Решение № 14563 от 25.11.2020 г. на ВАС по адм. д. № 2686/2020 г.

Решение № 14563 от 25.11.2020 г. на ВАС по адм. д. № 2686/2020 г., VII о., докладчик съдията Даниела Мавродиева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 27, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ). Образувано е по касационна жалба на Заместник-министъра на труда и социалната политика и ръководител на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" (ОПЧР) 2014 г. - 2020 г., чрез пълномощник, против решение № 333 от 15.01.2020 г., постановено по адм. дело № 1467/2018 г. на Административен съд – София-град (АССГ), с което съдът е отменил негово решение № BG05 M90 P001-1. 003-0998 от 23.01.2018 г. за отказ на поискана промяна на сключен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. Касационният жалбоподател навежда доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и необоснованост – касационни основания по чл. 209, т. 3, предложение първо и трето АПК. Счита, че първоинстанционният съд неправилно е възприел като несъществено по смисъла на чл. 3. 46 от договора за безвъзмездна финансова помощ (ДБФП), първото поискано от бенфициера изменение на договора, а именно - в частта относно целевата група. Излага, че обстоятелството, с което е мотивирано второто искане за изменение на срока на договора, а именно – липсата на лица, които да бъдат назначени на съответните длъжности по проекта, не представлява "извънредно", респ. "непредвидено" обстоятелство, а се дължи на неправилно планиране още на етап разработване на проектното предложение. Посочва, че отказът е законосъобразен още, доколкото процесното (второ) искане е направено с идентични на първото мотиви. Не възприема възраженията, че трудността произтича от ниското заплащане, предвидено за създадените позиции, т. к. за бенефициера в качеството му на работодател не съществува нормативна забрана да доплати разликата до адекватното според него възнаграждение. Наред с това, липсва обосновка и по отношение на дължината на поискания (допълнителен) срок. Претендира разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът – "РИВА КОНСУЛТ" ЕООД, с ЕИК 200464636, чрез адв. М. Кирянов – САК, оспорва касационната жалба по съображения, подробно изложени в писмен отговор. Претендира разноски по делото. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, като взе предвид наведените доводи в жалбата и доказателствата по делото и като извърши служебна проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 АПК, приема следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна, срещу подлежащ на оспорване съдебен акт и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, е основателна. С обжалваното решение съдът е отменил решение № BG05 M90 P001-1. 003-0998 от 23.01.2018 г. на ръководителя на УО на ОПЧР 2014-2020 г., с което е постановен отказ на поискана промяна на сключен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. За да постанови този правен резултат, първоинстанционният съд е установил, че "РИВА КОНСУЛТ" ЕООД е бенефициер по сключен административен договор с Министерство на труда и социалната политика, чрез Главна дирекция (ГД) "Европейски фондове, международни програми и проекти" по ОПЧР 2014-2020 г., за изпълнение на проект № BG05 M90 P001-1. 003-0998 "Създаване на нови работни места в "Рива консулт" ЕООД". Стойността на проектното предложение е 163 623, 49 лева, при 100% размер на помощта от стойността на проекта и 0% собствен принос. Срокът за изпълнение на проекта е 18 месеца, считано от датата на сключване на договора. Бенефициерът е отправил до УО общо две искания за изменение на договора за безвъзмездна финансова помощ. Първото е във връзка с разширяване обхвата на целевата група, а второто с удължаване срока за изпълнение. В отговор на първото, между страните по договора е сключено допълнително споразумение от 28.03.2017 г. Във връзка с второто (от 13.01.2018 г.) е извършена проверка на място от страна на УО, за която е съставен лист от 15.01.2018 г. На 23.01.2018 г. е издадено оспореното решение за отказ на поисканата промяна. УО е приел, че обстоятелствата, с които е мотивирано искането за процесното изменение, са били известни много по-рано на бенефициера, поради което, от една страна, същият е следвало в съответствие със задължението си, предвидено в чл. 3. 49 ОУ към ДБФП, да уведоми УО за настъпването им, а от друга – не може да се позовава на тях. При така установената фактическа обстановка първоинстанционният съд е приел, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в предвидената от закона писмена форма, при спазване на административнопроизводствените правила и с позоваване на конкретни фактически и правни основания, но в нарушение на материалния закон. При анализ на относимите законови разпоредби съдът е обосновал извод, че категорично липсва идентичност между мотивите, заложени в първото и съответно във второто искане за промяна, т. к. исканията се различават по съществото си – в първия случай е заявена промяна в целевата група, а във втория – в срока, с цел постигане на пълното изпълнение на договора. Според съда незаконосъобразността на мотивите, изложени от административния орган в постановения акт, произтича именно от поставянето на знак за равенство между двете искания. Добавя, че дори да се приеме, че бенефициерът не е уведомил незабавно за установените трудности, това не би могло да представлява основание за отказ. По изложените съображения АССГ е отменил решението на РУО на ОПЧР като незаконосъобразно. Решението е валидно, допустимо, но неправилно. Предмет на съдебен контрол пред административния съд е решение № BG05 M90 P001-1. 003-0998 от 23.01.2018 г. на заместник-министъра на труда и социалната политика, в качеството му на ръководител на УО (РУО) на ОПЧР 2014-2020 г., с което е постановен отказ относно поискана промяна на сключен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. Страните не спорят по фактите, както и в частта относно компетентността на органа, издал обжалвания административен акт и спазването на процедурата по издаването му, поради което в тази част мотивите на касационната инстанция препращат към първоинстанционното решение и по аргумент от нормата на чл. 221, ал. 2, изр. второ АПК (Доп. ДВ, бр. 77/2018 г.) и не следва да бъдат повторно възпроизвеждани. Спорните въпроси са две групи. Какъв вид е процесното искане за изменение на срока и по кой ред се осъществява удовлетворяването му – по чл. 3. 45 или по 3. 46 ДБФП? В този смисъл – изменението на срока представлява ли съществено изменение по смисъла на чл. 3. 45 и необходимо ли е изричното съгласие/решение на УО за прилагането му? Обоснована ли е необходимостта от исканото изменение? Основанията за изменение на административния договор са предвидени в чл. 39, ал. 1 и ал. 2 ЗУСЕСИФ. Съгласно чл. 39, ал. 1 ЗУСЕСИФ, административният договор, включително одобреният с него проект, може да бъде изменян и/или допълван по инициатива на управляващия орган или по искане на бенефициента, когато това се основава на свързани с процедурата промени в правото на Европейския съюз и/или българското законодателство, в политиката на европейско и/или национално ниво, произтичаща от стратегически документ, или в съответната програма. Предписанието на чл. 39, ал. 2 ЗУСЕСИФ изрично предвижда възможност за изменение и допълнение на одобрения с административния договор проект. Видно от посочената разпоредба, това може да стане с отправянето на мотивирано искане на бенефициента. Промяната във всички случаи не може да води до нарушаване на принципите по чл. 29, ал. 1 ЗУСЕСИФ. В раздел "Изменение на договора" от сключения между страните договор за безвъзмездна финансова помощ са разграничени случаите, когато е необходимо сключването на допълнително споразумение (анекс) – чл. 3. 45 ДБФП, и случаите, когато бенефициерът има право да приложи изменението, единствено уведомявайки УО за исканата промяна - чл. 3. 46 ДБФП. В последния случай, ако направените промени са в съответствие с хипотезата на чл. 3. 46 ДБФП органът не разполага с правото да не приеме направените промени, освен ако не са налице следните три обстоятелства: 1. Изменението по вид не е сред изрично изброените в чл. 3. 46 ДБФП; 2. Липсва писмено уведомление за извършването му; или 3. Не е добре обоснована необходимостта от него. Процесното искане безспорно е извън случаите по ал. 1 от чл. 39 ЗУСЕСИФ и попада в хипотезата на чл. 39, ал. 2 ЗУСЕСИФ. Т. к. промяната касае срока за изпълнение на проекта, приложима се явява разпоредбата на чл. 3. 49, изречение второ, трето и четвърто от 3. 49 ДБФП, според чието предписание бенефициерът може да поиска удължаване на срока не по-късно от един месец преди изтичането му, при условие че същият не излиза извън рамките за изпълнение на операцията по ОПЧР 2014-2020 г. и е в съответствие с предвиденото в чл. 3. 45, 3. 46 и 3. 47 от договора. Искането следва да бъде придружено от всички обосноваващи го доказателства, необходими за вземане на решение за изменението на договора. От буквалния анализ на цитираната разпоредба (чл. 3. 49 ДБВФП) следва извод, че редът и характерът на изменението, касаещо срока за изпълнение на договора, са предопределени изначално. Това е така, т. к. клаузата изрично предвижда представянето на всички обосноваващи необходимостта от промяната документи да бъде осъществено с цел да бъде възможно вземането на решение от УО относно исканото изменение. Тоест произнасянето на УО е абсолютно необходимо, за да бъде изменен срокът за изпълнение по договора. Последното не би могло да се постигне чрез прилагане на реда по чл. 3. 46 договора, т. к. в този случай изменението се постига, без да е взето решение на УО, а това би влязло в противоречие с изричната уредба на изменението на срока в чл. 3. 49, изр. последно от договора. По изложените съображения следва, че в процесния случай, за да бъде допуснато изменението на срока на договора, бенефициерът е следвало да подаде мотивирано искане до УО по реда на чл. 3. 45 ДБФП, вр. с чл. 3. 49 ДБФП, вр. с чл. 39, ал. 2 ЗУСЕСИФ, УО да се произнесе, съобразявайки необходимостта от това изменение, след което страните да сключат анекс/допълнително споразумение с оглед постигнатото съгласие. Следователно анализираната нормативна уредба предвижда възможност, при наличието на надлежна обосновка относно необходимостта от изменение срока на договора, да бъде взето съответното решение за промяна от страна на УО. По тази причина преценката в конкретния случай се съсредоточава в това, дали с направеното искане е обоснована необходимостта от изменението на срока, респ. дали УО е имал основание да издаде процесното решение за отказ. Безспорно е, че органът в случая действа в рамките на своята оперативна самостоятелност. Той разполага с възможността да прецени дали да допусне изменението, респ. дали според него са налице предпоставките за това, както и дали да сключи анекс с бенефициера. Обоснована ли е необходимостта от изменението? Неправилен е изводът на АССГ, че в качеството си на една от материалноправните предпоставки, обуславящи допустимостта на изменението по смисъла на чл. 3. 49 от договора, необходимостта от удължаването на срока се явява доказана. Бенфициерът е обосновал искането си с трудността да се намерят лица, поради ниското възнаграждение, предвидено за съответните позиции, което попада под средното за гр. София. Първо. "РИВА КОНСУЛТ" ЕООД, освен бенефициер по проекта, е и работодател. В това му качество, за него не е налице нормативна забрана да предложи по-високо възнаграждение от това, което ще му бъде възстановено по проекта. Безспорно, ако се възползва от тази си нормативно допустима възможност, той ще претърпи имуществени загуби, т. к. средствата няма да му бъдат възстановени от УО по силата на процесния проект. Ако бенефициерът обаче счита, че единствената причина, поради която не може да изпълни поетите от него по договора с УО задължения в срок, се състои в предложеното ниско възнаграждение за предвидените позиции, то логично и с оглед полагането на дължимата грижа, е могъл да доплати от себе си средствата за трудови възнаграждения в адекватен според него размер и по този начин да успее да привлече лица от съответната целева група, с което да изпълни задълженията си в срок, без да е необходимо последният да бъде удължаван. Второ. Трудността, която срещат работодателите при подбора на служители, в това число поради ниското възнаграждение, безспорно са обстоятелства, известни за бенефициера на един много по-ранен етап от подаването на искането за удължаване на срока, поради което същите не биха могли са обосноват възникнала в хода на изпълнението необходимост от по-дълъг срок за изпълнение. Още към момента на сключването на административния договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ бенефициерът е поел задължението да наеме определен брой лица, с определени характеристики и възраст, като сам е фиксирал размера на възнаграждението, което същите биха получили при наемането им. Следователно още изначално бенефициерът е бил наясно какви задължения и при какви условия поема, като част от тях е поставил сам, поради което е имал възможността да въздейства върху всяко едно още на този начален стадий, познавайки трудностите при назначаването на лица на съответните длъжности, вкл. при така определеното възнаграждение. Действително, с оглед динамичността на дейностите, които изпълняват бенефициерите, чл. 39, ал. 2 ЗУСЕСИФ предвижда възможност за изменение и в хода на действието на договора. В доразвитие на лаконичното правило на ЗУСЕСИФ, е и предвидената в сключения административен договор възможност за изменение поради настъпването на обоснована необходимост от това. В конкретния случай такава необходимост обаче не се установява, т. к. както стана ясно, обстоятелствата, с които е мотивирана същата, са ноторно известни факти, с които бенефициерът е бил наясно още към датата на сключването на договора, а от друга страна, не е била налице пречка да предложи по-високо възнаграждение, щом счита, че това е причината, поради която среща трудности при наемането на лица за конкретните длъжности. При тези съображения, органът правилно е постановил отказ. Като е стигнал до извод, различен от горния, АССГ е постановил неправилен съдебен акт, който следва да бъде отменен и вместо него - постановен друг акт по съществото на спора, с който да се отхвърли жалбата на "РИВА КОНСУЛТ" ЕООД срещу решение № BG05 M90 P001-1. 003-0998 от 23.01.2018 г. на на Ръководителя на управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси 2014-2020 г.". С оглед на изхода на спора направено от касатора искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди ответника да заплати на Министерството на труда и социалната политика – юридическото лице, в чиято структура е органът – касатор, направените по делото разноски. Същите, видно от направеното искане, са за юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции. Размерът на същото съдът определя на по 100, 00 лв. за всяка инстанция, на основание чл. 78, ал. 8 ГПК във вр. с чл. 25, ал. 1 от Наредбата за заплащането на правната помощ във вр. с чл. 144 АПК. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд,