Решение № 8183 от 27.7.2023 г. на ВАС, VI о.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на директора на РЗОК (Районна здравноосигурителна каса) - Пловдив, действащ чрез пълномощника юрк. Талева, против решение 1675 от 06.10.2022 г., постановено по адм. дело 1400/2020 г. по описа на Административен съд - Пловдив, с което е отменена по жалба на МБАЛ (Многопрофилна болница за активно лечение) "Парк Хоспитал" ЕООД заповед за мотивиран отказ РД-09-161 от 04.06.2020 г. на директора на РЗОК - Пловдив за сключване на договор за осъществяване на дейност по клинични пътеки по заявление вх. ЗД-02-42 от 30.01.2020 г. по 34 бр. клинични пътеки и 4 бр. амбулаторни процедури, и е върната преписката на директора на РЗОК - Пловдив за ново произнасяне по заявление вх. ЗД-02-42 от 30.01.2020 г. в частта относно 34 бр. КП и 4 бр. амбулаторни процедури, подробно описани в мотивите на решението, съобразно задължителните указания по тълкуването и прилагането на закона, дадени също в мотивите на решението, в 14-дневен срок от влизането му в законна сила. Касаторът поддържа, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания за отмяната му по чл. 209, т. 3 от АПК. Моли атакуваният съдебен акт да бъде отменен и спорът да се реши по същество, като бъде отхвърлена подадената жалба срещу заповедта на директора на РЗОК - Пловдив. Претендира и присъждане на съдебните разноски за двете инстанции, вкл. и на юрисконсултско възнаграждение в максимален размер. Ответникът по касация Многопрофилна болница за активно лечение "Парк Хоспитал" ЕООД не ангажира становище по касационната жалба. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба. Счита, че не са налице касационни отменителни основания, поради което първоинстанционният съдебен акт следва да бъде оставен в сила. Върховният административен съд, шесто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество на основанията, посочени в нея, и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК, касационната жалба е неоснователна. При извършена преценка по прилагането на материалния закон въз основа на фактите, установени от първоинстанционния съд в обжалваното решение, в съответствие с чл. 220 от АПК, касационният състав приема от правна страна следното: Предмет на съдебен контрол за законосъобразност в първоинстанционното производство е заповед за мотивиран отказ РД-09-161 от 04.06.2020 г. на директора на РЗОК - Пловдив за сключване на договор за осъществяване на дейност по клинични пътеки по заявление с вх. ЗД-02-42 от 30.01.2020 г. Дружеството е подало заявление с вх. ЗД-02-42/30.01.2020 г. за сключване на договор за оказване на болнична помощ по клинични пътеки с НЗОК и/или извършване на амбулаторни процедури с НЗОК и/или извършване на клинични процедури с НЗОК и уведомително писмо вх. 29-02-50-8/10.02.2020 на РЗОК Пловдив във връзка с подаденото заявление, като изрично е посочило, че кандидатства за сключване на договор за процесните клинични пътеки, за които не е имало договор с НЗОК по НРД за МД 2018 г., ведно с това е изложило и подробна медицинска обосновка на искането си и защо следва да намери приложение разпоредбата на § 7, ал. 2, т. 2 от ПЗР на НРД за МД 2020 - 2022 г. Във връзка с подаденото заявление е изготвено мотивирано становище на директора на РЗОК Пловдив изх. 35-00481/25.02.2020 г., чрез управителя на НЗОК до председателя на Надзорния съвет на НЗОК, за извършена вътрешна проверка. Директорът на РЗОК Пловдив е изразил становище, че не е съгласен МБАЛ "Парк Хоспитал" ЕООД да сключи договор за новите дейности, с оглед обстоятелството, че през 2019 г. лечебното заведение системно е надхвърляло в голям обем определените месечни стойности за дейностите по приложение 2 от Правилата за условията и реда за прилагане на чл. 4, ал. 1, 2 и 3 от ЗБНЗОК за 2019 г., както и че МБАЛ "Парк Хоспитал" ЕООД е намалило броя на леглата в отделението по Урология с 12 броя. В становището изрично се посочва, че управителят на лечебното заведение излага доводи за прилагането на § 7, ал. 2, т. 2 от ПЗР на НРД за МД за 2020 - 2022 г. На 13.05.2020 г. на основание чл. 15, ал. 1, т. 5 от Закона за здравното осигуряване е постановено решение РД-НС-04-50/13.05.2020 г. на НС на НЗОК, с което не се разрешава сключването на договор с НЗОК за болнична медицинска помощ за изпълнение на клинични пътеки по приложение 17 и/или амбулаторни процедури по приложение 18 на НРД за МД 2020 - 2022 г. на множество лечебни заведения, сред които по т. 32 е МБАЛ "Парк Хоспитал" ЕООД по заявените КП и АПр. При тази фактическа обстановка е издадена оспорената пред първоинстанционния съд заповед за мотивиран отказ РД-09-161 от 04.06.2020 г. на директора на РЗОК Пловдив. Съотнасяйки установената фактическа обстановка към релевантната правна уредба Административен съд - Пловдив е обосновал решаващ извод за незаконосъобразност на оспорения пред него акт. Първоинстанционният съд е приел, че обжалваната заповед за мотивиран отказ РД-09-161 от 04.06.2020 г. на директора на РЗОК - Пловдив е издадена при неспазване на установената форма, поради липса на мотиви за издаване на акта, съставляващи задължителни реквизити по смисъла на чл. 59, ал. 1 и ал. 2, т. 4 от АПК. Според съда заповедта е следвало да бъде мотивирана по отношение на липсата или наличието на конкретните законово установени изисквания (материалноправни предпоставки), както и да посочва фактите и доказателствата, въз основа на които се извеждат. От изпратеното становище до НС на НЗОК се налага извод, че директорът на РЗОК - Пловдив приема за нецелесъобразно сключването на договор между НЗОК и лечебното заведение за възлагане изпълнението на дейностите по описаните КП. Първостепенният съд е счел, че в процесния случай фактическите и правни основания за издаване на акта са свързани, от една страна, с негативното становище на РЗОК - Пловдив за наличието на условията на § 7, ал. 2, т. 2 от ПЗР на НРД за МД за 2020 - 2022 г., както и констатацията, че лечебното заведение през 2019 г. системно е надхвърляло в голям обем определените месечни стойности за дейностите по приложение 2 от Правилата за условията и реда за прилагане на чл. 4, ал. 1, 2 и 3 от ЗБНЗОК, а от друга страна, с решението на Надзорния съвет на НЗОК РД-НС-04-50/13.05.2020 г. по т. 32, съдържащо единствено разпоредителна част "не разрешавам", без излагане на каквито и да било основания за това. С решение 774/15.04.2021 г. по адм. дело 2366/2020 г. на Административен съд Пловдив решението на НС на НЗОК в посочената част по т. 32 е отменено, като с решение 12387/03.12.2021 г., постановено по адм. дело 726/20201 г. на ВАС, VI отд., отменителното съдебно решение на АС - Пловдив е оставено в сила. В мотивите на съдебните актове е посочено, че решението на НС на НЗОК не съдържа мотиви, като изложеното обстоятелство е отчетено от съдебния състав в първоинстанционното дело. Според съда в решението на НС на НЗОК от 13.05.2020 г. не се съдържат никакви фактически обстоятелства, които да сочат на неспазени изисквания на § 7, ал. 2, т. 2 от ПЗР на НРД за МД за 2020 - 2022 г. Липсва и позоваване или препращане към друг документ, съставен в хода на административното производство, който да съдържа такива фактически установявания, противно на изложеното в становището на РЗОК - Пловдив. Не е представен и протокол от заседанието на НС на НЗОК, от който да се установи дали изобщо са проведени обсъждания по всички предложения на РЗОК, респ. конкретният казус на МБАЛ "Парк Хоспитал" ЕООД, с какви мотиви, какви са основанията за вземането на решението, още повече, че по РД-НС-04-50/13.05.2020 г. на НС на НЗОК е допуснато изключение по отношение на друго лечебно заведение. Първоинстанционният съд, постановявайки подложеният на касация по настоящото дело съдебен акт, е счел, че обжалваният отказ не съдържа собствени мотиви, а наличните такива не удовлетворяват изискването за обосноваването на фактически и правни основания за издаване на акта по чл. 59, ал. 2 т. 4 от АПК. Съобразено е, че директорът на РЗОК, издавайки акт по реда на чл. 59б, ал. 2 от ЗЗО във връзка с § 7, ал. 2, т. 2 от ПЗР на НРД за МД за 2020 - 2022 г., действа в условията на обвързана компетентност, като за него решението на НС на НЗОК има решаващо значение за съдържанието на постановения от него ИАА по реда на чл. 59б, ал. 2 от ЗЗО, но тъй като в акта на НС на НЗОК не са изложени мотиви, при преценката относно законосъобразността на първоначалния акт се налага извода, че не стават ясни фактическите основания. Незаконосъобразен е актът, издаден въз основа на разпореждане на по-горния административен орган, с което е определено изрично неговото съдържание, без да се изложат мотиви за това. Съдът е приел, че посочените обстоятелства водят до извод за пълна липса на мотиви на оспорения административен акт, която съставлява съществен порок на формата на акта, обуславящ неговата незаконосъобразност и рефлектира върху разпоредителната част на оспорения акт. Върховният административен съд, шесто отделение, намира, че обжалваното съдебно решение е валидно и допустимо - постановено е при наличие на положителните и при липса на отрицателни процесуални предпоставки за разглеждане на жалбата, по отношение на акт, който подлежи на съдебен контрол, като произнасянето е извършено от надлежно сезиран компетентен съд в рамките на правомощията му. Атакуваният съдебен акт е и правилен и не страда от такива пороци, чието евентуално съществуване би обусловило наличието на отменителните основания по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Първоинстанционният съд обосновано е приел, че обжалваният пред него административен акт е немотивиран по отношение на наличието на изискуемите материалноправни предпоставки и е издаден при липсата на фактически установявания, подкрепени с доказателства относно релевантните факти и обстоятелства към конкретно заявеното искане от 30.01.2020 г. за сключване на договор с НЗОК за оказване на болнична медицинска помощ по КП и АПр, в условията на § 7, ал. 2, т. 2 от ПЗР на НРД за МД за 2020-2022 г. Съгласно разпоредбата на § 7, ал. 2, т. 2 от ПЗР на НРД за МД за 2020 -2022 г., лечебните заведения, сключили договор през 2019 г. при условията и по реда на НРД за медицинските дейности за 2018 г. и анексите към него, не може през 2020 г. да сключват с НЗОК договори или допълнителни споразумения за дейности по нови КП, АПр и КПр спрямо договореното от съответното лечебно заведение през 2019 г., освен когато: 1. тези клинични пътеки, амбулаторни процедури и клинични процедури не са изпълнявани на територията на съответната РЗОК; 2. с дейностите по новите КП, АПр и КПр не се надхвърлят утвърдените стойности по чл. 4, ал. 1, т. 1, б. "б" от ЗБНЗОК за 2020 г. за съответния изпълнител на БМП - по решение на Надзорния съвет на НЗОК. В конкретния случай от органа не са изложени фактически и правни основания, обуславящи приетото решение, въпреки установеното изискване. Като правилен следва да бъде споделен формираният от първостепенния съд извод за липса на мотиви на оспорения акт. Развитите от съда съображения за липса на мотиви са в съответствие с критериите на Тълкувателно решение 16 от 1975 г. на ОСГК на ВС и Тълкувателно решение 4 от 2004 г. на ОСС на ВАС. Както е посочено в мотивите на ТР 16 от 1975 г. на ОСГК на Върховния съд, пресъздадени от първостепенния съд, изискването за мотивиране на административния акт е една от гаранциите за неговата законосъобразност, които законът е установил за защитата на правата и правнозащитените интереси на гражданите и организациите - страни в административното производство. Тази гаранция се проявява в две насоки. С излагането на мотиви се довеждат до знанието на страните съображенията, по които административният орган е издал или е отказал да издаде искания административен акт. Това подпомага страните в избора на защитните средства и въобще при изграждането на защитата им срещу такива актове. От друга страна пък, наличието на мотиви улеснява контрола върху законосъобразността и правилността на акта, упражняван при обжалването му пред по-горния административен орган и пред съда, допринася за разкриване на евентуално допуснатите закононарушения, разкрива и възможности за контрол над случаите, в които въпросът е решен по целесъобразност, но са надхвърлени рамките на предоставената на административния орган оперативна самостоятелност. Необходимостта и задължителността на излагането на мотиви при издаване на акт от административния орган дават възможност на адресата на акта и заинтересованите лица да научат какви са фактите, мотивирали административния орган, да приложи една или друга правна норма. Мотивите дават възможност на по-горестоящия административен орган и съда да извършат проверката за законосъобразност на акта /така ТР 4/2004 г. на ОСС на ВАС/. Правилно и обосновано решаващият съд е приел, че в решението на НС на НЗОК от 13.05.2020 г. и в другите документи по преписката липсват фактически обстоятелства, сочещи на неспазени изисквания на § 7, ал. 2, т. 2 от ПЗР на НРД за МД за 2020 - 2022 г. В оспорения административен акт е посочено, че заявените от дружеството КП и АПр са нови за лечебното заведение спрямо договорените през 2019 г. и същите са изпълнявани на територията на област Пловдив, и че с решение РД-НС-04-50/13.05.2020 г. на Надзорния съвет на НЗОК не се разрешава сключване на договор с МБАЛ "Парк Хоспитал" ЕООД за посочените КП и АПр. Както правилно е съобразил първоинстанционният съд, това решение на Надзорния съвет на НЗОК в частта по т. 32, касаеща дружеството, е отменено с решение 774/15.04.2021 г. по адм. дело 2366/2020 г. на Административен съд Пловдив, оставено в сила с решение 12387/03.12.2021 г., постановено по адм. дело 726/20201 г. на ВАС, VI отд. Основанието за отмяна на акта в частта му по т. 32 е именно липсата на мотиви. В мотивираното становище на директора на РЗОК Пловдив от 25.02.2020 г. единствено се сочи, че през 2019 г. лечебното заведение системно е надхвърляло в голям обем определените месечни стойности за дейностите по приложение 2 от Правилата за условията и реда за прилагане на чл. 4, ал. 1, 2 и 3 от ЗБНЗОК за 2019 г., което би довело до прекомерно надвишаване на утвърдените от НС на НЗОК месечни стойности за дейностите по приложение 2 от Правилата за 2020 г., но без да бъдат посочени конкретни данни и при липса на доказателства. Административният орган не е извършил анализ на предпоставките по § 7, ал. 2, т. 2 ПЗР на НРД за МД 2020 - 2022 г. по подаденото от лечебното заведение заявление. Не е спазено изискването за мотивиране на акта, обусловено от предписанието на разпоредбата на чл. 59б, ал. 2 от ЗЗО, съгласно която директорът на РЗОК издава заповед, с която прави мотивиран отказ за сключване на договор, съответно допълнително споразумение, в случаите, когато лечебното заведение не отговаря на условията по чл. 55, ал. 2, т. 1 от ЗЗО и на критериите за осигуряване на достъпност и качество на медицинската помощ по чл. 59в от ЗЗО. Административният орган е следвало да подведе фактическите установявания под хипотезата на съответната правна норма, като изложи мотиви в какво се изразява неоснователността на искането за сключване на договор. Той е длъжен да даде мотивирано заключение по установените от него обстоятелства, по събраните доказателства и по избраната от него правна квалификация. Съгласно чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, императивно изискване за административните актове е да съдържат фактически и правни основания за издаването им. Липсата на мотиви по съществени за спора факти и обстоятелства, обосноваващи отказа за сключване на договор, рефлектират пряко върху правото на защита на адресата на акта и препятстват съда да се произнесе по приложението на материалния закон. Съобразно наличните данни, административният акт обосновано е приет от първоинстанционния съд за незаконосъобразен. Неоснователно е оплакването в касационната жалба, релевиращо нарушение от първоинстанционния съд на чл. 172а от АПК. При спазване на съдопроизводственото правило на чл. 172а, ал. 2 от АПК Пловдивският административен съд е изложил мотиви, в които е посочил становищата на страните, фактите по делото и правните си изводи. Извършил е самостоятелна преценка на събраните по делото доказателства и доводите на страните, а изводите относно фактите от обективната действителност не са опорочени от допуснати от съда грешки при формиране на вътрешното му убеждение в ненормирани от закона насоки или в отклонение от правилата на формалната и правна логика, с оглед което неоснователно е и възражението на касатора за необоснованост. Фактическата обстановка е точно установена и подведена под вярната правна квалификация, като формираните изводи се основават на събраните доказателства. Предвид изложеното настоящият съдебен състав намира, че обжалваното решение е правилно, като не са налице сочените касационни основания за неговата отмяна. При направената служебна проверка по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК касационната инстанция констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора разноски не следва да се присъждат. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 1, предл. 1 от АПК, Върховният административен съд в състав на шесто отделение,