС по адм. д. № 2038/2018 г.

Решение № 4046 от 28.03.2018 г. на ВАС по адм. д. № 2038/2018 г., 5-членен с-в, докладчик председателят Аделина Ковачева Производството е по реда на чл. 208 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от министъра на културата чрез юрисконсулт М. П. К. против решение № 412 от 10.01.2018 г. по адм. дело № 1559/2017 г. на Върховния административен съд, трето отделение. С него е отменена, като незаконосъобразна заповед № РД-9Р-41 от 2.12.2016 г. и преписката е върната за ново разглеждане при изпълнение на дадените от съда указания по тълкуване и прилагане на закона. Правят се възражения за неправилно приложение на материалния закон - отменително основание по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Ответната страна - Изпълнителна агенция "Военни клубове и военно-почивно дело" (ИАВКВПД) чрез процесуалния си представител - юрисконсулт Р. С. изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Мотивира се, че спазването на реда за издаване на заповедта, предвиден в ЗКН и Наредба № Н-12 от 21.11.2102 г. не освобождава административния орган от изпълнение на задължението му по чл. 66 АПК. Счита за обоснован извода на първоинстанционния съд, че нарушението е съществено и е основание по чл. 146, т. 3 АПК за отмяна на административния акт. Касационната жалба е подадена от надлежна страна в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и е процесуално допустима, а разгледана по същество е неоснователна. Производството пред първоинстанционния съд е образувано по жалба, подадена от изпълнителния директор на ИАВКВПД против заповед № РД-9Р-41 от 2.12.2016 г. на министъра на културата за промяна статута на обект "К., м. "Урдовица", класифициран, като археологическа недвижима културна ценност с категория "местно значение" в "Ранновизантийска и средновековна крепост на полуостров "Урдовиза", разположена в град К., общ. Приморско, обл. Б., с класификация на археологическа групова недвижима културна ценност и с категория "национално значение". Със заповедта са определени още: режим на опазване на недвижимата културна ценност /НКЦ/; териториален обхват по граници на територията с описание на попадащите поземлени имоти, граници на акваторията, граници на охранителната зона. Дадени са предписания за опазването и е наредено вписването й в Националния регистър на недвижимите културни ценности към Националния институт за недвижимо културно наследство /НИНКИ/. Основните възражения са относно включване в териториалните граници на НКЦ на имоти, които са предоставени в управление на изпълнителната агенция и са морска база - К.. Отделно от това се сочи, като нарушение, липсата на мотиви към заповедта, обуславящи промяна в статута на обекта и териториалния му обхват - отменителни основания по смисъла на чл. 146, т. 3 и 4 АПК. Съдът е събрал административната преписка и представените писмени доказателства от страните. С нарочно определение от 21.02.2017 г. е разпределил доказателствената тежест, като едновременно с това ги е задължил да представят конкретно посочени писмени доказателства, в това число и такива за спазване на процедурата, предвидена в АПК за издаване на общ административен акт. Назначил е съдебно-техническа експертиза, представила неоспорено от страните и прието от съда писмено заключение. Въз основа на събраните писмени доказателства е изследвал на първо място характера и вида на оспорената заповед, съгласно квалификацията на видовете административни актове, съдържаща се в АПК. Имайки предвид съдържанието на властническото волеизявление, правните последици, които предизвиква и адресатите му, е определил заповедта, като общ административен акт. На тази база е проверил спазването на процесуалните правила в производството по издаването му. Съобразил е липсата на данни за публичното оповестяване на започнатото административно производство по издаването на акта и в тази връзка е отчел допуснато нарушение на изискванията на чл. 66, ал. 1 и 2 АПК. Определил го е, като съществено, доколкото то е довело до едностранно проведено административно производство, в което заинтересованите лица, в това число и жалбоподателят не са имали възможност за участие и упражняване на правото им на защита. Приел е наличие на отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 3 АПК и е отменил оспорения административен акт. В хипотезата на чл. 173, ал. 2 във връзка с чл. 184 АПК е върнал преписката със задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. Така постановеното решение е правилно. На първо място в касационната жалба се оспорва правилността на извършената от тричленния съдебен състав квалификация на заповедта, като общ административен акт. Възражението се обосновава с твърдения, че заповедта засяга само собствениците на имотите, които са включени в териториалния обхват на недвижимата културна ценност. В този смисъл адресатите му са определяеми, съответно липсва една от основните характеристики по чл. 65 АПК. Възражението е неоснователно, тъй като се базира само на една част от съдържанието на административния акт. Заповедта по чл. 65, ал. 1, т. 2 във връзка с чл. 69, ал. 1 ЗКН има комплексен характер, тъй като наред с промяната на статута на археологическата недвижима културна ценност от НКЦ с "местно значение" в НКЦ от "национално значение" е съпроводена и с промяна на териториалния й обхват с произтичащите от това последици. Отделните части са неразривно свързани и не могат да се разглеждат, като сбор от редица индивидуални административни актове. В тази връзка съдът съобрази и наличието на формирана практика по този въпрос - решение № 13992 от 20.12.2016 г. по адм. дело № 10229/2016 г. на Върховния административен съд, петчленен състав, постановено по аналогичен случай. В него изрично е посочено, че собствениците на имоти, включени в териториалния обхват могат да обосноват интерес от оспорване на режимите за опазване, но не следва да се възприемат, като отделни адресати на издадената заповед от МК. По отношение на правния интерес на изпълнителната агенция от обжалване на заповедта в цялост, първоинстанционният съд е предприел законовите действия за изясняването му. С определението от 21.02.2017 г. е указал на жалбоподателя задължението му да посочи дали оспорва заповедта в цялост или в отделни нейни части или включени имоти. Указанието е изпълнено с молба от 23.03.2017 г. В нея изпълнителният директор на агенцията е поддържал възраженията си в жалбата за неспазване на процедурата при издаване на заповедта във всичките й части и допълнително е пояснил, че я обжалва в цялост, поради факта, че имотите са неточно описани при смешение на нови и стари идентификационни номера, което създава пречки и затруднения при идентификацията и би довело до неправилно тълкуване на административния акт. Единствено не е оспорил включването на два имота. Приложил е и писмени доказателства. С така направеното уточнение, съдът обосновано е приел жалбата за процесуално допустима, като подадена от адресат с доказан правен интерес и я е разгледал по същество. Второто възражение в касационната жалба е, че правилата за издаване на заповедта, като общ административен акт, са уредени в специалния Закон за културното наследство и в подзаконовия нормативен акт по прилагането му - Наредба № Н-12/2012 г. за реда за идентифициране, деклариране, предоставяне на статут и за определяне на категорията на недвижимите културни ценности, за достъпа и подлежащите на вписване обстоятелства в Националния регистър на недвижимите културни ценности - наричана в настоящото изложение "наредбата". Според касационния жалбоподател, специалните правила дерогират действието на общите такива, уредени в АПК, поради което административният орган не е допуснал твърдяното от първоинстанционния съд нарушение. Възражението е неоснователно. Правоотношенията във връзка с опазването и закрилата на културното наследство на страната се уреждат от ЗКН. Разновидност на това наследство е материалното недвижимо наследство, като съвкупност от културни ценности, които са носители на историческа памет, национална идентичност и имат научна или културна стойност. Класификацията на недвижимите културни ценности се извършва съгласно чл. 45 от закона въз основа на четири самостоятелно обособени критерии: принадлежност към определен исторически период; научна и културна област, към която се отнасят; пространствена структура и териториален обхват; степен на застрашеност. Самото опазване, уредено в Г. пета, съществен етап от което е предоставяне на статут, преминава през различни стадии и съставлява поредица от проучвания, действия и оценки, извършвани от специалисти, специално създадена държавна институция - Национален институт за недвижимо културно наследство и предвидени в закона и наредбата експертни съвети. Въз основа на техните становища, заключения, оценки и предложения, министърът на културата е административният орган, овластен да издаде заповедта по чл. 65, ал. 1, т. 2 ЗКН, респективно тази по чл. 69, ал. 1 от същия закон. Крепостта на морския бряг в с. К., местност "Урдовица" е била включена, като паметник на културата в Бургаски окръг още през 1965 г., т. е. преди приемане на Закона за паметниците на културата и музеите от 1969 г., отменен с приемането на настоящия ЗКН. Записана е в регистъра на паметници на културата в Бургаски окръг под № 28, като недвижим паметник на културата от местно значение. През 1989 г. е направено предложение от научно ръководство на обекта да бъде обявен от национално значение и да се разшири териториалният му обхват. На 9.11.2006 г. експертна комисия е взела решение по раздел III от протокола на л. 222 по делото за допълнителни проучвания и с оглед добитата информация за иницииране свикването на междуведомствена комисия, която да определи граници и режим на опазване и ползване на територията и охранителната зона на ПК "Урдовиза". През 2012 г. е подновено проучването на необходимия режим за опазване, като граници и предписания на обекта. На 31.10.2012 г. е назначена от министъра комисия от археолог, различни експерти, представители на различни институции, в това число и кмета на община К., които да изследват обстоятелствата около крепостта. Констатациите й са отразени в протокол от 8.11.2012 г. Предложено е на министъра на културата да одобри териториалния обхват; границите на археологическата групова недвижима културна ценност; границите на охранителната зона с предписания за опазването на територията, акваторията и охранителната зона. В т. 6 от протокола е предложено режимът на опазване да бъде на обект с категория "национално значение" по реда на чл. 64, ал. 1 ЗКН. Направена е заключителна оценка по чл. 64, ал. 1 и са определени границите и предписания за опазване от директора на НИНКН. С получаване на заключителната оценка и предложението за класификация, категоризация и режим на опазване във връзка с предоставяне на статут на недвижима културна ценност съгласно чл. 64, ал. 1 от закона, започва същинската процедура по издаване на общия административен акт по чл. 65 за предоставяне на статут. Специалните правила действително са уредени в чл. 64 и чл. 65 ЗКН, а при промяна на вече предоставен статут - чл. 69 от закона. Съответно са приложими и разработените в изпълнение на закона разпоредби на раздел трети от наредбата. В разпоредбата на чл. 66, ал. 3 ЗКН са регламентирани специални правила относно дължимите от административния орган действия по разгласяване на издадена вече заповед за предоставяне/промяна на статут. Негово задължение, реализирано чрез съответния регионален инспекторат по опазване на културното наследство, е да уведоми общинската администрация за издадената заповед. Тя на свой ред уведомява писмено собствениците в 14- дневен срок от получаването. От този момент за тях възниква правото да ги обжалват по реда на АПК. От представените писмени доказателства в административната преписка се установява, че този ред е спазен. Анализът на закона и наредбата показва, че в тях, като специални нормативни актове липсват правила за откриване на самото производство по издаване на общия административен акт, уведомяването за него и останалите въпроси във връзка с участието на заинтересовани лица или организации на такива в процедурата по издаването. За тях са съответно приложими общите разпоредби, уредени в раздел II от глава пета на АПК. Не се оспорва от касационния жалбоподател обстоятелството, че те не са изпълнени. Поради това изводът на първоинстанционния съд за допуснато нарушение на задължителните изисквания по чл. 66 АПК са обосновани. Такива са и изложените в решението мотиви, че допуснатото нарушение е довело до засягане правото на жалбоподателя на защита и нарушава посочените основни принципи на административния процес, съществено е по характера си и съставлява отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 3 АПК. Приложеното към касационната жалба писмо от кмета на общината до областния управител от 4.05.2015 г. няма отношение към касационните възражения и е неотносимо към настоящия спор. Като е отменил заповедта, първоинстанционният съд е постановил правилно решение, което следва да се остави в сила. С оглед изхода на делото и направеното искане в писмената защита на ответната страна, следва да й се присъди сумата 100 лева за юрисконсултско възнаграждение. Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия