Решение № 12071 от 29.09.2020 г. на ВАС по адм. д. № 3970/2020 г.

Решение № 12071 от 29.09.2020 г. на ВАС по адм. д. № 3970/2020 г., I о., докладчик съдията Петя Желева Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Сдружение "Съюз на погребалните фирми в България", с ЕИК: *********, представлявано от председателя А. Аргиров, срещу: чл. 20, ал. 4, ал. 5 и ал. 6 от раздел III, с наименование "Изисквания при погребване и пренасяне на покойници" (тленни останки) на Наредба № 2 от 21.04.2011 г. за здравните изисквания към гробищни паркове (гробища) и погребването и пренасянето на покойници, издадена от Министъра на здравеопазването, обнародвана в ДВ, бр. 36 от 10.05.2011 г. (наричана за краткост Наредбата), като ал. 5 е допълнена, а ал. 6 е изменена с Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 2 от 21.04.2011 г. за здравните 1 (гробища) и погребването и пренасянето на покойници, издадена от Министъра на здравеопазването, обнародвана в ДВ, бр. 97 от 10.12.2019 г.; чл. 4, ал. 1 и ал. 2, от раздел I, с наименование "Общи положения" на Наредбата в редакцията от ДВ, бр. 97 от 10.12.2019 г.; чл. 21, ал. З и ал. 4 от раздел III, с наименование "Изисквания при погребване и пренасяне на покойници" (тленни останки) на Наредбата в редакцията от ДВ, бр. 97 от 10.12.2019 г.; чл. 24, ал. 7 от раздел III, с наименование "Изисквания при погребване и пренасяне на покойници" (тленни останки) на Наредбата в редакцията от ДВ, бр. 97 от 10.12.2019 г.; § 22 от Преходни и заключителни разпоредби (ПЗР) на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 2 от 21.04.2011 г. за здравните изисквания към гробищни паркове (гробища) и погребването и пренасянето на покойници, издадена от Министъра на здравеопазването, обнародвана в ДВ, бр. 97 от 10.12.2019 г. В жалбата се твърди, че оспорените разпоредби на Наредба № 2 от 21.04.2011 г. за здравните изисквания към гробищни паркове (гробища) и погребването и пренасянето на покойници, издадена от Министъра на здравеопазването, (наричана за краткост Наредбата) са незаконосъобразни, поради противоречие с материалноправни разпоредби и съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Излага подробни доводи за материална незаконосъобразност, а с допълнителна молба уточнява, че съществените нарушения на административно производствените правила се изразяват в нарушение на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, тъй като издателя на акта не публикувал проекта заедно с мотивите на интернет страницата си, а към приетия проект липсвали мотиви с реквизити, посочени в чл. 28, ал. 2, т. 1-5 от ЗНА. Иска се отмяна на посочените нормативни разпоредби и присъждане на направените по делото разноски. Ответникът по жалбата – министърът на здравеопазването чрез юрк. Денчева оспорва жалбата с доводи за неоснователност и моли да бъде отхвърлена. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и частична основателност на жалбата. Върховният административен съд, състав на първо отделение, след преценка на становищата на страните, събраните по делото доказателства и като съобрази приложимите законови разпоредби приема следното по допустимостта на жалбата и предмета на делото: Разгледана по същество жалбата е частично основателна. Процесуалните предпоставки, при които е допустимо оспорването на подзаконов нормативен акт, са определени в чл. 185, 186 и 187 АПК. Наредбата е подзаконов нормативен акт, издадена от министъра на здравеопазването, обнародвана е в "Държавен вестник", бр. 36 от 10.05.2011 г., като част от оспорените разпоредби са приети с Наредбата, а друга част с Наредба за изменение и допълнение на Наредбата, обнародвана в ДВ, бр. 97 от 10.12.2019 г. Следователно предмет на оспорване е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 185, ал. 1 АПК в отделни разпоредби. Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Доколкото с оспорените разпоредби се изменят здравните изисквания към гробищните паркове, погребването и пренасянето на покойници, за жалбоподателя Сдружение "Съюз на погребалните фирми в България", като организация с предмет на дейност и цели на регистрация - защита интересите на членовете на съюза пред държавни органи е налице правен интерес за оспорване на подзаконовия нормативен акт в защита на общи парва и законни интереси на членуващите в сдружението погребални фирми. В тази насока към жалбата са представени – списък на членовете на съюза и възражения на отделни членове на съюза, адресирани до жалбоподателя за предприемане на действия по обжалване на подзаконовия нормативен акт. Предвид изложеното жалбата е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. Съгласно § 2 от ПЗР на Наредбата, същата се издава на основание на чл. 34, ал. 2 във връзка с § 1, т. 9, буква "ж" от допълнителните разпоредби на Закона за здравето и отменя Наредба № 21 от 1984 г. за хигиенните изисквания за изграждане и поддържане на гробищни паркове (гробища) и погребване и пренасяне на покойници (ДВ, бр. 92 от 1984 г.). Съгласно чл. 34, ал. 2 от ЗЗдр, здравните изисквания за обектите с обществено предназначение, продуктите и стоките със значение за здравето на човека и дейностите със значение за здравето на човека, както и максимално допустимите нива на фактори на жизнената среда се определят с наредби на министъра на здравеопазването, доколкото с друг закон не е предвидено друго. А съгласно § 1, т. 9, буква "ж" от ДР на ЗЗДр, "обекти с обществено предназначение" са гробищните паркове. Следователно оспореният подзаконов нормативен акт, с който с определят здравните изисквания към гробищните паркове е издаден от компетентен орган – министъра на здравеопазването. Оспорените разпоредби на Наредбата и Наредбата за изменение на наредбата са издадени в изискуемата форма и са обнародвани в ДВ, с което е спазена процедурата по чл. 78, ал. 2 АПК, във връзка с чл. 37, ал. 1 ЗНА. Настоящият съдебен състав намира, че при издаването на оспорените разпоредби на Наредбата и Наредбата за изменение на наредбата не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Редът за издаване на нормативен административен акт е регламентиран в чл. 77 АПК, която разпоредба задължава компетентният орган да издаде нормативен административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Наред с това субсидиарно приложими на основание чл. 80 АПК са разпоредбите от глава трета "Изработване на проекти на нормативни актове" на ЗНА. Съгласно чл. 26, ал. 1 ЗНА (в приложимата редакция преди изменението с ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 4.11.2016 г.) изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, а съгласно ал. 2 – преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. В настоящия случай изискване на закона за публикуване на проекта заедно с мотивите е спазено, тъй като от извадка от сайта на Министерството на здравеопазването, приложена по делото – лист 66 от делото се установява, че на 19.03.2011 г. е публикуван Проект на Наредба за здравните изисквания към гробищни паркове (гробища) и погребването и пренасянето на покойници, поради което на заинтересованите лица е осигурена възможност да се запознаят с проекта на наредбата, която е приета и безспорно е установено, че заинтересованите лица са изразили становище към проекта на Наредбата. Освен това с жалбата, с изключение на чл. 20, ал. 4 от Наредбата се оспорват разпоредби от Наредбата, изменени и допълнени с Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 2 от 21.04.2011 г. за здравните изисквания към гробищни паркове (гробища) и погребването и пренасянето на покойници, издадена от Министъра на здравеопазването, обнародвана в ДВ, бр. 97 от 10.12.2019 г., поради което настоящата инстанция констатира, че в преписката се съдържат доказателства за спазване на изискванията на чл. 26 и чл. 28 от ЗНА в редакцията му от ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 4.11.2016 г. На лист 194-196 от делото се съдържат доказателства за публикуване на проекта на Наредбата за изменени на Наредбата на интернет страницата на Министерството на здравеопазването и на Портала за обществено обсъждане, извършено на 11.06.2019 г. до 10.07.2019 г., с което изискванията на чл. 26, ал. 3 и ал. 4 от ЗНА е спазено. След приключването на обществената консултация по ал. 3 и преди приемането, съответно издаването на нормативния акт, съставителят на проекта е публикувал на интернет страницата си и на Портала за обществени консултации справка за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения, с което изискването на чл. 26, ал. 5 е спазено. Неоснователно е възражението на жалбоподателя за нарушение на чл. 28, ал. 2 и 3 от ЗНА, тъй като от преписката по делото се установява, че както доклад от д-р А. Кунчев – главен държавен здравен инспектор (лист 51 от делото), служещ за мотиви към проекта на Наредбата, така и мотивите към проекта на Наредбата за изменени на Наредбата (лист 248-251 от делото), имат изискуемото по чл. 28, ал. 2 от ЗНА съдържание. Неоснователни са доводите жалбоподателя за противоречие на оспорените разпоредби с материално правни норми от по-висок ранг. Оспорените разпоредби на чл. 20, ал. 4, ал. 5 и ал. 6 от раздел III, с наименование "Изисквания при погребване и пренасяне на покойници" (тленни останки) на Наредбата са със следното съдържание: ал. 4 Прахът на починалия се поставя в специален съд (урна) и се пренася за извършване на обреда по урнополагане, определен от близките на починалия, в съответния гробищен парк или се предава за съхранение на близките на починалия. ал. 5 По желание на близките прахът на починалия може да бъде разпръснат на специално определени, от собственика на гробището места в рамките на гробищните паркове, на открито в природата или в частни имоти, намиращи се извън населени места, като в последния случай е необходимо писменото съгласие на собственика на имота. Ал. 6 Прах от непотърсени урни в срок от 30 дни се заравя в определени урнови гробове на територията на гробищния парк (гробището). В жалбата се твърди, че цитираните разпоредби противоречат на чл. 37 от Указ № 883 за прилагане на ЗНА, тъй като при прилагане на разпоредбите могат да възникнат съмнения относно смисъла на думата "прах", както и че е несъответна на използвания термин "пепел" в Стандарт БДС – EN15017 "Погребални услуги", одобрен от изпълнителния директор на Български институт по стандартизация (БИС). Съгласно чл. 37, ал. 1 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на ЗНА, думи или изрази с утвърдено правно значение се използуват в един и същ смисъл във всички нормативни актове. А ал. 2 предвижда, че ако се налага отклонение от общоприетия смисъл на дума или израз, с допълнителна разпоредба се определя смисълът им за съответния нормативен акт. В случая словосъчетанието "прах от починал" е употребено в общоприетия му смисъл. Същото е широко употребимо и утвърдено при използването му в българския език в смисъл на тленни останки, поради което не е налице отклонение от общоприетия му смисъл. Използването на различен термин – "прах" в Наредбата и "пепел" в Стандарт EN15017 "Погребални услуги", не обосновава незаконосъобразност на оспорените разпоредби, тъй като не е налице противоречие със законови разпоредби. Оспорените разпоредби на чл. 4, ал. 1 и ал. 2, от раздел I, с наименование "Общи положения" на Наредбата са със следното съдържание: Ал. 1 Местата, в които ще се извършва погребване или урнополагане, се определят от собствениците на гробищните паркове или оправомощени от тях лица. Ал. 2 Лицата по ал. 1 възлагат на определени лица (гробари) изкопаването и оформянето на гробни места и контролират тяхната работа. В жалбата се твърди, че след като в Наредбата липсва дефиниция на понятията "собствениците на гробищните паркове" и "оправомощени от тях лица", то издателя на наредбата е превишил правомощията си да регламентира само здравни изисквания към гробищните паркове и неправомерно е делегирал на неясни лица да определят местата за извършване на погребването и урнополагането, без да се отчита и правото на гробоползване. Отделно от това се твърди, че разпоредбите установяват монопол върху осъществяването на погребалните услуги, което противоречи на чл. 18, ал. 4 от Конституцията на Р България. Настоящата инстанция счита, че понятията "собственици" и "оправомощени лица" се използват в общоупотребимия им смисъл и не се нуждаят от легална дефиниция. Наред с това, приетите текстове регламентират здравни изисквания към гробищните паркове, поради което не е налице превишаване на правомощията на административния орган при издаването на ПНА с оспорените разпоредби. Съгласно мотивите към проекта на Наредбата за изменение на Наредбата, направените изменения целят да не се допусне риск за здравето на населението, като наред с това се спази битът и традициите на съответните религиозни общности при погребването, като предлаганите промени са свързани с условията, начина и средствата за безопасно погребване. Според настоящата инстанция разпоредбите на чл. 4, ал. 1 и ал. 2 създават яснота относно лицето отговорно за изпълнение на изискванията на наредбата - а именно "собствениците на гробищните паркове или оправомощени от тях лица", като се отчита обстоятелството, че собствеността на гробищните паркове може да бъде общинска, държавна и частна. Тази яснота е необходима за целите на осъществявания държавен здравен контрол. Задължение на собственика е да изпълнява изискванията на наредбата, а негово право е да оправомощи лицата, които да го подпомагат (да управляват) при осъществяване на дейностите на територията на гробищния парк (гробището). Разпоредбата не регламентира вещно-правни или трудовоправни отношения, нито цели да ограничи по някакъв начин собственика на гробищния парк в това, как ще организира управлението и осъществяването на необходимите дейности на територията на гробищния парк. Тези въпроси не са предмет на наредбата, поради което и няма превишаване на правомощията на административния орган.. Оспорените разпоредби на чл. 21, ал. З и ал. 4 от раздел III, с наименование "Изисквания при погребване и пренасяне на покойници" (тленни останки) на Наредбата са със следното съдържание: Ал. 3 Транспортните средства по ал. 1 се оборудват със средства за отчитане на температурата в товарния сектор. Ал. 4 В случаите, когато пренасянето изисква времетраене повече от два часа, транспортните средства по ал. 1 трябва да осигуряват поддържане на температура в товарния сектор от 0 до 5 °C. В жалбата се твърди, че новите изисквания към транспортните средства за оборудване със средства за отчитане на температурата и поддържане на температура в товарния сектор от 0 до 5 °C, отново с са неясно съдържание, а употребения термин "превозване" в Наредбата е в противоречие с термина "транспортиране" в Стандарт БДС – EN15017. Тези доводи са неоснователни. Понятието "средство за отчитане на температурата", е ясно и е използвано в общоупотребимия му смисъл, като същото не се нуждае от дефиниране. Понятията "транспортиране" и "превозване" са синоними, поради което и не налице противоречие между използваните понятия в наредбата и БДС за погребални услуги. Разпоредбата на чл. 21 въвежда изискването транспортните средства за пренасяне и превозване на покойници да се оборудват със средства за отчитане на температурата в товарния сектор, като само в случаите когато пренасянето изисква времетраене повече от два часа, транспортните средства трябва да осигуряват поддържане на температура в товарния сектор от 0 до 5 °С. Съгласно мотивите към проекта, въведеното изискване се обосновава от естествените процеси по разлагане на тялото, които настъпват непосредствено след смъртта. Това се дължи на съдържащите се в телата микроорганизми. Останали без кислород клетките на човека умират за минути, ставайки по този начин храна за бактериите. В резултат на тези процеси се задействат гнилостни процеси в тялото. Скоростта на разлагане на тялото зависи от множество фактори едни от най-съществените са температурата на околната среда, влажността, количеството кислород и др. Във връзка с гореизложеното, предвид, естествено протичащите процеси на трупно разлагане и условията, при които то се ускорява, и с цел при пренасянето на тленните останки да се осигурят условия за максимално съхранение на същите в приличен вид до полагането им в гробните места възприетия подход за предприемане на допълнителни мерки при транспортиране само в случаите когато превозването изисква времетраене повече от два часа е законосъобразен. Неоснователни са и доводите, че изискването на чл. 21, ал. 4 от Наредбата - транспортните средства по ал. 1 трябва да осигуряват поддържане на температура в товарния сектор от 0 до 5 °C противоречат на чл. 23, ал. 3 от от Наредба № 2 от 2011 г. Последната предвижда при транспортиране на покойници на дълги разстояния допълнително да се извърши балсамиране и/или охлаждане на тленните останки. В случай на охлаждане температурата във вътрешността на контейнера не трябва да превишава 8°С през цялото време на транспортиране. Регламентираната стойност на температура в тази разпоредба се отнася за вътрешността на контейнера, докато разпоредбата на чл. 21, ал. 3 и 4 изисква поддържане на температура от 0 до 5 °С в товарния сектор на транспортното средство. Оспорения чл. 24, ал. 7 от раздел III, с наименование "Изисквания при погребване и пренасяне на покойници" (тленни останки) на Наредбата са със следното съдържание: Херметизирането или запояването и пломбирането на ковчега, съответно затварянето на транспортния контейнер, се извършва в присъствието на представител на Агенция "Митници". В жалбата се твърди, че издателя на акта отново е излязъл извън кръга на определените му със Закона за здравето правомощия, тъй като изискването за присъствие на представител на Агенция "Митници" при херметизирането или запояването и пломбирането на ковчега, не попада в обхвата на здравно изискване. Настоящата инстанция счита, че изискването херметизирането или запояването и пломбирането на ковчега, съответно затварянето на транспортния контейнер, да се извършва в присъствието на представител на Агенция "Митници" е от съществено значение с оглед проверката от тези органи на съдържанието на ковчега, съответно транспортния контейнер и избягване на необходимостта от последващото му разхерметизиране или разпломбиране, при съмнение относно съдържанието му, поради което отново е свързано със здравните изисквания при транспортиране на покойници през границата на страната. В допълнение следва да се посочи, че при изготвяне на промените в оспорената разпоредба, проектът на наредбата е съгласуван, освен с Агенция "Митници" и с Министерство на вътрешните работи. В становището си Министерство на вътрешните работи счита, че следва да продължи прилаганата към момента практика на контрол на ГКПП на пренасяните през границата ковчези с покойници или контейнери с кремирани тленни останки, а именно - същите да бъдат контролирани от служителите на Агенция "Митници" на основание чл. 16, ал. 1 от Закона за митниците. Оспорения § 22 ПЗР на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 2 от 21.04.2011 г. за здравните изисквания към гробищни паркове (гробища) и погребването и пренасянето на покойници, издадена от Министъра на здравеопазването, обнародвана в ДВ, бр. 97 от 10.12.2019 г. е със следното съдържание: В срок до шест месеца от влизането в сила на тази наредба вписаните в регистъра по чл. 36, ал. 3 от Закона за здравето транспортни средства за превоз на тленни останки се привеждат в съответствие с изискванията на чл. 21, ал. 3 и 4. В жалбата се твърди, че закупуването на нови автомобили, съобразени с новите изисквания и привеждането им в съответствие в срок от 6 месеца от влизането в сила на тази наредба, налагали извода, че същата обслужва лобистки интереси, употребени с правомощията на издателя на наредбата да регламентира само на здравни изисквания към гробищните паркове и погребването на покойници. Настоящата инстанция счита, че § 22 ПЗР на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 2 от 21.04.2011 г. не е в противоречие с нормативен акт от по-висока степен и е съобразен с целта на закона да се даде достатъчен срок за привеждане в изпълнение на новите изискванията на чл. 21, ал. 3 и 4. Наред с изложеното, при служебната проверка за съответствие на атакуваните разпоредби с целта на закона, решаващият състав не установи противоречие и в тази насока. При този анализ, след извършената цялостна проверка и по тези съображения, налагащи извод за липса на отменителни основания по чл. 146 АПК, ВАС преценява оспорените норми на нормативния акт за законосъобразни, поради което жалбата срещу тях като неоснователни следва да бъдат отхвърлени. С оглед изхода на спора, искането на процесуалния представител на жалбоподателя за разноски е неоснователно и следва да бъде оставено без уважение. Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1, пр. последно от АПК, Върховният административен съд - първо отделение