Решение № 2577 от 24.02.2014 г. на ВАС по адм. д. № 11179/2013 г.

Решение № 2577 от 24.02.2014 г. на ВАС по адм. д. № 11179/2013 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. с чл. 27, ал. 5 от Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ). Образувано е по касационна жалба на Комисия за предотвратяване и установяване конфликт на интереси (КПУКИ/Комисията) срещу решение № 3853 от 10.06.2013 г. по адм. дело № 9806/2012 г. на Административен съд - София - град, с което е отменено решение № 116/11.09.2012 г. на Комисията. По подробно изложени съображения за неправилност на съдебния акт, като постановен в нарушение на материалния закон, се претендира отмяната му. Ответникът - Кристина Боянова Найденова, оспорва касационната жалба. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, седмо отделение, като обсъди данните по делото и доводите на страните, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок, от активно легитимирана страна, срещу подлежащ на обжалване валиден и допустим съдебен акт. Разгледана по същество, е основателна. С решение № 116/11.09.2012 г. на КПУКИ е установен конфликт на интереси по отношение на Кристина Боянова Найденова за това, че в качеството й на финансов контрольор в район "Оборище", Столична община (СтО) за времето от 01.01.2009 г. до 27.06.2012 г. като лице, заемащо публична длъжност по чл. 3, т. 25 ЗПУКИ, е осъществявала контрол по поемане на задължения и извършване на разходи чрез подписването на контролни листове от 2009 г. - 2011 г., в частен интерес, водещ до облага на свързаните с нея лица по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на ЗПУКИ - 129 ОУ "Антим I", СМГ "Паисий Хилендарски", 164 Испанска езикова гимназия "Мигел де Сервантес", ЦДГ № 100, ЦДГ № 151 и ОДЗ № 62, всички от район "Оборище" на СтО, с което е нарушила разпоредбата на чл. 8, изр. 1, предл. 5 ЗПУКИ. В рамките на производството е установено и не е налице спор между страните, че Кристина Найденова заема длъжността "финансов контрольор" към район "Оборище" на СтО - второстепенен разпоредител с бюджетни кредити (съгласно заповед № РД-09-367/13.02.2007 г.) и длъжността "финансов контрольор" в 129 ОУ АНТИМ I, СМГ "Паисий Хилендарски", Испанска езикова гимназия "Мигел де Сервантес", ЦДГ № 100, ЦДГ № 151 и ОДЗ № 62 (третостепенни разпоредители с бюджетни кредити съгласно заповед на кмета на СтО № РД-09-3186/23.04.2008 г.). В длъжностната характеристика на изпълняваната дейност, идентична при всички учебни заведения, влизат функции по осъществяване на дейности по предварителен финансов контрол - проверка относно вида на задълженията, техния размер, на кой § съответстват и удостоверяване на това с попълване на исканията за извършване на разход. Възложена е и отговорност за отношенията с разпоредителя с бюджетни кредити - общинската и районна администрация и други контролни органи по финансовата дейност. В качеството си на финансов контрольор в СтО, район "Оборище", Кристина Найденова е осъществявала функции по предварителен контрол на съответствието, размера и характера на задълженията, утвърдените годишни размери на бюджетните кредити по съответните бюджетни параграфи, одобрявайки и удостоверявайки ги с попълване на контролни листове. За да отмени обжалвания акт АССГ е приел, че получаваните от разпоредителите средства от съответните бюджети не могат да се определят като облага по смисъла на чл. 2, ал. 3 ЗПУКИ. Ръководителите на учебни заведения - третостепенни разпоредители с бюджетни кредити, не са свързани лица по смисъла на § 1, т. 1 ДР на ЗПУКИ с финансовия контрольор, като в преписката липсват данни, който и да е било от тях да е в родство или фактическо съжителство с нея. Липсата на данни за облага и частен интерес на лицето, заемащо публична длъжност или свързано с него лице, което да му повлияе при изпълнение на задълженията - съобразно чл. 2, ал. 1 ЗПУКИ, налага извода за липса на конфликт на интереси. Съдът е приел, че съществуването на трудово правоотношение между две лица не може да бъде приравнявано на икономическа зависимост. В заключение е счел, че изпълняването на длъжността "финансов контрольор" при различни по степен разпоредители с бюджетни кредити е в съответствие с указанията, дадени от МОМН и МФ, последният от които орган, упражнява и методическо ръководство съгласно чл. 17 от Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС, обн., ДВ, бр. 21 от 10.03.2006 г.). Решението е неправилно. Съгласно чл. 5, ал. 1 ЗФУКПС финансовото управление и контрол в публичния сектор е цялостен процес, интегриран в дейността на организациите по чл. 2 и осъществяван от ръководството и служителите им. Действително, съгласно чл. 10 ЗФУКПС, ръководителите на организациите в публичния сектор отговарят за финансовото управление и контрол. Въпреки това обаче и предвид нормата на чл. 20в с. з. всички документи, свързани с поемане на задължения и извършване на разходи, за които е установена системата за превантивен финансов контрол, се подписват от ръководителя, от лицето, отговорно за счетоводните записвания, и от финансовия квестор. Видно от данните по делото и представената от лицето длъжностна характеристика, Кристина Найденова отговаря както за финансовия контрол в гореописаните учебни заведения, така и за отношенията с разпоредителя с бюджетни кредити - общинската и районна администрация и други контролни органи по финансовата дейност, какъвто контролен орган се явява самата тя в качеството си на финансов контрольор в районната община "Оборище". Следва да се подчертае, че видно от приложимата нормативна рамка, финансовият контрольор не взема окончателното решение за отпускане на средства, нито извършва преценка за целесъобразност на разходите. Същият обаче извършва контрол за законосъобразност на разходите, като одобрява извършването им. Поради това, заемайки една и съща длъжност в рамките на установена йерархическа субординация при отпускане и разпореждане с бюджетни кредити, осъществявайки дейността по контрол при отпускането от една страна и при разходването на вече отпуснатите средства от друга страна, лицето Кристина Найденова несъмнено действа в конфликт на интереси. Върховният административен съд нееднократно се е произнасял, че дори само възможността съществуващият частен интерес да повлияе върху безпристрастното и обективно изпълнение на задълженията, води до състояние, което е обществено опасно, укоримо и като такова не следва да бъде допускано. Наличието на възможност от една страна да прецени, че разходите, извършвани от учебните заведения са законосъобразни и от друга - да потвърди законосъобразността на тези разходи на ниво - районна община, несъмнено представлява фактическа ситуация на поставяне в опасност на обществения интерес, поради съсредоточаването на йерархически контролни правомощия в лицето на един човек. В конкретния случай, противно на изводите на първоинстанционния съд, следва да се приеме, че Найденова действа в частен интерес, т. к. осъществяваната дейност като финансов контрольор е възмездна. И доколкото не би съществувал конфликт на интереси, ако заеманата от нея длъжност "финансов контрольор" бе обвързана с трудов договор с учебни заведения, намиращи на територията на друг столичен район, респ. друг разпоредител с бюджетни кредити, където самата тя не би била в позиция на самоконтрол, то пряката връзка районна община - училище, свързана с прекия разход на публични средства районна община - училище, налага извода за конфликт на интереси. Следва да се добави още, че в настоящия казус частният интерес, изразяващ се в трудово възнаграждение, е пряко следствие от факта, че учебните заведения, от които лицето получава трудово възнаграждение, се намират бюджетно долустоящи на районната община, за разходването на средствата на които отговаря. Макар само по себе си заемането на длъжност по трудов договор, пораждащ двустранно и възмездно правоотношение, да не предполага конфликт на интереси, то предвид спецификата на конкретния казус, такъв несъмнено е налице. Допълнително реализираните приходи от контрола върху едни и същи публични средства, при пряката бюджетна зависимост на отделните бюджетни организации или с други думи казано, възможността за самоконтрол, която лицето си упражнява като контрольор в общината за одобрените от нея разходи като контрольор в учебните заведения, срещу получавано за това възнаграждение, категорично обосновава конфликт на интереси. Несъмнено изпълнението на заеманата длъжност "финансов контрольор" в публичните организации - третостепен бюджетен разпоредител, следва да се квалифицира като частен интерес, можещ да повлияе върху безпристрастното и обективното изпълнение на правомощията или задълженията му по служба, следващи от заеманата длъжност "контрольор" в СтО, район "Оборище" (горестоящ второстепенен бюджетен разпоредител). В случая законовата забрана за постановяване на актове в частен интерес при изпълнение на правомощията по служба е нарушена. Като не е отчел наличието на релевантните факти от хипотезата на чл. 8, изр. 1-во, предл. 5-то ЗПУКИ, АССГ е постановил незаконосъобразен съдебен акт. Като допълнителен аргумент следва да се изтъкне, че нормата на чл. 20ж, ал. 2, т. 1 ЗФУКПС въвежда категорична забрана за финансови квестори да бъдат определяни лица, които през последните три години са работили в контролираната организация или са участвали в ръководството й, или имат личен интерес от нейната дейност. В този контекст заемането на длъжността "финансов контрольор" в гореописаните образователни организации в публичния сектор, изключва длъжността "финансов контрольор" в СтО, район "Оборище". Финансовият контрольор във второстепенния разпоредител с бюджетни кредити има контролни функции спрямо разходването на средства към третостепенния. Налице е законово регламентирана несъвместимост, която не може да бъде дерогирана с указания на МОМН и МФ, както е приел АССГ. С оглед изхода от спора и предвид факта, че ответникът е поискал да му бъде присъдено юрисконсултско възнаграждение за производството на касационна инстанция, то на основание чл. 228, вр. с чл. 143, ал. 2 АПК, вр. с чл. 7, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1/2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, съдът счита, че такива следва да бъдат присъдени в размер на 150 лв. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1-во АПК, Върховният административен съд, състав на седмо отделение