Решение № 9009 от 13.06.2019 г. на ВАС по адм. д. № 2423/2019 г.

Решение № 9009 от 13.06.2019 г. на ВАС по адм. д. № 2423/2019 г., I о., докладчик председателят Светлозара Анчева Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от АПК.

Образувано е по касационна жалба на Общински съвет - гр. Плевен, представляван от председателя М. Митев чрез процесуалния представител адв. В. Иванов срещу решение № 48/30.01.2019 г., постановено по адм. дело № 1052/2018 г. по описа на Административен съд - гр. Плевен, с което по протест на прокурор на Окръжна прокуратура - гр. Плевен са отменени т. 1, т. 2, т. 2. 1 на чл. 25 от Наредба № 17 за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Плевен, ведно с т. 1 и т. 2 от Раздел II на Приложение № 2 към Наредбата; т. 3. 1, т. 3. 9, пр. 1-4, т. 4, т. 5, т. 6, т. 7, т. 8, т. 9, т. 10, т. 13, т. 17. 1 и т. 17. 2 от т. 15, т. 16. 1, т. 16. 2, т. 16. 3 и т. 16. 4 от т. 14 на Раздел II на Приложение № 4 към Наредбата, която е приета с решение № 705/25.09.2017 г. на Общински съвет - Плевен, изменена с решение № 883/29.03.2018 г. Със същото решение е осъдена Община Плевен да заплати в полза на Окръжна прокуратура - гр. Плевен 20 лв. разноски за обнародване на оспорването в Държавен вестник. От изложението в касационната жалба може да се направи извод, че се релевират отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК - съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост. Според касационния жалбоподател съдът е направил незаконосъобразни изводи при преценката на събраните доказателства, като е отменил посочените разпоредби от общинската Наредба. Относно отменените разпоредби, свързани с двата вида такси за посещение на детско заведение жалбоподателят ги е разграничил на постоянни, чийто размер не се влияе от посещаемостта на детето и такси, които са в зависимост от посещаемостта на съответното дете, например стойността на храната. Макар да не са изложени конкретни оплаквания относно частта на решението, с което са отменени и таксите за ползване на библиотечни услуги, изцяло се обжалва постановеното от първоинстанционния съд решение. Иска се отмяна на обжалваното решение и вместо него да се постанови друго, с което се отхвърли като неоснователен протеста на прокурор от Окръжна прокуратура - гр. Плевен. Претендира се присъждане на направените по делото разноски. В съдебно заседание касационната жалба се поддържа от адв. В. Иванов.

Ответникът по касационната жалба прокурор на Окръжна прокуратура - гр. Плевен не е взел становище.

Представителят на Върховна административна прокуратура като участник в касационното производство дава заключение за неоснователност на касационната жалба, а обжалваното решение като правилно да се остави в сила.

Върховният административен съд, Първо отделение счита, че касационната жалба е подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и е процесуално допустима, но разгледана по същество е неоснователна поради следните съображения:

Съдът е извършил проверка на процедурата по приемане на Наредба № 17 за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Плевен и е приел, че тя е спазена. Посочено е в обжалваното решение, че предложението за приемане на Наредбата е направено от кмета на Община Плевен на 31.07.2017 г. Установено е от съда, че проектът за Наредбата е публикуван на интернет страницата на общината, като от съдържащата се в делото справка е видно, че не са постъпвали предложения и становища по проекта, а част от преписката съдът е приел, че са предложенията, направени преди предложението на кмета с искане за изменение и въвеждане на такси и цени за услуги. Съдът е установил, че предложението на кмета за нова наредба е разгледано на заседание на общинските комисии "Младежки дейности, спорт и туризъм", "Общинска собственост и инвестиционна политика", "Здравеопазване и социална политика", "Стопанска политика и транспорт", "Бюджет и финансова политика", "Законност, предотвратяване и установяване на конфликт на интереси и контрол по вземане на решенията", "Култура, вероизповедания и международна дейност", "Устройство на територията, екология и земеделие" и "Обществен ред и сигурност", като е изложено в съдебния акт, че всички изброени комисии са подкрепили предложението за новата наредба, а комисия "Общинска собственост и инвестиционна политика", е направила и предложение за допълнение. Налице е според съда и изискващия се заседателен кворум съгласно чл. 27, ал. 2 ЗМСМА при приемането на Наредбата, проведено е и поименно гласуване съгласно чл. 27, ал. 5 ЗМСМА, като е направен краен извод, че процедурата за приемане на подзаконов нормативен акт е спазена.

По съществото на спора:

За да отмени посочените по-горе разпоредби от Наредба № 17 за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Плевен първоинстанционният съд е приел следното:

1. По отношение на съдържащите се в чл. 25, ал. 1, т. 1, т. 2, т. 2. 1 касателно т. 1 - постоянна такса за дневни детски ясли и такса за присъствен ден; т. 2 - постоянна такса за детски градини и такса за присъствен ден и т. 2. 1 - постоянна такса за целодневни детски градини и такса за присъствен ден първоинстанционният съд е приел, че събираната постоянна такса в размер на 25 лв. месечно е независеща от броя на посещения в месеца, като съдът я е характеризирал като абонаментна такса при неползване на услугата по чл. 6, ал. 1, б. "в" от Закона за местните данъци и такси (ЗМДТ). С позоваването на цитираната разпоредба от ЗМДТ съдът е счел, че същата урежда един компонент на обща месечна такса. Според съда тази такса не е за ползване на детско заведение, а за възможността същото да се ползва. Относно допълнително въведената в Наредбата дневна такса от 1 лв. съдът е изложил мотиви, че тя е в противоречие с чл. 81 ЗМДТ, който регламентира месечна такса за ползване на детски ясли и градини. Въз основа на изложеното съдът е приел, че посочените разпоредби от Наредбата са незаконосъобразни и противоречат на нормативен акт от по-висок ранг - ЗМДТ.

1. По отношение на протестираните от прокурора разпоредби на т. 3. 1 на Раздел II на Приложение № 4 към Наредбата, първоинстанционният съд отново се е позовал на чл. 6, ал. 1 ЗМДТ, в който са изброени събираните от общините местни такси, като е прието, че за посочените в Наредбата услуги, предоставяни от Регионална научна библиотека "Христо Смирненски" - гр. Плевен, се предоставят основни и специализирани библиотечни услуги и съгласно чл. 12, ал. 1 от Закона за обществените библиотеки (ЗОБ) основните библиотечни услуги са свързани с ползването на библиотечните колекции и библиотеката извън нея; предоставянето на вербална библиографска и фактографска информация и достъп до собствени традиционни и електронни бази данни и интернет достъп за образователни, социални и научни цели, като предоставянето им съгласно законовата норма е безплатно. Относно специализираните библиотечни услуги съдът се е позовал на предоставеното от чл. 52, ал. 3 ЗОБ правомощие на общинските съвети за определят размер на таксите за предоставянето на тези специализирани библиотечни услуги, като ал. 1 ги конкретизира като предоставянето на писмена библиографска информация; на ретроспективни библиографски издирвания; доставка на библиотечни документи от страната и чужбина; копиране на библиотечни документи и публикуване на издания. За процесните услуги, включени в Наредбата в Приложение № 4 от нея съдът е приел, че касаят услуги, за които е предвидена цена за услугата, но чл. 6, ал. 2 ЗМДТ според съда позволява определянето на цени на услуги, извън тези, за които се следва местна такса, както и че чл. 51, ал. 2 във връзка с ал. 1 ЗМДТ определя като безвъзмездно предоставянето на основните библиотечни услуги. Съдът е изложил съображения с оглед дефиницията на "основна библиотечна услуга" съгласно чл. 51, ал. 1, т. 3 ЗОБ и е приел, че предвидената в оспорената т. 3. 1 от Раздел II на Приложение № 4 от Наредбата услуга за ползване на интернет за ползване до 60 минути е безплатно, а за всеки следващ час на ползване по 1 лв. /час. Съдът за да обяви за незаконосъобразна тази разпоредба е приел, че услугата по т. 3. 1 е насочена към цели от образователно, социално или научно естество и така приета разпоредбата от Наредбата противоречи на ЗОБ, тъй като в него се предвижда достъпът до интернет да е безвъзмезден.

1. Относно Раздел II "Услуги, предоставяне от Регионална научна библиотека "Христо Смирненски" от Приложение № 4 на Наредбата по т. 14, т. 16. 1, т. 16. 2, т. 16. 3 и т. 16. 4, свързани със заемане на аудиовизуални материали за домашно ползване, грамофонни плочи, аудиокасети, видеокасети и компактдискове съдът е приел, че цитираните носители на информация представляват елемент на библиотечния фонд на библиотеката съгласно чл. 54, ал. 1 ЗОБ, като спрямо ползването на библиотечните колекции като основна библиотечна услуга съобразно чл. 51, ал. 2 във връзка с ал. 1, т. 1 ЗОБ съдът е приел, че оспорените разпоредби в частта, определяща цена за ползване на посочените носители на информация законодателят в цитираната разпоредба на ЗОБ е установил изискването за безвъзмездност, поради което т. 14, т. 16. 1, т. 16,. 2, т. 16. 3 и т. 16. 4 от Раздел II от Приложение № 4 от Наредбата противоречат на ЗОБ.

1. Относно Раздел II "Услуги, предоставяни от Регионална научна библиотека "Христо Смирненски" от Приложение № 4 от Наредбата по на Приложение № 4 към Наредбата по т. 3. 9, пр. 1-4, т. 4, т. 5, т. 6, т. 7, т. 8, т. 9, т. 10, т. 13, т. 17. 1 и т. 17. 2 съдът е приел, че те касаят предоставянето на писмени библиографски справки с общ характер, справки, изисквани преглеждане на няколко отрасли на знанието, справки, които включват източници на други езици, преглеждане на източници de visu, писмени библиографски справки на магнитен носител или такива, съставени в срок от 3 до 5 дни, справки с краеведска тематика, повторно ползване на готова библиографска справка, копирни услуги, цветно принтиране, както и сканиране на текст, снимка или илюстрация и на графика. В обжалваното решение е прието, че посочените услуги са специализирани библиотечни услуги по смисъла на чл. 52, ал. 1, т. 1 ЗОБ във връзка с чл. 6, ал. 1, б. "к" ЗМДТ. Съдът е обсъдил приетото в посочената законова разпоредба според която за специализирани библиотечни услуги се заплаща такса, а не цена, както е определено в общинската Наредба. В тази връзка съдът е изложил мотиви, разграничавайки такса от цена, тъй като при таксите съгласно чл. 7, ал. 1 ЗМДТ за общинските административни услуги има изискване за разходооправданост и справедливост, а такива изисквания липсват по отношение на цените на услугите по чл. 6, ал. 2 ЗМДТ.

Обжалваното решение е правилно постановено.

Правилно първоинстанционният съд е обсъдил цялостно проведената процедура по приемане на общинската наредба, която е протестирана в посочените по-горе разпоредби от прокурор от Окръжна прокуратура - гр. Плевен.

По съществото на спора:

Разпоредбата на чл. 6, ал. 1 ЗМДТ предвижда, че общините събират местни такси за различни предоставяни от тях услуги, като в б. "в" това са за ползване на детски ясли, детски кухни, детски градини, лагери, общежития и социални услуги, финансирани от общинския бюджет. Таксите, вкл. и местните, които се събират от общините се определят въз основа на материално-технически и административни разходи по предоставяне на услугите, поради което трябва е налице съответствие между размера на таксите и направените разходи. Това означава, че всяка такса, която се приема от съответната община следва да има финансова обосновка. Следва да се споделят направените изводи от съда след обсъждане на съдържащите се в административната преписка доказателства за изпълнена процедура по приемане на спорната Наредба.

Относно отменения от съда чл. 25, ал. 1, т. 1, т. 2, т. 2. 1 касателно т. 1 - постоянна такса за дневни детски ясли и такса за присъствен ден по т. 2 - постоянна такса за детски градини и такса за присъствен ден и по т. 2. 1 - постоянна такса за целодневни детски градини и такса за присъствен ден, законосъобразни са изводите в обжалваното съдебно решение, че в чл. 6, ал. 1, б. "в" във връзка с чл. 81 и чл. 86 ЗМДТ законодателят е предвидил заплащане на месечни такси за ползване на детски ясли и градини (дневни и целодневни).

Правилно решаващият първоинстанционен съд е разтълкувал волята на законодателя, че заплащането на таксите за детски ясли и градини е за ползването им. Определено е в Наредбата, че месечната т. нар. постоянна такса е независимо дали детето посещава или не детското заведение, поради което е определена в Наредбата и още една такса, която е свързана с посещаемостта на детето. Следва изцяло да се споделят изводите в обжалваното решение, че законодателят е предвидил заплащането на месечна общинска такса, поради характера на същата като публично вземане по смисъла на чл. 162, ал. 2, т. 3, предл. 2 ДОПК, която се заплаща само срещу престиране на услуга. По този начин се отличава таксата като публично вземане от данъка, при който не се престира някаква услуга. Общинските наредби, каквато е процесната се издават в изпълнение на закон, поради което те не могат да му противоречат. В този смисъл правилно съдът се е позовал на чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА), тъй като според него наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Това означава, че когато наредбата или отделни нейни разпоредби противоречат на нормативен акт от по-висока степен, то те са незаконосъобразни. В случая освен противоречащи на разпоредби от ЗМДТ, оспорените по-горе с протеста на прокурора пред първоинстанционния съд разпоредби противоречат и на специалния ЗПУО. В чл. 298, ал. 3, т. 1 ЗПУО е предвидено, че размерът и редът за заплащане на таксите по ал. 2 за издръжка на дейностите, които не се финансират от държавния бюджет, а на децата от задължително предучилищно образование - само таксите за дейностите по хранене, извън финансираното от държавата, се определят със ЗМДТ по отношение на общинските детски градини и училища. Тази разпоредба е относима към оспорените разпоредби от Наредбата, тъй като тя урежда таксите именно на общинските детски заведения. При неприсъствие на детето в съответната детска ясла или детска градина необосновано и в противоречие с нормативни актове от по-висока степен общинската наредба на гр. Плевен е разграничила таксите на постоянна от 25 лв. без значение от присъствието или не на детето в съответното детско заведение и по 1 лв. на всеки присъствен ден. Цитираните закони не предпоставят издръжката на децата в посочените ясли и градини от това дали посещават или не съответното заведение. Както се посочи по-горе заплащането на такса е срещу насрещна престация - услуга и при непредоставянето й незаконосъобразно в общинската наредба е прието, че се заплаща такава и при неприсъствие на детето в детска ясла или детска градина. Правилно съдът е посочил, че заплащането на такса и когато детето не посещава яслата или градината означава, че такава се заплаща не за ползване, а за възможността за ползването й, което противоречи на ЗМДТ, респ. на ЗПУО, като нормативни актове от по-висока степен в сравнение с общинската наредба.

Обосновано първостепенният съд е приел за незаконосъобразна и по дневната такса за присъствие, тъй като нито в ЗМДТ, нито в ЗПУО е регламентирано двукомпонентност на месечната такса за детска ясла и детска градина, а една единна месечна такса. С неспазването на това законово изискване Общински съвет Плевен е допуснал нарушение, което правилно е санкционирано от съда с обявяване незаконосъобразността на цитираните по-горе разпоредби от Наредбата.

Законосъобразни са направените изводи в обжалвания съдебен акт и относно незаконосъобразността и на определените в Наредбата такси за различни библиотечни услуги изрично, посочени по-горе в настоящето решение. ЗОБ разграничава предоставяните от обществените библиотеки услуги на основни и специализирани. С Наредбата са регламентирани такси и за двата вида услуги. Правилно първоинстанционният съд се е позовал на чл. 51, ал. 1 ЗОБ, който дефинира основните библиотечни услуги и чл. 52, ал. 1 ЗОБ за специализираните такива. По отношение на основните библиотечни услуги изрично в чл. 51, ал. 2 ЗОБ, на който се е позовал и първоинстанционният съд законодателят е предвидил безвъзмездност на основните библиотечни услуги и в нарушение на тази законова разпоредба с Наредбата са определени такси срещу предоставянето им от Регионална научна библиотека "Христо Смирненски" - гр. Плевен. След като не е с пазено изискването в чл. 51, ал. 2 ЗОБ законосъобразно с обжалваното решение са отменени разпоредбите, касателно заплащането на такси за основни библиотечни услуги. Интернет достъпът съгласно чл. 51, ал. 1, т. 3 ЗОБ правилно съдът е приел, че като основна библиотечна услуга се предоставят безвъзмездно, поради което неправилно е определена в Наредбата такса от 1 лв. за всеки следващ час след първоначалните 60 минути.

По отношение на специализираните библиотечни услуги ЗОБ предвижда заплащането на такси поради посочената възмездност на услугата - чл. 52, ал. 2 ЗОБ, а в ал. 3 законодателят изрично е предвидил заплащането на такси за тези услуги, като техния размер е посочено, че се определя с тарифа на Министерския съвет по ал. 1, т. 1- 5, съответно с акт на общински съвет, като постъпленията остават в съответната обществена библиотека.

Относно определените цени на различни библиографски справки правилно съдът е установил, че те се отнасят до специализираните библиотечни услуги по чл. 52, ал. 1, т. 1 ЗОБ, за които се дължи такса, а не цена за услуга. В този смисъл следва да се посочи и разликата между двете понятия, тъй като при таксата е налице заплащане срещу престация - услуга, за която следва да са налице разходооправданост и справедливост, както правилно съдът е посочил, че това следва от чл. 8, ал. 1 ЗМДТ. За цените на услугите такива изисквания не се поставят. Затова като е приел съдът, че определянето на цена, а не такса с процесната наредба е допуснато нарушение на ЗОБ, който е нормативен акт от по-висока степен, поради което е налице противоречие с материален закон, поради което обосновано съдът е приел, че и тези разпоредби са незаконосъобразни и ги е отменил. Правилно съдът се е позовал на установената съдебна практика на ВАС по сходни казуси - решения по адм. дела № 7674/2016 г. и № 4807/2017 г. В тези решения, на които правилно се е позовал първостепенния съд, е прието, че с определянето с общинската наредба на цена, а не на такса противоречи на специалния закон, какъвто е ЗОБ, в който е определено заплащането на такси за библиотечни услуги. В цитираните решения на ВАС изрично се приема, че таксите съгласно ЗМДТ и в посочените специални закони - ЗОБ и ЗПУО са публични общински вземания, а определянето на цени на услуги представляват частни вземания. По-важното е тук да се акцентира, че с определянето на цена, а не на такса Общински съвет - Плевен с Наредбата е заобиколил закона, като го е нарушил, а това води до незаконосъобразност на протестираните разпоредби от нея.

Относно посоченото в касационната жалба решение по адм. дело № 830/2016 г. на същия първоинстанционен съд, правилно в обжалваното решение се сочи, че то е с различен предмет, тъй като с него е била оспорена разпоредба на предишната Наредба № 17 относно заплащането на такса за подготвителни групи в детските градини.

С оглед гореизложеното настоящият съдебен състав счита, че обжалваното решение не страда от пороците, сочени в касационната жалба, поради което то като правилно на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 АПК следва да бъде оставено в сила.

Водим от горното и в същия смисъл Върховният административен съд, Първо отделение