Решение № 6431 от 15.6.2023 г. на ВАС, III о.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Топлофикация Разград АД, чрез пълномощник адв. Б. Даскалова, против Решение 6218 от 26.10.2022 г., постановено по адм. дело 8161/2021 г. по описа на Административен съд София-град. В касационната жалба са изложени доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост. Иска се отмяна на оспореното решение, решаване на спора по същество, като се уважи жалбата и делото се върне, като преписка, на административния орган със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. Претендира присъждане на сторените разноски за двете съдебни инстанции.

Ответникът Комисията за енергийно и водно регулиране (КЕВР), чрез процесуалния си представител юрк. Й. Велчева, в писмен отговор излага съображения за неоснователност на касационната жалба и правилност на обжалваното решение, което моли да бъде оставено в сила. Претендира юрисконсултско възнаграждение.

Ответната страна Фонд "Сигурност на електроенергийната система", не взема становище по жалбата.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба и правилност на обжалваното решение.

Върховният административен съд като взе предвид доводите на страните и доказателствата по делото, в рамките на правомощията си по чл. 218 АПК, намери за установено следното:

Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна.

Производството пред административния съд е образувано по оспорването от Топлофикация-Разград АД на Решение Ц-26 от 01.07.2021 г. на Комисия за енергийно и водно регулиране, в частта му по т. 8, с което се утвърждават пределни цени на топлинната енергия и се определят преференциални цени и премии за електрическата енергия, произведена по високоефективен комбиниран начин от централи с комбинирано производство на електрическа и топлинна енергия, при прилагане на метода на ценово регулиране норма на възвръщаемост на капитала", считано от 01.07.2021 г.

С обжалваното решение, съдът е отхвърлил жалбата на Топлофикация-Разград АД, като неоснователна.

За да постанови този резултат е приел, че при постановяване на решението не са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, които да го опорочават. Същото е постановено от специализирания регулаторен държавен орган в рамките на законовата му компетентност, при спазване на всички приложими материалноправни разпоредби, както и при пълно съобразяване с целта на закона. КЕВР е изяснила фактите и обстоятелствата от значение за случая и е обсъдила обясненията и възраженията на заинтересованите лица. По делото пред първоинстанционния съд е изслушана съдебна икономическа експертиза (СИЕ) и допълнителна СИЕ, изготвени от вещо лице икономист, като същата е приета от съда като изготвена въз основа на приобщения доказателствен материал, допълнителните разяснения и поясненията, направени от вещите лица в открито съдебно заседание.

На първо място, съдът е приел, че утвърдените от КЕВР цени следва да възстановят икономически обоснованите разходи за дейността на енергийното предприятие, след анализ и оценка на представената от дружеството информация относно размера на икономически обоснованите разходи, в съответствие със задължението на регулаторния орган да осигурява баланс между интересите на енергийните предприятия и клиентите, поради което са спазени принципите, предвидени в чл. 31, т. 2 и т. 4 от ЗЕ, както и всички общи регулаторни принципи, съгласно чл. 23 от ЗЕ. В тази връзка първостепенния съд е счел, че КЕВР правилно е приложила действащото законодателство, включително съществуващата правна уредба в раздела ценообразуващи елементи на двете приложими наредби за регулиране на цените на електрическата и на топлинната енергия.

По отношение на разходите за ремонт, съдът е установил, че същите са коригирани от 194 хил. лв. на 50 хил. лв. или със 144 хил. лв., до нивото на отчетената стойност през 2020 г., завишена допълнително с 10% поради липса на финансови и организационни възможности на дружеството за извършване на ремонтни дейности значително над отчетената стойност през 2020 г. и в съответствие с т. 1.2 от общия подход. Съдът е обосновал извод, че при разходите за ремонт е извършен анализ на планираните и реално изпълнените ремонтни дейности през 2020 г., както и на възможностите на енергийните предприятия да осигурят финансов и организационен ресурс за изпълнение на предвидените ремонтни дейности. Приел е, че при упражняване на правомощията си КЕВР няма задължение да се съобразява с изисквания, които не са възприети в нормативната уредба, като е заключил, че в решението на КЕВР е обоснована корекцията на общата сума на годишните разходи за ремонти, която е завишена допълнително с 10% над отчетената стойност през 2020 г.

Относно разходите за заплати, възнаграждения, разходи за осигуровки и социални разходи съдът е приел, че са определени в съответствие с т. 1.3 от общия подход. Установил е, че за Топлофикация-Разград АД разходите за заплати и възнаграждения са коригирани от 620 хил. лв. на 535 хил. лв. или с 85 хил. лв., до нивото на отчетената стойност през 2020 г. и в съответствие с т. 1.3 от общия подход, а разходите за начисления за осигурителни вноски и социални разходи са коригирани от 124 хил. лв. на 107 хил. лв. или със 17 хил. лв., до нивото на отчетената стойност през 2020 г. и в съответствие с т. 1.3 от общия подход. Направил е извод, че няма пряка връзка между утвърдената от КЕВР сума на годишни разходи за заплати и възнаграждения и реалните заплати и възнаграждения, които се определят от ръководството на съответното дружество. Приел е, че няма материалноправна разпоредба, която да изисква разходите за заплати и възнаграждения да се определят на база средна заплата в сектора или в региона, поради което КЕВР не е извършила нарушение на правилата за образуване и утвърждаване на цените. В тази връзка е приел още, че няма несъответствие на корекцията в разходите за заплати и възнаграждения с разпоредбите на двете Наредби и Указанията, доколкото разпоредбите по отношение на разходите са общи, няма изрични текстове относно разходите за заплати и възнаграждения и по какъв начин следва да бъдат преценявани от регулаторния орган. Заключил е, че обосновката в заявлението за исканото увеличение на възнагражденията от 11 % е обвързано само със средната работна заплата в сектора, но не и със средната заплата в региона, нито с други икономически показатели на дружеството, поради което, и като необоснована, естествено не обвързва комисията.

По отношение норма на възвръщаемост на собствения капитал и обща (среднопретеглена) норма на възвръщаемост на капитала, съдът е приел, че за Топлофикация-Разград АД е извършена корекция на общата норма от 5,75 % на 4,26 % в съответствие с глава втора, раздел III от Указания-НВ и т. 3 от общия подход. Установил е, че извършената корекция от страна на Комисията е резултат от променената методика за определяне на нормата на възвръщаемост в съответствие с т. 3 от общия подход. С оглед на доказателствата по делото е счел, че по безспорен начин се потвърждава правилността на извършените от КЕВР изчисления за определяне на ценообразуващия елемент норма на възвръщаемост на капитала, в т.ч. целева норма на възвръщаемост на собствения капитал и целева норма на възвръщаемост на привлечения капитал. Съдът е кредитирал изложеното от вещото лице, че Нормата на възвръщаемост е определена от КЕВР като среднопретеглена цена на капитала, съгласно чл. 15, ал. 1 от НРЦЕЕ и по формулата е чл. 15, ал. 2 от НРЦЕЕ, съответно чл. 10, ал. 1 и ал. 2 от НРЦТЕ, като нормата на възвръщаемост е изчислена на база целева норма на възвръщаемост на собствения капитал и целева норма на възвръщаемост на привлечения капитал, претеглени според индивидуалната структура на капитала на съответното дружество. В тази връзка е отбелязал, че съгласно цитираните от вещото лице чл. 15, ал. 1 от НРЦЕЕ и чл. 10, ал. 1 от НРЦТЕ Комисията определя норма на възвръщаемост на капитала за регулаторния период, поради което КЕВР няма задължение да отчита датите/периодите на възникване на задълженията по кредитиране на жалбоподателя и лихвените нива за тези периоди, а следва да определи целева норма на възвръщаемост за прогнозния регулаторен период - 01.07.2021 г. - 30.06.2022 г. дружествата са били достатъчно добре информирани за регулаторните изисквания на КЕВР при сключване на договорите за кредити и е следвало да предвиждат клаузи за предоговаряне в случай на спад на пазарните лихвени нива и да не приемат клаузи за санкции при предоговаряне или предсрочно погасяване. На следващо място съдът е направил извод, че клаузите за предоговаряне са обичайни и могат да се договарят по всяко време от действието на съответния договор и клиентите на регулиран пазар не отговарят за и не заплащат за неефективно управление на регулираните дружества, поради което КЕВР не е извършила никакво нарушение на правилата за ценово регулиране. Според съда КЕВР е избрала законосъобразен вариант, който е в съответствие с правилата на метода норма на възвръщаемост на капитала, че всички ценообразуващи елементи имат прогнозен характер и следва да са относими за предстоящия период, и е в съответствие с правомощията на КЕВР да осигурява баланс между интересите на енергийните предприятия и клиентите.

Съдът е установил, че технологичните разходи по преноса на топлинна енергия са коригирани от 10 880 MWh (32,63%) на 9 380 MWh (28,13%) или с 1 500 MWh до достигане на стойността на регулирани от КЕВР загуби в % от топлоотдаване и изтичане и в контекста на направените и предстоящи инвестиции в топлопреносната мрежа и съответствие с т. 6 от общия подход. В тази връзка съдът е направил извод, че корекцията по намалението на количеството топлинна енергия за технологични разходи по преноса, която КЕВР извършва, е с оглед на това, че то е един гарантиран целогодишен топлинен товар и намалението му следва да е за сметка на енергийното дружество, като разходите за производство на топлинна енергия за технологични разходи по преноса се заплащат от потребителите и с оглед защитаване на интересите им и създаване на стимули за ефективна дейност на топлопреносното предприятие следва да се определи техния допустим годишен размер. Според съда увеличаването на количеството на топлинната енергия за разпределение с топлоносител гореща вода за потребители с размера на намаленото количество на топлинна енергия за технологични разходи следва да е за сметка на топлопреносното предприятие и да не се счита за нереално увеличение на потреблението от битови потребители. Приел е за неприемливи високите технологични разходи по преноса на дружествата, тъй като те се отразяват директно в цените на крайния потребител на топлинна енергия и така се нарушава изискването на чл. 23, т. 4 от ЗЕ, регламентиращ правомощието на КЕВР да осигурява баланс между интересите на енергийните предприятия и клиентите. Според съда при определяне на цените икономически не е обосновано да се вземат реалните загуби на топлинна енергия по преноса на база техническите характеристики на топлопреносната мрежа, тъй като това не би стимулирало дружеството за провеждане на инвестиционни мероприятия с оглед ефективна дейност и спестяване на топлинна енергия. Заключил е, че корекцията на технологичните разходи по преноса, осигурява на жалбоподателя възможно най-благоприятната ценова рамка.

С оглед на изложеното първостепенния съд е приел, че утвърдените от КЕВР цени са образувани при спазване на нормативните изисквания, в съответствие с правомощията на КЕВР и в изпълнение на изискванията за регулиране на дейностите по снабдяване с топлинна и електрическа енергия при баланс между интересите на енергийните предприятия и клиентите, осигуряване на равнопоставеност между отделните категории предприятия и клиенти и създаване на стимули за ефективна дейност.

С тези мотиви административният съд е приел, че Решение Ц-26 от 01.07.2021 г. на КЕВР е правилно и законосъобразно, постановено е от компетентен орган, при спазване на предвидените процедура и форма, съобразено е с материалноправните разпоредби и целта на закона и го е оставил в сила.

Решението е валидно, допустимо и правилно.

По справка 1 Разходи са извършени следните корекции:

От групата на условно-постоянните разходи са коригирани:

• извършено е преразпределение на разходите за амортизации, като по-голямата част от тях са отнесени към електрическата енергия, но общата им стойност не е коригирана.

• разходите за ремонт са намалени със 144 хил. лв. от 194 хил. лв. на 50 хил. лв.;

• разходите за заплати и осигурителни вноски към тях са намалени с 85 хил. лв. до нивото на отчетените за базисната година, от 620 хил. лв. на 535 хил. лв., съответно разходите за начисления осигурителни вноски и социални разходи също са намалени до размера на отчетените от 124 хил. лв. на 107 хил. лв. или с 17 хил.лв.;

• не е призната изцяло стойността по позиция други разходи в размер на 40 хил. лв.;

• по позиция други разходи е нанесена корекцията за разлика между прогнозната и отчетна цена, съгл. чл. 24 от Наредба 1, изчислена на стойност 211 хил. лв. надвзет приход от разлика в цената на природния газ;

От групата на променливите разходи:

• разходите за гориво се увеличават от 3 137 хил. лв. на 4 200 хил. лв. с 1063 хил. лв., в т.ч. + 716 хил. лв. в комбинираната част и + 347 хил. лв. в парната и водогрейната част, поради увеличение на прогнозната цена на природния газ от 483 .29 лв. /knm на 647.08 лв./knm3;

• няма заявени разходи за въглеродни емисии (CO2) и такива не са включени в утвърдените цени;

В справка 2 Рeгулаторна база на активите необходимият оборотен капитал се увеличава от 615 хил. лв. на 685 хил. лв. изчислен като 1/8 от утвърдените годишни оперативни разходи без разходите за амортизации, като резултат от увеличението на разходите за гориво.

В справка 3 Норма на възвръщаемост на капитала, нормата на възвръщаемост на собствения капитал (НВск) е намалена от 7 %, каквато е била утвърдената за предходния период на 4.13 % (след данъци), при дял на СК 87.96 %;

В справка 4 Технико-икономически показатели в производството е увеличена цената на природния газ от 483.29 лв./knm3 на 647.08 лв./knm3 във връзка с изчислената от КЕВР по-висока средна прогнозна цена на природния газ за предстоящия регулаторен период.

В справка 5 Технико-икономически показатели в преноса е намалено количеството топлинна енергия за технологични разходи с топлоносител гореща вода с 1 500 МВтч от 10 880 МВтч (32.63%) на 9 380 МВтч (28.13%).

Със същото количество 1 500 МВтч е увеличено количеството топлинна енергия с топлоносител гореща вода за продажба на битови потребители от 22 460 МВтч на 23 960 МВтч.

В справка 6 Изчисляване на коефициенти за разпределяне на разходите няма корекции.

След публикуване на доклада Топлофикация Разград АД е представила възражението си по доклада и извършените с него корекции в ценообразуващите елементи.

След проведено открито заседание за обществено обсъждане КЕВР е приела Решение Ц-26 от 01.07.2021 г. на КЕВР, като в частта му по т. 8, считано от 01.07.2021 г. е утвърдила пределни цени на топлинната енергия и е определила преференциални цени и премии за електрическата енергия, произведена по високоефективен комбиниран начин от централи с комбинирано производство на електрическа и топлинна енергия, при прилагане на метода на ценово регулиране норма на възвръщаемост на капитала", за Топлофикация Разград АД както следва:

8.1. Преференциална цена на електрическата енергия (без ДДС) 238. 09 лв./MWh

8.2. Премия по чл. 33а от ЗЕ 113. 02 лв./MWh

8.3. Еднокомпонентна цена на топлинната енергия с топлоносител гореща вода (без ДДС) 100. 96 лв./MWh;

8.4. Ценообразуващи елементи на цените по т. 8.1 и т. 8.3:

Обосновано съдът е приел за неоснователни доводите на оспорващия по отношение на твърдяната незаконосъобразност на намалението на разходите за ремонти. Енергийно предприятие, осъществяващо лицензионна дейност производство на електрическа и топлинна енергия е задължено, по силата на предоставената му лицензия, да експлоатира, поддържа и развива производствените си съоръжения в съответствие с Правилата на мрежата, ЗЕ, всички приложими нормативни актове и производствените указания, включително техническите норми за безопасност на съоръженията. Дружеството е задължено да поддържа енергийните си съоръжения в изправност и да спазва ремонтна програма, която да гарантира безаварийност и постигане на номиналните производствени показатели. За изпълнение на лицензионните си задължения и прогнозната производствена програма, дружеството разполага с машини и съоръжения, които следва да поддържа в добро техническо състояние чрез постоянна техническа поддръжка, както и чрез извършване на периодични текущи, средни и основни ремонти. Изложените от КЕВР мотиви в обжалваното решение са, че основно нейно задължение е да следи за баланса на интересите на дружествата от една страна и клиентите на услугата топлоснабдяване от друга. При дял на разходите за природен газ и емисии в структурата на разходите в рамките на 69.55 % и при повишения на цената на природния газ от средна цена от 30.50 лв./MWh през изминалия ценови период на 45.76 лв./MWh през новия период, т. е. с 50 %, при цена на въглеродните емисии от 22 евро/тон през изминалия ценови период на 51 евро/тон през новия, т.е. със 132 %, цената на услугата топлоснабдяване се повишава драстично само под влиянието на тези два фактора. В тази ситуация КЕВР е приела, че инструментите за въздействие върху крайните цена са изчерпани до голяма степен. Приела, че повишаване на разходите за ремонти дори и с минимален процент е допълнителен фактор за повишение на крайните цени. В случая разходите за ремонт са коригирани от 194 хил. лв. на 50 хил. лв. или със 144 хил. лв., до нивото на отчетената стойност през 2020 г., завишена допълнително с 10% поради липса на финансови и организационни възможности на дружеството за извършване на ремонтни дейности значително над отчетената стойност през 2020 г. и в съответствие с т. 1.2 от общия подход. С оглед на това, в тази част касационната инстанция намира решението на КЕВР за правилно и обосновано, а доводите на касатора за неоснователни.

2. На следващо място, неоснователни са и доводите на касатора по отношение на разходите за заплати и възнаграждения и разходите за осигуровки и социални разходи. По отношение на този ценообразуващ елемент съдът е формирал законосъобразен правен извод, основан на данните по делото, съдебно-икономическата и допълнителната такава експертиза. За топлофикационното дружество разходите за заплати и възнаграждения са коригирани от 620 хил. лв. на 535 хил. лв. или с 85 хил. лв., до нивото на отчетената стойност през 2020 г., а разходите за начисления за осигурителни вноски и социални разходи са коригирани от 124 хил. лв. на 107 хил. лв. или със 17 хил. лв., до нивото на отчетената стойност през 2020 г. в съответствие с т. 1.3 от общия подход. Това намаление на разходите е съобразено с представените по делото доказателства. Приложеният от КЕВР подход при одобряване на размера на този вид разход е законосъобразен и справедлив. Той е съобразен с целите на ЗЕ, така както те са посочени в чл. 2 от него и е справедлив, тъй като повишаване на разходите за заплати и възнаграждения и разходите за осигуровки и социални разходи дори и с минимален процент ще доведе до повишение на крайните цени. Разликата в конкретните размери на възнагражденията и заплатите в различните енергийни дружества от сектора се дължи на различното им икономическо състояние, което е резултат единствено от тяхното управление.

3. Неоснователни са доводите на касатора и по отношение на нормата на възвръщаемост на привлечения капитал, определена от регулатора. Съгласно чл. 31, т. 4 ЗЕ цените на енергийните предприятия трябва да осигуряват икономически обоснована норма на възвръщаемост на капитала. Целите, посочени в чл. 2 ЗЕ, са ангажимент на всички енергийни дружества, каквото е и Топлофикация Разград АД, а така също и за институциите и органите, осъществяващи държавната политика в енергетиката, както и тези ангажирани в нейното осъществяване и регулиране на дейностите в енергетиката. Едни от предвидените цели са създаване на финансово стабилен енергиен пазар и енергийни доставки при минимални разходи чл. 2, ал. 1, т. 3 и т. 4 ЗЕ. В чл. 2, ал. 2 от с.з. е предвидено, наред с други, и задължението производството и търговията с електрическа и топлинна енергия да се извършват при гарантиране интересите на потребителите. Със самия закон са създадени гаранции за изпълнение на това задължение от енергийните предприятия. Такава гаранция е дейността на КЕВР по регулиране на цените в енергетиката и принципите, от които тя се ръководи при извършването на тази дейност. Същевременно, ангажимент на КЕВР е създаването на стимули за енергийните предприятия за ефективност на регулираните дейности, както и осигуряване на баланса между интересите на енергийните предприятия и клиентите чл. 23, ал. 1, т. 4, т. 10 и т. 11 ЗЕ. При тази правна регламентация, допустимо ограничение е намаляването на нормата на възвръщаемост на привлечения капитал на енергийното дружество, за да се запази за потребителите им относителната стабилност на цените на произвежданите енергийни продукти. Възприетата от комисията норма на възвръщаемост не е резултат на произвол, а отразява обективното състояние на пазара на кредитните услуги към съответния момент. Регулацията, направена от КЕВР, не утежнява прекомерно икономическото състояние на енергийното дружество, тъй като, както се установява от констатациите на КЕВР, то е с отрицателна величина на нормата на възвръщаемост на собствения му капитал за базисната година. Така извършената регулация следва да се възприема и като стимул за по разумно управление на привлечения от дружеството капитал, с цел постигане на по-добри финансови резултати. В условията на регулиран пазар, разпоредбата на чл. 31, т. 4 ЗЕ, изискваща цените на енергийните предприятия да осигуряват икономически обоснована норма на възвръщаемост на капитала, не означава, че всички разходи на тези предприятия следва да бъдат одобрени и включени при определяне цената на топлинната и електрическата енергия. В случая цените са определени след анализ и оценка на представената от дружеството информация относно размера на икономически обоснованите разходи, в съответствие със задължението на регулаторния орган да осигурява баланс между интересите на енергийните предприятия и клиентите /чл. 23, ал. 1, т. 4 от ЗЕ/, т.е. Комисията утвърждава ценообразуващи елементи, които счита за икономически обосновани. Поради това са спазени принципите, предвидени в чл. 31, т. 3 и т. 4 от ЗЕ.

4. Неоснователни са доводите на касатора по отношение на разходите по преноса на топлинната енергия. Същите са законосъобразно намалени от 10 880 MWh (32,63%) на 9 380 MWh (28,13%) или с 1 500 MWh до достигане на стойността на регулирани от КЕВР загуби в % от топлоотдаване и изтичане и в контекста на направените и предстоящи инвестиции в топлопреносната мрежа и съответствие с т. 6 от общия подход. По този компонент съдът е анализирал предоставените по делото доказателства за отчетните данни за дела на технологичните разходи. При корекцията на технологичните разходи по преноса на топлинна енергия КЕВР е взела предвид данните, предоставени със заявлението на Топлофикация- Разград АД. Констатациите, изводите и изчисленията на КЕВР не се опровергават от приетата по делото СИЕ. КЕВР е приела за икономически оправдано да бъдат запазени произведените количества топлинна енергия, с оглед запазване на производството на електрическа енергия по високоефективен комбиниран начин, за което топлофикационните предприятия получават държавна помощ чрез премията по чл. 33а от ЗЕ. Предвид изложеното, корекцията на технологичните разходи по преноса, осигурява на дружеството възможно най-благоприятната ценова рамка.

Неоснователни са и възраженията в касационната жалба за допуснато при постановяване на оспореното съдебно решение нарушение на съдопроизводствените правила. Съдът е обсъдил всички представени доказателства по делото, като е обосновал собствени правни изводи, основани както на изводите на комплексната съдебна технико-икономическа експертиза, така и на останалите доказателства по делото, преценени в тяхната съвкупност. Съдът е изпълнил процесуалното си задължение за проверка законосъобразността на административния акт на всички основания по чл. 146 АПК, изяснил е релевантните за спора фактически обстоятелства. Въз основа на съвкупната преценка на становищата на двете страни и на доказателствата по делото, е обосновал законосъобразни правни изводи, които настоящата съдебна инстанция споделя напълно.

За пълнота съдът счита и намира за необходимо да отбележи, че КЕВР е следвало да се произнесе по заявлението на всяко едно дружество поотделно и да изложи конкретни мотиви и обосновка в отделни индивидуални административни актове, а не да се позовава на общия подход, възприет в решението и приложим за всички останали заявители, и да постановява решение в едно общо производство с общи, а не с индивидуални мотиви.

Предвид на изложеното настоящият съдебен състав приема, че не са налице касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК, които да обуславят отмяна на обжалваното решение, поради което същото следва да бъде оставено в сила.

При този изход на спора искането за присъждане на разноски, направено от процесуалния представител на касатора като неоснователно следва да се остави без уважение. Ответникът претендира такива, поради което съдът следва да му присъди сумата от 100 лв. представляваща юрисконсултско възнаграждение.

Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд, трето отделение