Решение № 1928 от 8.02.2012 г. на ВАС по адм. д. № 13639/2011 г.

Решение № 1928 от 8.02.2012 г. на ВАС по адм. д. № 13639/2011 г., VII о., докладчик председателят Веселина Тенева Производството е по реда на чл. 208 и следващи от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на председателя на Държавната агенция за метрологичен и технически надзор (ДАМТН) против решение № 4135 от 31.08.2011 г., постановено по адм. дело № 3011/2011 г. по описа на Административен съд - София град. Касационният жалбоподател поддържа оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалноправните разпоредби и необоснованост - касационни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Ответникът - "Елена инвест" ООД, гр. София чрез процесуалния си представител - адв. Христова, в депозирано писмено становище оспорва касационната жалба и моли за отхвърлянето й като неоснователна. Претендира присъждане на разноски за настоящата инстанция. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Застъпва становището, че решението на съда е неправилно и следва да бъде отменено. Счита, че обжалваният пред първоинстанционния съд административен акт е законосъобразен. Обосновава извод за наличие на материалноправните предпоставки за издаването му, тъй като извършването на системни нарушения при упражняване на дейността на лицензираното дружество се доказва от влезлите в сила наказателни постановления. Върховният административен съд, в настоящия състав, констатира, че касационната жалба е подадена в законоустановения срок и от надлежна страна, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество и в пределите на проверката по чл. 218 от АПК същата е неоснователна по следните съображения: С обжалваното решение Административен съд - София град е отменил заповед № А-О-003 от 18.03.2011 г. на председателя на ДАМТН, с която на основание чл. 34а, ал. 11 във връзка с чл. 34а, ал. 9, т. 4 от Закона за техническите изисквания към продуктите (ЗТИП) е ограничен обхвата на издадената на "Елена инвест" ООД лицензия № 327/11.01.2007 г. за осъществяване на технически надзор на съоръжения с повишена опасност, като от обхвата й са изключени посочените в т. 2 от лицензията съоръжения - автомобилни газови уредби (АГУ) за компресиран природен газ или втечнен въглеводороден газ. За да постанови този правен резултат първоинстанционният съд е приел от фактическа страна, че "Елена инвест" ООД притежава лицензия № 327/11.01.2007 г. за осъществяване на технически надзор на съоръжения с повишена опасност. Установено е, че с наказателни постановления № 09-609 от 23.11.2009 г. и № 09-615 от 02.12.2009 г., издадени от главния директор на ГД "ИДТН" при ДАМТН, на дружеството са наложени имуществени санкции за извършени от него в рамките на две календарни години общо пет нарушения на ЗТИП и нормативните актове по прилагането му, свързани с дейността му по технически надзор на АГУ за компресиран природен газ или втечнен въглеводороден газ. С оглед предвидената в закона необжалваемост на процесните наказателни постановления същите са влезли в сила съответно на 8.12.2009 г. и на 15.12.2009 г. При тези данни и въз основа на доклад от 11.02.2011 г. от главния директор на ГД "ИДТН" председателят на ДАМТН е издал атакуваната заповед, с която е приел, че е налице системно неизпълнение по смисъла на § 1, т. 30 от ДР на ЗТИП на задълженията на дружеството като орган за технически надзор и на основание чл. 34а, ал. 11 във връзка с чл. 34а, ал. 9, т. 4 ЗТИП е ограничил обхвата на притежаваната от него лицензия, като е изключил от същата горепосочените съоръжения. При така установените фактически обстоятелства съдът е навел извод, че оспореният пред него административен акт е незаконосъобразен. Като пороци на акта са посочени издаването му при съществено нарушение на административнопроизводствените правила и в несъответствие с целта на закона. Съдът е счел, че фактът на извършване на нарушенията не е безспорно установен от влезлите в сила наказателни постановления, тъй като същите не са подлежали на обжалване. Приел е, че фактическите основания за издаване на заповедта, ограничаваща възникнали права, не са установени по несъмнен начин, тъй като не са били взети предвид други доказателства освен процесните наказателни постановления. Формирано е заключение, че описаните в наказателните постановления административни нарушения са били известни на органа и е следвало да бъдат взети предвид още в производството по издаване на отменената от съда предходна заповед за ограничаване обхвата на същата лицензия (заповед № А-О-008 от 22.07.2009 г.). Като недостатък на акта е отбелязано, че не са конкретизирани обектите, за които се ограничава обхвата на лицензията, съобразно указанията, дадени с влязлото в сила решение № 1/4.02.2010 г. по адм. дело № 5474/2009 г. по описа на АССГ и съгласно разпоредбата на чл. 34в ЗТИП. Заповедта е преценена като противоречаща на генералната и на индивидуалната превенция. Според съда ограничаването на лицензията за нарушения, извършени две години по-рано, не изпълнява целта на закона да не се допуска извършване на регламентирана дейност от лица, които не спазват нормативните изисквания. Приел е, че налагането на ограничение след изтичане на значителен период от време от санкционирането на лицензианта и при липса на доказателства за продължаване извършването на нарушения към момента на издаване на заповедта не отговаря на предназначението и целите на текущия контрол върху дейността му и лишава заповедта от целта, за която законът предвижда ограничаване обхвата на лицензията. В подкрепа на този извод съдът се е позовал на протокол от 17.03.2011 г. за извършена проверка в други два обекта на дружеството (в гр. Враца и в гр. Козлодуй), видно от който не са констатирани нарушения, лицето отговаря на изискванията и спазва задълженията си. По тези съображения първоинстанционният съд е отменил заповед № А-О-003 от 18.03.2011 г. на председателя на ДАМТН. Решението е правилно като краен резултат. Съгласно разпоредбата на чл. 34а, ал. 11 във връзка с ал. 9, т. 4 ЗТИП, на чието основание е наложена принудителната административна мярка, при установяване, че лицата, получили лицензия, системно не изпълняват задълженията си съгласно закона и наредбите по прилагането му или системно не спазват обхвата на лицензията, председателят на ДАМТН може вместо да отнеме лицензията само да ограничи обхвата й. Дефинитивната норма на § 1, т. 30 от ДР на ЗТИП определя като "системно" извършването на три или повече нарушения на този закон или на нормативните актове по прилагането му в рамките на две календарни години. Разпоредбата на чл. 34в, ал. 4 ЗТИП предвижда хипотеза на ограничаване обхвата на лицензията и само по отношение на обект, в който се извършва технически надзор, когато този обект не отговаря на нормативните изисквания. В случая стесняването на обхвата на лицензията е обосновано с извършени от "Елена инвест" ООД през 2008 г. и 2009 г. нарушения на изискванията на релевантните наредби по прилагане на ЗТИП. Постановената ограничителна мярка се основава на приложените по преписката наказателни постановления, които са влезли в сила на 08.12.2009 г. и на 15.12.2009 г. Наказателно постановление № 09-609 от 23.11.2009 г. касае проверка в Кюстендил на автомобили с автомобилна газова уредба, включително таксиметрови такива, при които е констатирано несъответствие на поставените от дружеството стикери с образеца, предвиден в наредбата. Наказателно постановление № 09-615 от 2.12.2009 г. е свързано с проверка в обект на лицензианта в гр. София, жк Младост 3 - СБА и се отнася до липсата на съставяне и съхраняване на досиета на регистрирани и преминали първоначален технически преглед АГУ, както и до несъответствие на водения в пункта регистър за АГУ с нормативно определените форма и съдържание. С оглед размера на наложените на дружеството имуществени санкции за описаните нарушения, по силата на чл. 58, ал. 3 ЗТИП процесните наказателни постановления не са подлежали на обжалване и са влезли автоматично в сила без да са преминали съдебна проверка за законосъобразност. По този начин санкционираното дружество е било лишено от право на защита срещу тях. Позоваването на касатора на обстоятелството, че дружеството е могло да ги оспори по съдебен ред въпреки предвидената в закона необжалваемост, но не го е сторило, не може да се тълкува в тежест на санкционираното лице при наличието на изричен законов текст, който изключва съдебния контрол и с оглед преобладаващата към онзи момент съдебна практика по въпроса. В случая необжалваемостта на наказателните постановления сама по себе си не гарантира законосъобразност на изводите за действителното им извършване и съответно - за осъществяване на фактическите основания за прилагане на ограничителната мярка. Доколкото обаче описаните в наказателните постановления нарушения не се оспорват с конкретни доводи и по делото не са ангажирани доказателства, оборващи или поставящи под съмнение констатациите на органа за неизпълнение на конкретни нормативни задължения на дружеството при извършване на дейността, за която е лицензирано, следва да се приеме, че с оглед влезлите в сила наказателни постановления е налице посоченото в заповедта системно извършване на нарушения от лицензианта към 2009 г. Независимо от това, правилна е преценката на съда за незаконосъобразност на административния акт поради несъответствието му с целта на закона. Няма спор, че дейността за която е издаден лиценз на "Елена Инвест" ООД е строго регламентирана и изисква стриктно спазване на всички релевантни правила, норми и изисквания, тъй като има за предмет осъществяване на технически надзор за осигуряване на безопасна експлоатация на съоръжения с повишена опасност. Поради специфичния характер на дейността и на съоръженията, характеризиращи се с по-голям рисков фактор е налице приоритет на обществения интерес и безопасност пред частните интереси на лицензианта, което налага засилен контрол, по-висока степен на защита и ефективно упражняване на правоохранителните функции на компетентните държавни органи. В същото време този контрол не може да излиза извън целите и предназначението, за които се осъществява, а именно - предотвратяване и преустановяване на нарушения с оглед осигуряване извършването на дейността съобразно изискванията на релевантната нормативна уредба и изпълнението на задълженията на лицензираните лица. Ограничаването на обхвата на лицензията е равнозначно на частичното му отнемане. Отнемането и ограничаването в хипотезата на чл. 34а, ал. 9, т. 4 ЗТИП са крайна мярка, чието прилагане не може да води до самоцелното ограничаване на права и свободи и до административен произвол. Правомощието на председателя на ДАМТН да прилага ПАМ от разглеждания вид следва да се упражнява по разумен начин, добросъвестно и справедливо (чл. 6, ал. 1 АПК). В тази връзка, продължителният период от време между установяването на нарушенията и волеизявлението за ограничаване на обхвата на лицензията на това основание, от една страна, а от друга - налагането на ограничителната мярка през 2011 г. без да е направена проверка относно отстраняването на извършените през 2008 г. и 2009 г. нарушения и относно спазването на изискванията към момента на произнасянето на органа с процесната заповед, сочат на превратно упражняване на власт и на нарушение на чл. 6, ал. 1 АПК. Като не е отчел посочените обстоятелства органът е постановил акт, който не изпълнява целта на закона. Съдебният контрол върху акта за налагане на ПАМ включва и проверка за съответствието му с един от основните принципи на административното право, установен в чл. 6 от АПК, а именно - принципа на съразмерност при упражняване на правомощията на административните органи. При формалното наличие на законовите предпоставки за издаване на акт със съдържание като това на процесната заповед, прилагането на принципа на съразмерност изисква изследване на въпроса дали с акта и неговото изпълнение се засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава (чл. 6, ал. 2 АПК). Предвид горното се налага извод, че административният акт е издаден без да са изяснени всички факти и обстоятелства от значение за случая. Видно от данните по делото, административният орган не е събрал всички относими доказателства във връзка с издаването на заповедта, поради което е нарушено правилото на чл. 35 АПК, тъй като заповедта е издадена на формално основание, само поради констатацията, че дружеството има влезли в сила две наказателни постановления за общо пет нарушения, извършени през 2008 г. и 2009 г. Релевантни за проверката на законосъобразността на заповедта от гледна точка на пропорционалността се явяват и обстоятелствата относно вида, естеството, характера и тежестта на нарушенията, настъпването на вредни последици от тях, извършването им в един или повече обекти, отстраняване на констатираните нарушения и привеждане на дейността в съответствие с всички изисквания след санкциониране на дружеството и др., чието установяване и съобразяване е от значение за случая, тъй като по силата на чл. 6, ал. 5 АПК административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел. Правилен е изводът на съда, че за да е пропорционална и в съответствие с целта на закона, мярката следва да засяга само обекта, в който е констатирано неизпълнение на задълженията. Издаването на заповедта намира основание само по отношение на тези пунктове, поради което органът е следвало да ограничи обхвата на лицензията само за тях. В останалата му част ограничението се явява незаконосъобразно поради несъразмерност на мярката. Този извод е принципен, въпреки че съдът погрешно го е обвързал с указанията на влязлото в сила решение по адм. дело № 5474/2009 г. по описа на АССГ, което е неотносимо към настоящия предмет на спора. Изключването изцяло от обхвата на лицензията на съоръженията по т. 2 от лицензията рефлектира неблагоприятно върху останалите обекти на дружеството, в които не са установени нарушения, поради което разпростирането на ограничението и спрямо тях е лишено от фактическо и правно основание. В случая целта на закона би била постигната с ограничаването на обхвата на лицензията по отношение на обекта или обектите на лицензианта, в които са установени системни нарушения на специалното законодателство. Ето защо, като е приел за незаконосъобразно волеизявлението на административния орган, с което лицензията на "Елена инвест" ООД е ограничена общо с изключване от обхвата й на съоръженията по т. 2 от лицензията, съдът е постановил обоснован и съответен на материалния закон съдебен акт. По изложените съображения решението на Административен съд - София град следва да се остави в сила. Доказателства за направени пред настоящата инстанция разноски от страна на ответника по касационната жалба не са представени, поради което такива не му се присъждат. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,