Решение № 7339 от 18.06.2015 г. на ВАС по адм. д. № 10322/2014 г.

Общинският съветник за участието си в заседанията на общинския съвет и на неговите комисии, в които е избран, получава възнаграждение. Общият размер на възнаграждението на общинския съветник за един месец е 70% от средната брутна работна заплата на общинската администрация за съответния месец." В преходните и заключителните разпоредби се създава § 5, според който: "Измененията на чл. 26, ал. 2 от Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация влизат в сила, считано от 1.01.2014 г." До направеното с процесното решение изменение на правилника текстът на чл. 26, ал. 2 от него е гласял: "Възнаграждението на общинския съветник е месечно, в размер на 30% от СБРЗ (средната брутна работна заплата) в общинска администрация за последния месец от предходното тримесечие." С решението - предмет на касационно обжалване, е отменено оспореното решение на Общинския съвет - Ветово. Съдът е приел, че актът е издаден от компетентен орган на основание чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА при спазване на изискуемото се мнозинство и при спазване на предписаната от закона писмена форма, поради което е посочил, че искането на оспорващия за прогласяване нищожността на оспорения акт е неоснователно. За да отмени оспореното решение, съдът е направил извод, че при приемането му са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. С вх. № ОбС-29-00-2 от 13.01.2014 г. председателят на Общинския съвет - Ветово, е внесъл предложение за приемане на Правилник за изменение и допълнение на Правилник за изменение и допълнение на Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на община Ветово. Формулировката на предложението не съответства на изискванията на чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Всеки един от задължителните мотиви съгласно цитираната разпоредба изисква ясна и точна обосновка, а не излагане на общи положения. В конкретния случай действително е налице изменение в разпоредбата на чл. 34, ал. 2 от ЗМСМА, считано 1.01.2014 г. Несъответствието на чл. 26, ал. 2 от правилника с разпоредбата на закона по отношение на базата, върху която се определя възнаграждението, е основание за изменение на подзаконовия акт, но не и по отношение на процента върху тази основа. В мотивите за изменението на подзаконовия нормативен акт липсва обосновка защо се налага увеличаването му до законоустановения горен праг - 70%. В мотивите към законопроекта не са посочени причините, налагащи това значително повишение на размера на възнаграждението, и не са отразени финансовите средства, необходими за прилагането на новата уредба, а най-общо е посочено, че увеличението е за сметка на общинския бюджет. Не е обосновано защо се придава обратно действие на приетото изменение. Решение е валидно, допустимо и правилно. Съгласно разпоредбата на чл. 28 от ЗНА проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган, като мотивите трябва да съдържат обосновка на причините, които налагат приемането на предложението; целите, които се поставят; финансовите средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането й, както и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно тези изисквания, не следва да се обсъжда от компетентния орган, в конкретния случай от Общинския съвет - Ветово. Законът за нормативните актове придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган, за да се гарантират принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, които формулират и целите на разпоредбата. Липсата на мотиви към внесеното предложение за изменение на уредбата препятства възможността заинтересованите лица да направят предложения и да изложат становища преди приемането й. Поради това законът предвижда, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изчерпателно изброените в закона изисквания, не подлежи на обсъждане от компетентния орган. Те трябва да са налице преди внасяне на проекта за обсъждане, да са публикувани и да са станали достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите да се запознаят с тях и реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. Неоснователно е възражението на касационния жалбоподател, че законодателят му е предоставил право да определи горния размер на получаваното възнаграждение от общинските съветници и определянето на този размер е достатъчно, за да се приеме решението за законосъобразно. Разпоредбата на чл. 34 ЗМСМА следва да бъде въведена при съобразяване на задължителните изисквания на чл. 28 ЗНА за приемане на изменение на подзаконов нормативен акт. Правилни са изводите на съда, че законът посочва като възможност увеличаване на възнаграждението до 70% от средната брутна работна заплата в общинската администрация, но изисква задължително мотивиране на решението по отношение на приетия процент на увеличението. В противен случай остава неясно за обществеността кои критерии, финансови възможности и други причини налагат това увеличение да е точно с този определен размер. В мотивите на предложението дори не е посочена точната сума, необходима за заплащане на увеличените възнаграждения, която следва да се предвиди в общинския бюджет. Поради това не е ясно как общинският съвет е приел, че предвиденото увеличение ще бъде съизмеримо с приходите и разходите на общинския бюджет. Приетото решение на Общинския съвет - Ветово, в частта му на § 5 от преходните и заключителните разпоредби на правилника е в нарушение и на разпоредбата на чл. 98, ал. 2 от Закона за публичните финанси. Тя определя, че за периода до приемането на бюджета на общината от общинския съвет месечните разходи за делегираните от държавата дейности се извършват в размери не по-големи от утвърдените със закона за държавния бюджет за съответната година бюджетни взаимоотношения на общината, а разходите за местни дейности се извършват в размери не по-големи от размера на разходите за същия период на предходната година. Видно от доказателствата по делото, с решение № 457 по протокол № 35 от 12.02.2014 г. е бил отхвърлен предложеният от кмета на общината проект на бюджет за 2014 г. С оглед на това общинският съвет не може да приеме увеличение на разходите за възнаграждения на общинските съветници със задна дата - от 1.01.2014 г., след като законът го обвързва с размера на разходите за същия период на предходната година.