Решение № 4494 от 22.04.2015 г. на ВАС по адм. д. № 6119/2014 г.

Решение № 4494 от 22.04.2015 г. на ВАС по адм. д. № 6119/2014 г., VII о., докладчик съдията Калина Арнаудова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационни жалби подадени от директора на Регионална инспекция по околната среда и водите - Бургас и "Венис Марина" ЕООД срещу решение № 281 от 28.02.2014 г. постановено по адм. дело № 2268 по описа за 2012 г. на Административен съд (АС) - Бургас. Касационният жалбоподател - директорът на Регионална инспекция по околната среда и водите (РИОСВ) - Бургас, чрез процесуалния си представител, сочи, че решението е неправилно. Излага, че изискванията въведени с решение № РД-106 от 2.10.2012 г. на директора на РИОСВ - Бургас към кандидатите са спрямо всички възможни участници в конкурса и не поставят един или друг участник в привилегирована позиция спрямо останалите. Нормата на чл. 27, ал. 2 от Правилника за условията и реда за управлението, възлагането на дейностите по поддържане и възстановяване, възлагането на туристически дейности, охраната и контрола в горите, земите и водните площи в защитените територии - изключителна държавна собственост (Правилника) е диспозитивна и е оставено право на преценка на органа да поставя и други изисквания към кандидатите. Поставените условия "да нямат неизпълнени клаузи и просрочени задължения по сключени с РИОСВ - Бургас договори, както и да не са били в съдебна процедура или във висящ съдебен процес с РИОСВ - Бургас", касаят единствено договори и съдебни процедури, свързани с допуснатата дейност в резерват Ропотамо. Макар, че не е изрично упоменато, този извод се черпи както от предмета на конкурса, така и от цялата документация утвърдена с решението. От това условие не може да се извлече заключението направено от АС - Бургас, че наличието на евентуално неизпълнени клаузи и просрочени задължения по сключени с РИОСВ - Бургас договори ще бъде резултат от преценка на административния орган, а няма да се основава на влязло в сила решение от такъв евентуален спор. Сочи, че мястото на осъществяване на дейността, особения ред и неговата защита по реда на Закона за защитените територии налагат по-високите изисквания към кандидатите. Излага, че решението, с което директорът на РИОСВ одобрява поканата и документацията за участие в процедурата е част от конкурсната процедура и не е самостоятелен и годен за обжалване акт. Прави искане решението на първоинстанционния съд да бъде отменено и да бъде потвърдено решение № РД-106 от 2.10.2012 г. на директора на РИОСВ - Бургас, с което се открива конкурс "Разходка с лодка в река Ропотамо в резерват Ропотамо". Касационният жалбоподател - "Венис Марина" ЕООД, чрез управителя си, излага, че решението на АС - Бургас е постановено в нарушение на материалния и процесуалния закон и необосновано. Счита, че административният съд неправилно е възприел и тълкувал предвиденото в документацията условие, като наличие на спор, който подлежи на разглеждане по исков ред и е недопустимо да се разглежда в административното производство. Предвиденото допълнително изискване към кандидатите е в съответствие с чл. 27, ал. 1 и 2 от Правилника и не засяга защитими по исков ред и установени със закон интереси на евентуалните кандидати за участие в конкурса. Аргументите, че се цели решаване на гражданскоправен спор в административното производство са неправилни и необосновани. Възражение в тази насока не е правено от жалбоподателя. Въведеното изискване кандидатите за участие да не са били в съдебна процедура или във висящ съдебен процес с РИОСВ - Бургас не означава, че се отстраняват от участието в конкурса лица, които са водели или водят съдебни спорове с РИОСВ - Бургас по принцип, извън конкурса, тъй като същият е открит само за точно определена дейност. Оспорваното изискване касае само предмета на процесния конкурс и не води до ограничаване участието на определени дружества. Не е взето предвид, че изискването касае въпроси свързани с целесъобразност и субективна възможност на възложителя. Това е довело до незаконосъобразност на съдебния акт. Прави искане решението на АС - Бургас да бъде отменено и да бъде оставено в сила решението на директора на РИОСВ - Бургас. Претендира присъждане на направените по делото разноски. Ответникът - "Ки То Трейд" ООД оспорва касационните жалби по съображения подробно изложени в писмено становище. Прави искане жалбите срещу решението на АС - Бургас да бъдат отхвърлени. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационните жалби. Върховният административен съд, седмо отделение, като се запозна с обжалваното съдебно решение, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 от АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационните жалби са процесуално допустими, като подадени в срока по чл. 211 от АПК, от надлежни страни, имащи право и интерес от оспорването и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Въпросът за допустимостта на оспорването е решен с влязло в сила определение № 442 от 11.01.2013 г. постановено по адм. дело № 269 по описа за 2013 г. на ВАС, седмо отделение, поради което не подлежи на ново разглеждане в настоящето производство. Разгледани по същество касационните жалби са неоснователни. С обжалваното решение на АС - Бургас е отменено решение № РД-106 от 2.10.2012 г. издадено от директора на РИОСВ - Бургас. За да постанови решението си съдът е изложил, че с решение № РД-106 от 2.10.2012 г. на директора на РИОСВ - Бургас, на основание чл. 24 във вр. с чл. 59, ал. 3 от Правилника и чл. 46, ал. 1, т. 2 от Закона за защитените територии (ЗЗТ), е открит конкурс за възлагане на туристическа дейност по чл. 58, т. 2, б. "в" от Правилника с предмет "Разходка с лодка по река Ропотамо в резерват Ропотамо". С решението са определени място и срок за изпълнение на дейността, подробно са изброени изискванията, на които следва да отговарят кандидатите (т. 3.1 - т. 3.6); размер на гаранцията за участие; критерии за оценка на предложенията; начална конкурсна цена на туристическата дейност; срок, място и начин за получаване на документацията; срок и място за подаване на предложенията, валидност на същите и е определено място, дата и час за разглеждане на предложенията. С решението са одобрени покана и документация за участие в конкурса. При така установеното съдът е приел, че обжалваното решение е издадено от компетентен орган - директора на РИОСВ - Бургас (чл. 59, ал. 3 от Правилника), при спазване на процесуалните изисквания на закона, в предвидената писмена форма, но при нарушение на материалноправните изисквания на закона. Изложил е, че в нормата на чл. 27, ал. 1 от Правилника са предвидени изискванията на които трябва да отговаря кандидатът за да може да участва в конкурса, като в ал. 2 е предвидена възможност директорът на РИОСВ да поставя и други изисквания към кандидатите. В съответствие с тази възможност от директора на РИОСВ - Бургас е предвидено допълнително условие към кандидатите, а именно: "3.5. Да нямат неизпълнени клаузи и просрочени задължения по сключени с РИОСВ - Бургас договори, както и да не са били в съдебна процедура или във висящ съдебен процес с РИОСВ - Бургас;". За да отмени решението първоинстанционният съд е приел, че посоченото условие е незаконосъобразно. Изложил е, че наличието на неизпълнени клаузи по сключен договор с РИОСВ - Бургас е въпрос който зависи от субективната преценка на страните по договора, в частност на тази на административния орган. Назначената комисия не разполага с компетентност да разреши спор за наличието на неизпълнени клаузи по сключен договор с РИОСВ - Бургас. Тя не би могла да се произнесе за наличието или липсата на това условие за участие в конкурса на конкретния кандидат, съответно - да вземе законосъобразно решение за допускането или отстраняването на кандидатите и да изпълни задълженията по чл. 38 от Правилника. Приел е, че с въведеното условие за участие на кандидатите - да не са били в съдебна процедура или във висящ съдебен процес с РИОСВ - Бургас незаконосъобразно се ограничава кръга на лица, които могат да участват в обявения конкурс. Посочил е, че обективните предели на евентуално съдебно оспорване се отнасят единствено до предмета на спора, по който е постановено решението и с който страните по делото следва да съобразяват поведението си занапред. То не може да има за последица ограничаване на настоящите или бъдещи права на страните, каквото в случая се получава с поставянето на посоченото условие към кандидатите за участие в конкурса. Изложил е, че условието за липса на съдебни спорове не е поставено в зависимост от техния изход, като би могло да се стигне до ситуация, в която едно лице, след като е спечелило съдебен спор срещу РИОСВ - Бургас, няма да може да участва в обявения конкурс, въпреки че не е било неизправната страна в спорното правоотношение. Решението е правилно. С оспореното пред първоинстанционния съд решение № РД-106 от 2.10.2012 г. на директора на РИОСВ - Бургас, е открит конкурс за възлагане на туристическа дейност по чл. 58, т. 2, б. "в" от Правилника с предмет "Разходка с лодка по река Ропотамо в резерват Ропотамо". Съобразявайки релевантната нормативна уредба относно възлагането на туристически дейности в защитените територии, настоящият състав намира, че изводите на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на обжалваното решение на директора на РИОСВ - Бургас са правилни. Съгласно чл. 58, т. 2, б. "в" от Правилника, може да се възлага на физически или юридически лица извършването на туристически дейности и услуги, включително извършване на развлекателни и образователни мероприятия по определени маршрути с плавателни съдове. Дейностите по чл. 58, т. 2, буква "в" и "г", се възлагат чрез конкурс, организиран и проведен от директора на ДНП или на РИОСВ (чл. 59, ал. 3 от Правилника), за който, съгласно чл. 64 от Правилника се прилагат правилата на глава трета, раздел II от него. В нормата на чл. 27, ал. 1 от раздел II на Правилника са регламентирани задължителните изисквания, на които следва да отговарят кандидатите, за да участват в конкурса, а в ал. 2 от същата разпоредба е предвидено правомощие на директора на РИОСВ да постави към тях и други изисквания. Спорен по делото е именно въпросът за законосъобразността на въведените с т. 3.5. от решението допълнителни изисквания към кандидатите: - да нямат неизпълнени клаузи и просрочени задължения по сключени с РИОСВ - Бургас договори, както и да не са били в съдебна процедура или във висящ съдебен процес с РИОСВ - Бургас. При анализ на съдържанието на така въведените изисквания, правилно първоинстанционният съд е приел, че те необосновано ограничават кръга на участниците в обявения конкурс. Действително с чл. 27, ал. 2 от Правилника е въведено правомощие на директора на РИОСВ да постави към кандидатите и други изисквания, но нормата не предоставя право на субективна преценка на административния орган да въведе изисквания при провеждането на конкурса, с които да се ограничи конкуренцията между кандидатите. Въведените с решението допълнителни изисквания следва да са съобразени предмета на конкурса, да не нарушават основния принцип на равенство на лицата, участващи в административното производство - чл. 8 от АПК и да не препятстват необосновано правото на участие в обявения конкурс. В случая, с въведените в т. 3.5. от решението допълнителни изисквания, на практика са изключени от право на участие в конкурса всички лица, които са били или са във висящ съдебен спор с РИОСВ - Бургас, без оглед на това какъв е характера на спора и независимо от неговия изход. Наред с това правото на участие в конкурса на търговските субекти е предпоставено от преценка на комисията по чл. 36 от Правилника, за наличието или липсата на неизпълнени клаузи по сключени с РИОСВ - Бургас, без тя да разполага с правомощие за това. При наличието на спор преценката относно наличието или липсата на неизпълнени клаузи по договорите е от компетентността на съда и тя не би могла да се извършва инцидентно от служители в РИОСВ - Бургас - членове на комисията, независимо, че в състава й е включен и правоспособен юрист. Твърденията в касационните жалби, че въведените допълнителни изисквания касаят само договори и съдебни процедури свързани с допуснатата дейност в резерват Ропотамо, не са намерили обективен израз в решението, поради което не могат да бъдат споделени. Неоснователни са и възраженията, че преценката за наличието на евентуално неизпълнени клаузи и просрочени задължения по сключени с РИОСВ - Бургас договори ще се основава на влязло в сила решение по такъв евентуален спор, тъй като в заповедта не е залегнало изискването за наличие на предварително съдебно установяване на посочените изисквания. Съгласно чл. 168, ал. 1 от АПК, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК, поради което касационният довод, че съдът се е произнесъл по ненаведени в жалбата възражения, е неоснователен. Целта на Правилника е да уреди възлагането дейности, включително туристическите такива, в земите, водните площи и защитените територии - изключителна държавна собственост. Начинът, по който е регламентирана в него конкурсната процедура показва стремеж на законодателя, това да се извършва при условия на максимална прозрачност и равнопоставеност на участниците. Предвидените изисквания към кандидатите в никакъв случай не защитават твърдяната теза, че са заложени с оглед мястото на осъществяване на дейността и особения ред за неговата защита, поради което не може да се приеме, че в случая се касае до преценка за целесъобразност, която не подлежи на съдебен контрол. С въведените от директора на РИОСВ - Бургас допълнителни условия за участие в процедурата се нарушава регламентираният в чл. 6 от АПК принцип за съразмерност, тъй като се засягат права на участниците в конкурса, в степен, която не е необходима за целта за която актът се издава. Изискванията са дискриминационни, с оглед принципа за равнопоставеност на стопанските субекти, установен с чл. 19, ал. 2 от Конституцията на Република България и нарушават принципа на свободна и лоялна конкуренция. С оспорените условия е нарушена и целта на закона - провеждането на конкурсна процедура с максимален брой участници за оценяване на най-благоприятното предложение, при максимална прозрачност и равнопоставеност на участниците, което съставлява отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 5 от АПК. По изложените съображения настоящата инстанция намира, че не са налице визираните в касационната жалба основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Като е отменил незаконосъобразния административен акт, АС - Бургас е постановил правилно решение, което следва да се остави в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,