Решение № 3812 от 20.04.2022 г. на ВАС по адм. д. № 9518/2021 г.

Решение № 3812 от 20.04.2022 г. на ВАС по адм. д. № 9518/2021 г., VII о., докладчик председателят Калина Арнаудова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Община Варна, срещу Решение № 769 от 4.06.2021 г. на Административен съд - Варна по адм. дело № 2330/2020 г. С обжалваното решение съдът е отхвърлил жалбата на общината срещу Решение № РД-02-14-846/7.10.2020 г. на ръководителя на Националния орган (НО) по Програма за транснационално сътрудничество "Дунав" 2014-2020 г., с което на Община Варна е определена финансова корекция по диференциалния метод в размер на 36 619, 87 евро, представляващи декларирани за възстановяване разходи по бюджетна линия "Персонал" за отчетен период 1.06.2018 г. - 01.06.2019 г. и на неправомерно платени разходи в размер на 5 492, 96 евро, изчислени на база на плоска ставка в размер на 15% по бюджетна линия "Офис и административни разход", за нередност за нарушение на чл. 3, § 2 от Делегиран регламент ЕС № 481/2014 г. на Комисията от 4 март 2014 година за допълнение на Регламент (ЕС) № 1299/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на специалните разпоредби за допустимостта на разходите по програмите за сътрудничество (Делегиран регламент № 481/2014 г.), във връзка с чл. 18, § 2 и 3 от Регламент ЕС № 1299/2013 г. на Европейския парламент и на Съвета от 17.12.2013 г. година относно специални разпоредби за подкрепа от Европейския фонд за регионално развитие по цел "Европейско териториално сътрудничество" (Регламент № 1299/2013 г.) и Раздел 3.3.1 "Разходи за персонал" от Анекс "Допустимост на разходи по проекта", класифицирано като нередност по чл. 70, ал. 1, т. 10 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ). Касационният жалбоподател – Община Варна, счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че съдът не е съобразил в цялост изложените в жалбата му факти и обстоятелства и е постановил решение в противоречие на фактическата обстановка. Сочи, че Община Варна не е била уведомена, че има съмнения относно разходите по бюджетна линия "Персонал" нито от контрольорите от първо ниво на контрол, нито от Националния орган в хода на изпълнение на проекта. За периода от 18.12.2016 г. до 30.06.2019 г. са представени за проверка и сертифицирани от първо ниво на контрол всички извършени разходи по проекта, в т. ч. разходите по гражданските договори. Касаторът излага, че на 20.03.2019 г., в края на периода за изпълнение на проекта, са публикувани правила "Ред и начин на възлагане на задължения на членовете на екипите на българските бенефициери при изпълнение на проекти, финансирани по трансграничните, транснационалните и междурегионалните програми за териториално сътрудничество", но публикуваните от Националния орган правила нямат обратно действие и не могат да бъдат приложени една година по-късно към договорите на екипа. Според касатора е недопустимо административният орган да счита за допустими дадени разходи през целия период от изпълнение на проекта, а след това да приеме същите тези разходи за недопустими. Счита, че бенефициерът не следва да бъде отговорен за непоследователните действия на експертите на административния орган и да търпи санкции, които са резултат от тяхната субективна преценка и незаконосъобразни действия. Излага, че съдът не е коментирал твърдението му, че превода на Насоките за контрол по програма Дунав и Приложението относно допустимостта на разходите по проекта, e неточен, не съответства на оригиналния текст на английски език, както и значително се отклонява от обнародвания в Официален вестник на ЕС български превод на Делегиран Регламент (ЕС) № 481/2014. Прави съпоставка с разпоредбата на чл. 3 от Регламента, която е възпроизведена в т. 3.3.1. от Приложението към насоките, като сочи, че преводът на Националния орган е некоректен по отношение на терминологията, в него липсват думи, включително са налице смислови различия. Сочи, че са налице всички документи, с които се доказва допустимост на отчетените разходи, както са посочени в т. 3.3.1. от Приложението към Насоките за контрол по програма Дунав. Излага аргументи, че правната природа на договора, по който лицето работи по проекта няма да се отрази по никакъв начин на фактическата стойност на разхода, на броя лица и възнагражденията, които са им изплащани, тъй като хонорара би бил определен по един и същ начин, което означава, че последица за нанасянето на вреда на общия бюджет на Съюза не може да възникне. Моли съда да отмени обжалваното решение. Касаторът се представлява от пълномощник С. Маринова. Ответникът по касационната жалба – ръководителят на Националния орган на Програма за транснационално сътрудничество "Дунав" 2014-2020 г., изразява становище за неоснователност на жалбата. Излага възражения по релевираните от касатора доводи, като счита, че първоинстанционният съд е постановил правилно решение, което моли да бъде оставено в сила. Претендира разноски по делото. Ответникът се представлява от пълномощник З. И.. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд (ВАС), седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима – подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е основателна. За да постанови обжалваното решение административният съд е приел от фактическа страна следното: На 27.08.2018 г. между Националния орган на Програма за транснационално сътрудничество "Дунав" 2014-2020 г. и Община Варна, в качество на водещ бенефициер (партньор), е сключен Договор за предоставяне на национално съфинансиране № РД-02-29-295, с предмет предоставяне на национално съфинансиране, под формата на безвъзмездна финансова помощ за изпълнение на проект "Towards energy responsible places: establishing walkable cities in the Danube Region – City Walk" на стойност 46 385, 47 лв. На 16.03.2018 г. със Заповед № 1083 кметът на Община Варна определя екипа за изпълнение на проекта. Заповедта е допълнена със Заповед № 1912/23.05.2018 г. и Заповед № 0319/1.02.2019 г. На 14.08.2020 г. ръководителят на Националния орган уведомява Община Варна за установена нередност и предстоящо определяне на финансова корекция. На 31.08.2020 г. Община Варна представя възражение. На 7.10.2020 г. с Решение № РД-02-14-846, на основание чл. 73, ал. 1 и чл. 70, ал. 1, т. 10, във връзка с § 5, т. 4 от Допълнителните разпоредби на ЗУСЕСИФ и § 1, т. 2 от Допълнителните разпоредби на Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕСИФ и т. 5.1.16 от Програмата за транснационално сътрудничество "Дунав" 2014-2020, във връзка с чл. 8, ал. 4, б. "а", т. II и т. V от Регламент № 1299/2013 е определена финансова корекция по диференциалния метод в общ размер на 36 619, 87 евро, представляващи декларирани за възстановяване разходи по бюджетна линия "Персонал" за отчетен период 1.06.2018 г. - 01.06.2019 г. и на неправомерно платени разходи в размер на 5 492,96 евро на база на плоската ставка в размер 15 %, по бюджетна линия "Офис и административни разходи", за нередност за нарушение на чл. 3, § 2 от Делегиран регламент ЕС № 481/2014 г. във връзка с чл. 18, § 2 и 3 от Регламент № 1299/2013 г. и Раздел 3.3.1 "Разходи за персонал" от Анекс "Допустимост на разходи по проекта", класифицирано като нередност по чл. 70, ал. 1, т. 10 ЗУСЕСИФ. В хода на съдебното производство органът представя Заповед № РД-02-14-191 от 26.02.2019 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството за определяне на ръководител на Националния орган на Програма за транснационално сътрудничество "Дунав" 2014-2020 г. Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона писмена форма, съдържа фактически и правни основания и в хода на административното производство органът не е допуснал нарушение на административнопроизводствените правила. Съдът приема, че оспореният акт е издаден и в съответствие с материалния закон. Приема, че преценката за допустимост на разходите, направени от Община Варна по бюджетна линия "разходи за персонал", е пряко обвързана от изследване на вида на договорите с експертите по проекта и характера на възникналите въз основа на тях правоотношения. Анализирайки подробно разликите между трудовия и гражданския договор, приема за правилен и обоснован извода на ръководителя на НО за наличие на нарушение, съставляващо нередност по смисъла на чл. 70, ал. 1, т. 10 от ЗУСЕСИФ, предпоставящ определяне на финансова корекция. Въз основа на горното съдът прави извод за законосъобразност на оспорения акт и отхвърля жалбата срещу него. Решението е неправилно. Доводите на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение са свързани основно с разликата между трудов и граждански договор и с тълкуването на приложимата нормативна уредба. Преди обаче да се обсъдят тези доводи, следва да се посочи, че по делото не се спори, че процесният разход е бил своевременно верифициран и възстановен на бенефициера. Верификацията на един разход значи издаването на благоприятен за адресата индивидуален административен акт. В конкретната хипотеза, ръководителят на Националния орган по Програмата е направил извод за нарушение на чл. 3, пар. 2 от Делегиран регламент ЕС № 481/2014 г. във връзка с чл. 18, § 2 и 3 от Регламент № 1299/2013 г. и Раздел 3.3.1 "Разходи за персонал" от Анекс "Допустимост на разходи по проекта", представляващо нередност по чл. 70, ал. 1, т. 10 ЗУСЕСИФ. За да достигне до този извод органът е приел, че разходите за възнаграждения на членовете на екипа за управление на проекта, декларирани за възстановяване от бенефициера в отчетен период 1.06.2018 г. – 1.06.2019 г. са "нередни". Мотивите формиращи този извод са изцяло базирани на преценката за допустимост на разходите и на уведомлението за нередност, съдържащо твърдения именно за "недопустимост" на тези разходи. Посочените като нарушени разпоредби от правото на ЕС също касаят правилата за допустимост на разходите. Така например чл. 18, пар. 2 от Регламент № 1299/2013 делегира компетентност на държавите-членки да определят допълнителни правила за допустимост на разходите. Следва да се посочи, че тази разпоредба единствено предоставя възможност на участващите в мониторинговия комитет държави да определят допълнителни правила за допустимост на разходите за цялата програма за сътрудничество, но не визира поведение, което представлява състав на конкретно нарушение на правото на ЕС. Освен това Община Варна не е пряк адресат на нормата. В ЗУСЕСИФ са регламентирани два независими от материална гледна точка режима – единият, относно верифицирането (одобряването) на извършените разходи по изпълнението на проекта, като се преценява тяхната допустимост с оглед на съответствието им с нормативно регламентираните условия, и другият - относно финансовите корекции за нередности. Това са два отделни правни института, прилагани на различно основание и в различни производства. Верифицирането на извършените от бенефициера разходи по изпълнението на проекта е вид проверка, която се прави с цел одобряване или отказ да бъдат му изплатени същите суми, като резултатът е обусловен от преценката за тяхната допустимост. Последната се определя от съответствието на извършените разходи с нормативно регламентираните условия. Не намира опора в установения със ЗУСЕСИФ вътрешноправен режим на материята, уреждаща правоотношенията, свързани с управлението, предоставянето и контрола върху финансовата подкрепа от Европейския съюз, извършената от ръководителя на УО идентификация между твърдените недопустими разходи, обуславящи отказ за верификация и определянето на финансова корекция за нередност, насочена спрямо допустимите разходи. Касае се за два отделни правни института, прилагани на различно основание и в различни производства. В случая, е налице противоречие между фактическите и правните основания посочени от административния орган, тъй като фактическите са свързани с преценката за допустимост на разходите за възнаграждения на членовете на екипа за управление на проекта, а правните с наличие на нередност и определяне на финансова корекция. Безспорно е, че с оглед на правомощията си по контрол на изпълнението на процесния проект ръководителят на Националния орган би могъл да установи, че даден разход е неправилно верифициран и с оглед на това за него да е налице задължение да защити интересите на бюджета на Съюза като го признае за недопустим. Но за да се случи това законосъобразно е необходимо влезлият в сила благоприятен за бенефициера акт да бъде отменен по реда на чл. 99 АПК. Без органът да е провел производство при условията на чл. 99 АПК и в сроковете по чл. 100 АПК той не може да постанови нов акт с противоположно съдържание на вече издаден такъв. Изложеното прави на собствено основание оспорения акт незаконосъобразен и прави ненужно обсъждането на доводите за материалната му законосъобразност. Без правно значение по спора, но за пълнота и изчерпателност на изложението, следва да се посочи, че визираната в точка 10 на чл. 70, ал. 1 ЗУСЕСИФ нередност, квалифицирана от органа в оспорения акт, за която е допустимо да се определи финансова корекция, е друга нередност, която съставлява нарушение на правото на Съюза или на българското право, извършено чрез действие или бездействие от бенефициера, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове. Така формулирана нередността е всъщност единствено дефиницията за нередност. Без тази разпоредба да е обвързана с точно установено нарушение на правото на Съюза или на националното право разпоредбата е неприложима, защото в този си вид тя би позволила на органа да субсумира под нейния фактически състав всяко едно деяние, действие или бездействие, което реши, че е нарушение на правото на Съюза или на националното право. Това би било в противоречие с изискванията за предвидимост и правна сигурност. Следователно дотогава, до когато законодателят не е обвързал нередността по точка 10 с конкретно нарушение, то не би могло да бъде годно правно основание за определяне на финансова корекция. С оглед изложеното решението на Административен съд - Варна следва да бъде отменено като неправилно. Делото е изяснено от фактическа страна, поради което решението на ръководителя на УО на ОПОС следва да бъде отменено като незаконосъобразно. Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд