Решение № 4504 от 10.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8506/2017 г.

Решение № 4504 от 10.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8506/2017 г., III о., докладчик председателят Ваня Пунева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационната жалба на Общински съвет - Харманли, представлявано от председателя на съвета И. Д., против решение № 343/12.06.2017 г. по адм. дело № 277/2017 г. по описа на Административен съд - Х., с което са отменени чл. 24, чл. 27 и чл. 33 от Наредба № 25 за условията и реда за записване, отписване и преместване на деца в общинските детски градини на територията на О. Х. (Наредбата). В касационната жалба се поддържа, че съдът неправилно е приел, че при издаването на Наредбата е налице допуснато нарушение на чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА), както и че е налице противоречие с чл. 9б от Закона за местните данъци и такси (ЗМДТ), чл. 59, ал. 1 и чл. 58 от Закона за предучилищното и училищното образование (ЗПУО). Ответната страна - прокурорът при Окръжна прокуратура - Х. не взема отношение. Представителят на Върховната административна прокуратура, в хода на делото по същество, дава подробно мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, трето отделение, като приема, че касационната жалба е редовно подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 2 от АПК, против подлежащ на касационен контрол съдебен акт, намира същата за допустима. Разгледан по същество е неоснователна. Производството по реда на чл. 185 и сл. от АПК пред АС -Х. е образувано по протест на прокурор при Окръжна прокуратура - Х., срещу разпоредбите на чл. 24, чл. 27 и чл. 33 от Наредба № 25 за условията и реда за записване, отписване и преместване на деца в общинските детски градини на територията на О. Х.. Основание за протеста е противоречието на чл. 24, чл. 27 и чл. 33 от Наредбата с норми от по-висок ранг - чл. 9б, чл. 81 и чл. 92 от ЗМДТ, чл. 3, ал. 2, т. 3 и т. 4, чл. 7, чл. 55 и чл. 56 от ЗПУО. С решението на АС - Х., протестът е приет за основателен. Съдът е приел, че Наредбата е приета с решение № 195/28.09.2016 г. на Общински съвет - Харманли и като такова е в съотвествие с правомощията на съвета, произтичащи от нормата на чл. 59, ал. 1 от ЗПУО. Приел е също така, че при приемането на Наредбата с 29 гласа "За" от 29 присъствали общински съветника на проведено редовно заседание, са спазени изискванията на закона за наличие на кворум и мнозинство повече от половината от общия брой на общинските съветници. Приел е също така, че оспорваните подзаконови норми са приети от Общински съвет - Харманли при допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, изразяващо се в неспазване на изискването на чл. 26, ал. 2 от ЗНА за публикуване на мотивите към проекта на Наредбата, ведно със публикуването на самия проект. Съдът е приел, че нарушението е съществено, тъй като достъпът на заинтересованите лица до конкретните мотиви и цели за приемането на Наредбата е необходима предпоставка за реализирането в пълен обем на правото им на защита. Фактическото основание за направения извод е липсата на мотиви към проекта, публикуван на интернет страницата на О. Х. на 08.09.2016 г. Касационната инстанция намира, този извод на първоинстанционния съд за неправилен. Съгласно чл. 26, ал. 2 от ЗНА (ред. ДВ, бр. 46/2007 г.) преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Съгласно чл. 28, ал. 2 от ЗНА (ред. ДВ, бр. 46/2007 г.) мотивите, съответно докладът, съдържат причините, които налагат приемането, целите, които се поставят, финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива. На л. 91-92 от адм. дело № 277/2017 г. е представено Предложение на кмета на община Харманли за приемане на Наредба № 25 за условията и реда за записване, отписване и преместване на деца в общинските детски градини на територията на О. Х.. Предложението е адресирано както до общинските съветници, така и до гражданите. В него са посочени мотивите за предложения проект на Наредбата, целите, които се поставят, част "Финансови и други средства", както и част "Анализ на съответствието с правото на Европейския съюз". Така направеното Предложение е публикувано на 08.09.2016 г. на интернет страницата на О. Х., видно от представената и приета по делото разпечатка на екранно изображение, приложена под л. 90, ведно със самият проект на Наредбата. В тази връзка, касационната инстанция намира, че с оглед формалното съдържание на Предложението, същото следва да се приема за доклад, респ. мотиви по см. на чл. 28, ал. 2 от ЗНА (ред. ДВ, бр. 46/2007 г.). Публикуването на Предложението на 08.09.2016 г. на интернет страницата на община Харманли, макар и в отделен файл, следва да се приеме за изпълнение на изискванията на чл. 26, ал. 2 от ЗНА (ред. ДВ, бр. 46/2007 г.). При тези съображения, касационната инстанция намира за необосновани изводите на АС - Х. за допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила при издаването на Наредбата. Решението на АС - Х. обаче е правилно по отношение установеното противоречие на протестираните разпоредби с норми от по-висок ранг, като настоящият съдебен състав споделя частично съображенията на първоинстанционния съд. С разпоредбата на чл. 24 от Наредбата е предвидено, че при записване на дете, което е посещавало друго детско заведение на територията на общината, родителите задължително представят служебна бележка от другата детска градина, че нямат финансови задължения към нея. Съгласно чл. 27 от Наредбата е предвидено, че преместване на дете от една в друга детска градина на територията на община Харманли е възможно само след заплащане на дължимите такси за ползване на детска градина, изчислени по реда на Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на община Харманли. Съгласно разпоредбата на чл. 33 от Наредбата предвиждала, децата се отписват от детските градини при неразплатена такса за ползване на детска градина по реда на Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на община Харманли, за два последователни месеца от страна на родителите/настойниците. Съдът е приел, че чл. 24, чл. 27 и чл. 33 от Наредбата въвеждат по заобиколен начин, допълнителен принудителен способ за събиране на публични задължения, извън специално предвидения такъв в ДОПК, както и че са в нарушение на въведените принципи и цели на ЗПУО (за равен достъп до образование и приобщаване на всяко дете и за придобиване на умения и отношения, необходими за успешното преминаване на детето към училищното образование), тъй като поставят в зависимост упражняването на правото на достъп на всяко българско дете до образование от изпълнение на публичните задължения на неговите родители. Съдът е приел, че процесните разпоредби се явяват скрит принудителен способ за събиране на тези публични задължения и излизат извън рамката и целите, които следва да обслужват в изпълнение разпоредбите на ЗПУО. По отношение на разпоредбата на чл. 33 от Наредбата, съдът е приел, че същата има санкционен характер спрямо децата и се явява в противоречие с чл. 3, ал. 2 от ЗПУО, който регламентира основните права на всяко българско дете, а именно, т. 3 - равен достъп до качествено образование и приобщаване на всяко дете и на всеки ученик, т. 4 - равнопоставеност и недопускане на дискриминация при провеждане на предучилищното и училищното образование; чл. 7, ал. 1 от ЗПУО - всеки има право на образование и може да повишава образованието и квалификацията си чрез учене през целия живот и др. Установено е и противоречие на чл. 33 от Наредбата с чл. 9 от ЗПУО, доколкото нормата е обща за всички възрастови групи, респ. касае и децата навършили 5 годишна възраст, по отношение на които предучилищното образувание е задължително и безплатно. С решение № 2051/14.02.2018 г. по адм. дело № 11065/2017 г. на ВАС е прието, че достъпът до местна услуга за ползване на детска градина е иманентно свързано със заплащането на местна такса с оглед правилата на чл. 6, ал. 1, т. "в" от ЗМДТ. Заплащането на съответната такса се явява условие или предпоставка за правомерния достъп до услугата от страна на ползващото се лице. В тази връзка, касационната инстанция намира, че включването в хипотезите на чл. 24, чл. 27 и чл. 33 от Наредбата на обстоятелства, свързани със заплащането на таксите, като условие за достъп до самата услугата по ползване на детска градина, предоставяна от община Харманли, или до изменението й по място на предоставяне, е правомерно. Въвеждането на отрицателни предпоставки за възобновяване или продължаване на достъпа до услугата (чл. 24 и чл. 33 от Наредбата) или до изменението й (чл. 27 от Наредбата) е форма на въвеждане на условия за "записвате, отписване и преместване в общинските детски градини" по см. на чл. 59, ал. 1 от ЗПУО. Няма основание да се приеме, че протестираните норми имат пряка цел, която да е свързана със събирането, респ. администрирането на местните такси. Въведените условия имат за цел да установят форма на правото на задържане, респ. на правото на неизпълнение на задълженията на общината като предоставяща услугата спрямо неизпълняващия задълженията си потребител. В този смисъл, въвеждането на горните условия спрямо ползването на услугата не е форма на администриране на таксите по чл. 6, ал. 1, т. "в" от ЗМДТ. Това е така, тъй като прилагането й няма пряко да доведе до събирането на формираните вземания от задължените лица, но ще ограничи неправоверното ползване на услугата от същите. При тези съображения, касационната инстанция намира, че не е налице нарушение на ДОПК чрез въвеждане по заобиколен начин на допълнителен принудителен способ за събиране на публични задължения, както и че не е налице нарушение на чл. 10, ал. 2 от ЗНА във вр. чл. 9, чл. 9б, чл. 81 и чл. 92 от ЗМДТ, каквито изводи се поддържат от първоинстанционния съд. Касационната инстанция изцяло споделя обаче съображенията на първоинстанционния съд относно установеното засягане на правото на образование на децата навършили петгодишна възраст, обхванати от задължителното предучилищно образование в общинските детски градини при община Харманли, чрез действието на чл. 33 от Наредбата. Нещо повече, тези съображения са напълно относими и към оспорваните чл. 24, чл. 27 от Наредбата, макар първоинстанционния съд да не го е посочил. Съгласно чл. 8, ал. 1 от ЗПУО, предучилищното образование е задължително от учебната година, която е с начало в годината на навършване на 5-годишна възраст на детето, като родителите избират една от формите по чл. 67, а държавата и общините се задължават да осигурят условия за обхват на децата в детските градини и групите за предучилищно образование. Съгласно чл. 9, ал. 1 от ЗПУО, задължителното предучилищно и училищно образование в държавните и в общинските детски градини и училища е безплатно за децата и учениците. Съгласно чл. 9, ал. 4, изр. първо от ЗПУО, правото на безплатно образование се упражнява, като не се заплащат такси за обучението, осигурявано със средства от държавния бюджет, и се ползва безплатно материалната база за обучение и за развитие на интересите и способностите на децата и учениците. При така действаща и приложима законова уредба, следва да се приеме, че нито ЗУПО, нито друг закон уреждат правило, чрез което се въвежда ограничение на достъпа до предучилищно образование за навършилите петгодишна възраст деца или за изменение на мястото на достъп във връзка с наличието на финансови задължения на родителите на деца от каквото й да е естество или основание. Следва да се приеме, че тъй като оспорваните разпоредби не правят разлика по признак "възраст" за децата в детските градини при община Харманли, а също така следва да се уточни - не правят разлика между децата обхванати и необхванати от задължителното предучилищно образование, то е налице общо противоречие на чл. 24, чл. 27 и чл. 33 от Наредбата с норма от по-висок ранг, а именно с чл. 9, ал. 1 във вр. с ал. 4 във вр. с чл. 8, ал. 1 от ЗПУО. Текстът на оспорваните разпоредби не позволява частичната им отмяна, за да бъде отстранено действието им спрямо децата обхванати от задължителното предучилищно образование, поради което съдът правилно ги е отменил изцяло. При тези съображения, първоинстанционното решение следва да бъде оставено в сила като правилно на основание чл. 221, ал. 2 от АПК. Водим от горното, Върховният административен съд, трето отделение,