Решение № 9715 от 16.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 14544/2017 г.

Решение № 9715 от 16.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 14544/2017 г., V о., докладчик председателят Донка Чакърова Производството е по реда на чл. 145 - 178 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 124 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Образувано е по оспорване, подадено от И. С. А. срещу Заповед № РД-15-1480/27.11.2017 г., издадена от министъра на земеделието, храните и горите, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено служебното й правоотношение. В жалбата се твърди, че оспорената заповед е неправилна и незаконосъобразна, постановена при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, в противоречие с материалния закон и при несъответствие с целта на закона. Изрично се посочва, че не са налице визираните в заповедта основания за прекратяване на служебното правоотношение, връчването й предхожда посочените в нея основания за издаването, не е налице намаляване броя длъжностите "главен експерт", налице е запазване на длъжността като функции, задължения и изисквания. Жалбоподателката твърди, че в сравнение с другите служители в отдела има нужното образование и квалификация, поради което ако съществуват вътрешни правила за подбор не би трябвало да бъде прекратено нейното служебно правоотношение. Излага съображения и противоречие с целта на закона, защото на работа не остава служител с по-висока квалификация и по-голям професионален опит, което противоречи на принципите по чл. 6 и чл. 13 от АПК. Жалбоподателката иска да бъде отменена оспорената заповед. Претендира присъждане на направените по делото разноски. Ответникът - министърът на земеделието, храните и горите изразява становище за неоснователност на жалбата по подробни писмени бележки. Претендира разноски. Върховният административен съд, пето отделение, намира, че оспорването е процесуално допустимо като подадено от заинтересована страна в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК срещу подлежащ на оспорване административният акт, а разгледано по същество е основателно по следните съображения: С оспорената Заповед № РД-15-1480/27.11.2017 г., издадена от министъра на земеделието, храните и горите на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение на И. С. А. за длъжността "главен експерт", с ранг I-ви младши в дирекция "Растениевъдство и биологично производство", отдел "Биологично производство". Като основание за издаването на заповедта е посочена разпоредбата на чл. 106, ал. 1, т. 2 ат ЗДСл, Постановление № 258 на Министерски съвет от 2017 г. за изменение и допълнение на нормативни актове на Министерски съвет (обн., ДВ, бр. 94 от 2017 г.) и утвърдено Длъжностно разписание на Министерство на земеделието, храните и горите (МЗХГ) в сила от 28.11.2017 г. и поради съкращаване на длъжността (л. 9 ) Заповедта е връчена на 27.11.2017 г. (л. 9), а оспорването е подадено на 07.12.2017 г. (л. 2), поради което следва да се приеме, че е спазен срока по чл. 149 от АПК във връзка с чл. 124 от ЗДСл. Като доказателства по делото са представени под опис (л. 73 и начална страница на приложения в син класьор) всички документи, представляващи преписката по издаване на оспорената заповед, включително длъжностни и поименни разписания на длъжностите в МЗХГ в сила от 07.07.2017 г., 25.10.2017 г. и 28.11.2017 г., длъжностна характеристика за длъжността, заемана от И. А. и длъжностни характеристики на длъжностите в дирекция "Биологично земеделие и растениевъдство" от 2016 г., в дирекция "Растениевъдство" от 2014 г., и на дирекция "Растениевъдство и биологично производство" от 2017 г. Представени са и формуляри за оценка на индивидуалното изпълнение на длъжността, отразяващи атестирането на И. А. за периода от назначаването й в МЗХГ през 2011 г., включително и формуляр от 09.10.2017 г. за 2017 г., през която жалбоподателката е изпълнявала длъжността "държавен експерт" в Главна дирекция ЕФК, отдел "Координация, публичност и техническа помощ" на Министерство на икономиката (МИ). От приетите като доказателства по делото заповеди за променени в служебното правоотношение на И. А. се установява, че по силата на тристранно споразумение от 09.11.2016 г. между министъра на икономиката, министъра на земеделието и храните и И. А. считано от 16.11.2016 г. служителката, заемаща длъжността "главен експерт" в отдел "Биологично растениевъдство и животновъдство", дирекция "Биологично земеделие и растениевъдство" на Министерство на земеделието и храните (МЗХ) се премества временно за срок от четири години да изпълнява длъжността "държавен експерт" в отдел "Координация, публичност и техническа помощ", Главна дирекция "Европейски фондове и конкурентоспособност" на МИ. Така описаната длъжност в МЗХ И. А. е заемала през 2014 и 2015 г. според формулярите за изпълнение на длъжността, но за периода 01.01.2016 г. - 31.12.2016 г. е оценявана за изпълнението на длъжност "главен експерт", дирекция "Растениевъдство", отдел "Биологично земеделие". С. З. № РД-989/01.06.2017 г. на министъра на земеделието, храните и горите е посочено, че И. А. е преназначена на основание чл. 87а от ЗДСл от длъжността "главен експерт" в дирекция "Биологично земеделие и растениевъдство", отдел "Биологично растениевъдство и животновъдство" в длъжността "главен експерт" в дирекция "Биологично земеделие и растениевъдство", отдел "Биологично растениевъдство и животновъдство" т. е. не е извършена промяна в длъжността й, а само наименованието на администрацията от МЗХ на МЗХГ. Последната длъжностна характеристика за длъжност в МЗХ, подписана от И. А. на 17.12.2014 г. е за същата длъжност. За длъжността, за чието изпълнение през 2016 г. е оценявана няма представена длъжностна характеристика и основание за заемането й, а за 2017 г. заеманата длъжност е "държавен експерт" в МИ. С. З. № РД-15-1412/26.09.2017 г. на министъра на земеделието, храните и горите е прекратено предсрочно, считано от 01.10.2017 г. преместването на жалбоподателката в МИ, а със Заповед № РД-15-1414/26.09.2017 г. тя е преназначена от длъжността "главен експерт" в дирекция "Биологично земеделие и растениевъдство", отдел "Биологично растениевъдство и животновъдство" на длъжност "главен експерт" в дирекция "Растениевъдство и и биологично производство", отдел "Биологично производство". За тази нова длъжност не й е връчена длъжностна характеристика. С оспорената заповед № РД-15-1480/27.11.2017 г. е прекратено служебното й правоотношение за тази длъжност, на която е назначена на 26.09.2017 г. Устройственият правилник на МЗХГ е приет с ПМС № 130 от 29.06.2017 г., обн., ДВ, бр. 55 от 7.07.2017 г., в сила от 7.07.2017 г., изм. и доп., бр. 94 от 24.11.2017 г., а преди това е действал Устройствен правилник на МЗХ, приет с ПМС № 188 от 29.08.2013 г., обн., ДВ, бр. 77 от 3.09.2013 г., в сила от 3.09.2013 г., изм. и доп., бр. 91 от 18.10.2013 г., в сила от 18.10.2013 г., бр. 103 от 13.12.2014 г., в сила от 13.12.2014 г., бр. 29 от 21.04.2015 г., в сила от 21.04.2015 г., бр. 68 от 4.09.2015 г., в сила от 4.09.2015 г., бр. 12 от 12.02.2016 г., в сила от 12.02.2016 г., изм., бр. 41 от 31.05.2016 г., в сила от 25.05.2016 г., изм. и доп., бр. 62 от 9.08.2016 г., в сила от 9.08.2016 г., изм., бр. 71 от 13.09.2016 г., в сила от 1.10.2016 г., отм., бр. 55 от 7.07.2017 г., в сила от 7.07.2017 г. С измененията, които са в сила от 28.11.2017 г. е увеличена общата численост на персонала от 656 щатни бройки към 07.07.2017 г. на 657 щатни бройки, броят на щатните бройки за дирекция "Растениевъдство и биологично производство" е увеличен от 16 щатни бройки към 07.07.2017 г. на 18 към 28.11.2017 г. Тези факти се установяват от измененията в приложението към чл. 13, ал. 2 от Устройствения правилник на МЗХГ и от съпоставката на приетите като доказателства по делото длъжностни разписания в сила от 07.07.2017 г., 25.10.2017 г. и 28.11.2017 г. Видно от поименното разписание на длъжностите към 25.10.2017 г. дирекция "Растениевъдство и биологично производство" се състои от два отдела. В отдел "Растениевъдство" са заети длъжностите на началник отдел, двама държавни експерта, един главен експерт, един старши експерт, а са вакантни позициите на един главен експерт и един главен специалист или общо 7 позиции, от които 2 са свободни. Отдел "Биологично производство" се състои от началник отдел, един държавен експерт, четирима главни експерта, един старши експерт и един младши експерт т. е. общо 8 позиции, от които вакантна е само 1 за длъжността "държавен експерт". Според поименното разписание на длъжностите в МЗХГ към 28.11.2017 г. в отдел "Растениевъдство" са заети длъжностите на началник отдел, трима държавни експерта, един главен експерт, един старши експерт, а са вакантни позициите на един държавен експерт, един главен експерт и един технически сътрудник или общо 10 позиции, от които 3 са свободни. Отдел "Биологично производство" се състои от началник отдел, един държавен експерт, трима главни експерта, един старши експерт и един младши експерт т. е. общо 7 позиции, от които вакантна е само 1 за длъжността "държавен експерт". Промяната в дирекция "Растениевъдство и биологично производство" с приемането на длъжностното разписание в сила от 28.11.2017 г. се изразява в увеличение на общата численост на персонала (по силата на изменението в Устройствения правилник на МЗХГ от 16 на 18 щатни бройки) като с две нови щатни бройки е увеличена числеността на отдел "Растениевъдство", който е увеличен и допълнително с още една щатна бройка за сметка на намалението на длъжностите в отдел "Биологично производство" с една щатна бройка за длъжността "главен експерт", заемана от И. А.. Тези констатации, направени въз основа на писмените доказателства по делото и публикуваните в ДВ изменения на Устройствения правилник на МЗХГ, се подкрепят и от заключението на вещото лице К. Г.. Вещото лице е извършило и детайлно проучване и сравнение на длъжностните характеристики, които са подписани от служителите в отдел "Биологично производство", но са за заеманите от тях позиции в съществуващата преди това дирекция "Биологично растениевъдство и животновъдство" с последната длъжностна характеристика, връчена на жалбоподателката в МЗХ. Вещото лице е достигнало до категоричен извод, че функциите и задълженията, залегнали в длъжностната характеристика на жалбоподателката са запазени и се констатират в длъжностните характеристики на "държавен експерт" и "главен експерт" в отдел "Биологично производство", а функциите на длъжността "държавен експерт" и тази на жалбоподателката са напълно идентични. Видно от поименното разписание към 28.11.2017 г. длъжността "държавен експерт" в отдел "Биологично производство" не е заета. С. З. № РД-11-285/01.12.2017 г. е обявен конкурс за длъжността "държавен експерт" в отдел "Биологично производство", който е приключил през 2018 г. с участието на двама кандидати (които не са служители на МЗХГ). Служителите, заемащи длъжността "главен експерт" в отдел "Биологично производство" преди и след прекратяване на служебното правоотношение на жалбоподателката са К. П., Д. Б. и О. П., а по време на работата на И. А. в МИ на нейната длъжност в МЗХ не е заемана от служител по заместване (тези факти се установяват от заключението на вещото лице и поименните разписания на длъжностите). От всички събрани по делото доказателства следва да се приеме, че последната заемана от жалбоподателката И. А. длъжност е "главен експерт" в отдел "Биологично производство", дирекция "Растениевъдство и биологично производство", за която длъжност не й е връчвана длъжностна характеристика. Последната длъжностна характеристика, която е връчвана на жалбоподателката за длъжност в МЗХ (праводател на МЗХГ) е за длъжността "главен експерт" в отдел "Биологично растениевъдство и животновъдство", дирекция "Биологично земеделие и растениевъдство и животновъдство" като функциите й са напълно идентични с тези за длъжността "държавен експерт" в отдел "Биологично производство", дирекция Растениевъдство и биологично производство", която към 28.11.2017 г. е свободна и за нея е обявен конкурс на 01.12.2017 г. Функциите и задълженията по последната връчена на жалбоподателката длъжностна характеристика, която не е за длъжността, за която е прекратено служебното й правоотношение, се констатират изцяло в свободната длъжност "държавен експерт" (стр. 4, т. 1 от заключението на вещото лице Г.). Изискванията за заемане на двете длъжности също се припокриват напълно с известна разлика само относно професионалната област на необходимото образование. За "главен експерт" е необходимо придобито образование в професионална област - агрономство, аграрна икономика, зоотехника, ветеринарна медицина, а за "държавен експерт" - социални, стопански и правни науки. Придобитото от И. А. образование попада в изброените професионални области и за двете длъжности. Видно от удостоверение изх. № 51/07.10.2016 г. на Университета за национално и световно стопанство И. А. има завършена степен "магистър" по специалността " Аграрна икономика " с придобита квалификация "Икономика по АПП", която според класификатора на областите на висше образование и професионалните направления, е професионално направление в областта на висшето образование " Социални, стопански и правни науки". Всички останали изисквания за заемане на двете длъжности са идентични и следва да се приеме, че от обстоятелството, че И. А. е заемала едната от тях, отговаря на изискванията и за двете. От формулярите за оценка изпълнението на заеманите от И. А. длъжности се установява, че през всички атестирани периоди са й поставяни оценки "изпълнението надминава изискванията" или "изпълнението напълно отговаря на изискванията". При така събраните доказателства, следва да бъдат обосновани следните правни изводи: Съгласно чл. 168, ал. 1 АПК, съдът преценява законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 АПК, а именно: дали актът е издаден от компетентен административен орган и в установената форма, спазени ли са административно - производствените правила и материално-правните разпоредби по издаването му, съобразен ли е актът с целта на закона. Съгласно разпоредбата на чл. 108, ал. 1 от ЗДСл служебното правоотношение се прекратява от органа по назначаването с административен акт, който се издава в писмена форма и трябва да съдържа правното основание за прекратяване, дължимите обезщетения и придобития ранг на държавна служба. Съгласно чл. 42, ал. 5 от Закона за администрацията (ЗА) министърът е органът по назначаването на държавните служители в министерството. Оспорената заповед е издадена от компетентен орган, съгласно чл. 108 от ЗДСл във връзка с чл. 42, ал. 5 от ЗА, в необходимата писмена форма. При издаване на оспорената заповед не са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила и форма. Основателно е възражението в жалбата, че посочените в оспорената заповед фактически основания за нейното издаване не са налице доколкото към 27.11.2017 г. Постановление № 258 на Министерски съвет от 2017 г. за изменение и допълнение на нормативни актове на Министерски съвет не е влязло в сила, а върху утвърденото длъжностно разписание на МЗХГ изрично е посочено, че е в сила от 28.11.2017 г. Оспорената заповед е издадена на 27.11.2017 г. и е връчена на същата дата на жалбоподателката, което е преди дори формалното възникване на посочените в нея фактически основания. Обозначението, че прекратяването на служебното правоотношение е считано от 28.11.2017 г. не може да бъде разглеждано като причина за различно тълкуване, доколкото то е относимо само към момента на пораждане на правните последици на акта, но не и към датата на неговото издаване, към която би трябвало да са налице всички посочени в него фактически основания за издаването му. Липсата на фактическите основания за издаване на административния акт съставлява достатъчно основание за неговата отмяна като незаконосъобразен поради невъзможност да се установи наличието на посоченото в акта правно основание. Независимо от това тълкуване настоящият съдебен състав намира, че за пълнота на изложените следва да бъдат обсъдени и останалите оплаквания в жалбата, да бъде извършена проверка за съответствието на оспорената заповед с материалния закон и целта на закона и при наличието на фактите, които са настъпили на 28.11.2017 г. - изменението на Устройствения правилник на МЗХГ и новото длъжностно разписание на администрацията на МЗХГ. При тази проверка относно спазването на материалния закон, настоящият съдебен състав приема следното: При упражняване на предоставените му правомощия за управление на администрацията ръководителят на съответната организационна структура има право да извършва промени и реорганизации за оптимизиране на дейността, но при упражняване на тези правомощия в условията на оперативна самостоятелност е длъжен да се съобразява с нормативно определената структура и численост на персонала. В конкретния случай министърът на земеделието, храните и горите като орган по назначаването е компетентен да утвърди длъжностно разписание и поименно разписание, които да съответстват на числеността на персонала, определена в чл. 13, ал. 2 от Устройствения правилник на МЗХГ и на приложението към чл. 13, ал. 2 от същия. Понятието "длъжност в администрацията" е дефинирано в разпоредбата на чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията (обн. в ДВ бр. 49 от 2012 г.) и се характеризира като нормативно определена позиция, изразяваща се в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. За да е налице хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е необходимо да бъде установено, че съкратената длъжност вече не фигурира и като наименование - нормативно определена позиция в длъжностното разписание на съответната администрация, и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. Изискванията са кумулативни. В случая е установено, че е увеличена общата численост на персонала на министерството след измененията в устройствения му правилник в сила от 28.11.2017 г. от 656 на 657. Увеличена е общата численост на персонала и на дирекцията "Растениевъдство и биологично производство" от 16 на 18. Намалена е числеността на персонала само в отдел "Биологично производство" от 8 на 7, като от 4 на 3 са намалени длъжностите за "главен експерт". "Главен експерт" в отдел "Биологично производство", дирекцията "Растениевъдство и биологично производство" е длъжността, която И. А. заема от 26.09.2017 г. до прекратяване на служебното й правоотношение с оспорената заповед от 27.11.2017 г., но за тази длъжност не й е връчвана длъжностна характеристика. Предишната заемана от жалбоподателката длъжност е "държавен експерт" в МИ. Последната длъжностна характеристика, която е изготвена и връчена на И. А. в МЗХ (праводател на МЗХГ) съдържа функции и задачи, идентични с тези за длъжността "държавен експерт" в "Биологично производство", дирекцията "Растениевъдство и биологично производство. На практика броят на лицата, които са заемали нормативно определената позиция, заемана и формално от 26.09.2017 г. от И. А., е намален т. е. може да се обоснове, че е "престанала да съществува една от позициите "главен експерт", но не е установено, че са отпаднали функциите и задължения, включени в последната връчена на 17.12.2014 г. на жалбоподателката длъжностна характеристика. Възложените й функции, задачи и отговорности като система не са престанали да съществуват и фактически не се изпълняват от никой друг служител към 28.11.2017 г. Очевидно структурните промени в МЗХ/МЗХГ не се осъществяват при синхронно изменение на устройствен правилник, длъжностно разписание, поименно разписание на длъжностите и съответстващи им длъжностни характеристики за отделните нормативно установени позиции в администрацията. Изпълняваните от И. А. функции и задачи по длъжностна характеристика за "главен експерт" (в отдел и дирекция с други наименования), връчена й на 17.12.2014 г. съответстват на функциите и задачите за длъжността "държавен експерт" по длъжностното разписание от 28.11.2017 г., която не е заета. Една от формите на съкращаване на щата се изразява в намаляване на длъжностите, които продължават за изпълняват запазените като цяло функции и задачи на администрацията. В случая е извършено намаляване на броя на "главните експерт" и е издадена заповед за прекратяване на служебното правоотношение на И. А. поради съкращаване на щата т. е. на една от четирите длъжности "главен експерт", която тя формално е заемала. При прекратяване на служебното правоотношение на жалбоподателката на основание това "съкращение" не е съобразено, че в периода, през който тя е работила в МИ не е била замествана от друг служител т. е. броя на лицата, изпълняващи функциите и задачите на "главен експерт" не се променя. Това е така и защото след връщането й на работа в МЗХГ тя е започнала да изпълнява функции и задачи в тази администрация, но не на "главен експерт", а на свободната позиция за "държавен експерт" според функциите и задачите, описани в последната подписана от нея длъжностна характеристика. Допълнително основание да се обоснове този извод е притежаваното от И. А. образование, което отговаря на изискванията за заемане и на двете длъжности, както и обстоятелството, че до 26.09.2017 г. по силата на тристранно споразумение тя е заемала длъжност "държавен експерт". При увеличение на броя на служителите в администрацията и в дирекцията, в която е назначена И. А., при запазване на системата от функции, задължения и изисквания за длъжността, за която на И. А. е връчена длъжностна характеристика и тази позиция е свободна към 28.11.2017 г. не е възможно да се приеме, че е са налице предпоставките на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл само защото е намален броя на главните експерти в единия от двата отдела на дирекцията. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че при издаване на оспорената заповед не само е нарушен чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, но са допуснати и други нарушения на материалния закон и на целта на закона - основания за отмяна по чл. 146, т. 4 и т. 5 от АПК. В МЗХГ не се установи наличието на вътрешни правила за подбор при съкращения на държавни служители, но това не означава, че прекратяването на служебните правоотношения на държавни служители на основания чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е произволна субективна дейност на органа по назначаването. Действително намаляването на броя на служителите, изпълняващи една и съща длъжност дава право на органа по назначаването да прекрати служебното правоотношение с избран от него служител и за разлика от правилата на Кодекса на труда установената непротиворечива съдебна практика приема, че ЗДСл не предвижда задължителен подбор при липса на приети вътрешни правила, но това не означава, че взетото по този начин решение не подлежи на никакъв контрол и не е подчинено на никакви принципи и правила. Основен принцип, въз основа на който следва да се упражняват правомощията на административните органи е съразмерността. Така както е дефиниран в чл. 6 от АПК, принципът изисква административните органи да упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо (ал. 1). Административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава (ал. 2). Когато с административния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, прилагат се онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона (ал. 3). Според ал. 4 на чл. 6 от АПК, от две или повече законосъобразни възможности органът е длъжен при спазване на ал. 1, 2 и 3 да избере тази възможност, която е осъществима най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществото. Административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел (ал. 5). Каква е преследваната цел за издаване на оспорената заповед не е възможно да се установи по категоричен начин при липса на специални мотиви за нейното издаване, а в случая и липсват изменения в Устройствения правилник на МЗХГ, действащо ново длъжностно разписание, ново поименно разписание и длъжностни характеристики към датата на издаване на оспорената заповед. И с фактите, осъществени след 28.11.2017 г. не е възможно да се установи каква е преследваната легитимна цел с прекратяването на служебното правоотношение на И. А., която е служител в МЗХ/МЗХГ от 2011 г. и е изпълнявала функции и задачи на длъжност, за която притежава образование и професионален опит. Тази длъжност е свободна към датата на прекратяване на служебното й правоотношение, а след няколко дни е обявен конкурс за заемането й от лица, които до този момент не са държавни служители в МЗХГ и не е възможно да се приеме, че се конкурират с И. А. (а и другите нейни колеги от дирекцията и отдела) по притежаван професионален опит в тази администрация. Без съмнение в интерес на най-икономичната и най-благоприятната за държавата и обществото възможност е при реорганизация на администрацията на работа да останат опитните и квалифицирани служители като се съкращават незаетите щатни бройки, а при освобождаване на по-горестоящи позиции те да се заемат при условията на вътрешен подбор за повишаване в длъжност, за да се използва максимално натрупания в конкретната администрация опит на служители, отговарящи на изискванията за по-високата позиция. От направения анализ нееднозначно следва извод, че не е възможно да се приеме, че каквато и да е целта на издаване на оспорената заповед, тя е в синхрон с нормалната и предвидима цел на всяка структурна реформа, а именно: подобряване на работата чрез оптимизиране на функциите и числеността на отделите и при възможност за запазване на стабилитета на държавната служба и използване в максимална степен на опита и знанията на вече работещите държавни служители. На практика използвания подход при управлението на човешките ресурси на МЗХГ отрича изцяло смисъла от системата за оценяване на дейността на държавните служители и техните постижения и качества, констатирани по време на атестирането им. Не е възможно да се пренебрегне обстоятелството, че няколко дни след издаване на оспорената заповед са обявени конкурси за заемане на свободни длъжности в дирекцията, в която е работила И. А. преди прекратяване на служебното й правоотношение. Следователно с издаване на оспорената заповед дори не се установява да е постигнато оптимизиране на разходите за осъществяване на функциите на административната структура, защото е разпоредено заплащане на обезщетение на съкратения държавен служител за неспазване на предизвестие по чл. 106, ал. 4 от ЗДСл в размер на основната заплата за един месец, а в същото време функции и задачите, които фактически жалбоподателката е изпълнявала по връчената й длъжностна характеристика са останали неизпълнявани в очакване на новоназначен служител след обявения почти веднага конкурс. Н. от фактическо изпълнение на тази дейност се потвърждава именно от последващото обявяване на конкурс за длъжността "държавен експерт", която е била свободна по поименно разписание през цялото време, през което И. А. е била на работа в МЗХГ след прекратяване на тристранното споразумение и връщането й от МИ и чак след прекратяване на правоотношението с нея е обявен конкурса за длъжността. Логично е да се приеме, че опитен човек, работил като "държавен експерт" в МИ повече от една години, но и с опит в МЗХ/МЗХГ в същото звено, има възможност да се справи с отговорността на "държавен експерт" по-добре и по-лесно (без необходимост от обучение) в сравнение с всеки друг новоназначен. Ако преследваната цел е била единствено икономисване на разходи за възнаграждение на персонала то тя не е постигната по на съразмерния начин в съответствие с изискването на чл. 6 от АПК като не е предложено на И. А. да заеме и юридически свободната длъжност, за която нейната квалификация и опит очевидно са подходящи, защото фактически по старата си длъжностна характеристика тя е изпълнявала всички функции и задачи на тази длъжност. Проверката за спазването на основните принципи на АПК е част от задължителната проверка относно законосъобразност на административните актове, независимо дали те са издадени в условията на обвързана компетентност или при оперативна самостоятелност. При вземане на това решение за издаване на заповед за прекратяване на служебното правоотношение именно с И. А. са допуснати нарушения и на други съществени принципи, въз основа на които следва да функционира администрацията. Съгласно чл. 2 от ЗА администрацията осъществява своята дейност при спазване на принципите на законност, откритост и достъпност, отговорност и отчетност, ефективност, субординация и координация, предвидимост, обективност и безпристрастност. Според чл. 2, ал. 6 от ЗА администрацията планира и изпълнява дейността си по начин, който води до постигане на висок обществен резултат при възможно най-икономично използване на ресурсите. В съответствие с чл. 18 от ЗДСл, изпълнението на държавната служба се основава на принципите на законност, лоялност, отговорност, стабилитет, политическа неутралност и йерархична подчиненост. Стабилитетът на държавната служба е гарантиран и изрично в чл. 81 от ЗДСл. Основната същност на държавната служба предполага именно стабилност и устойчивост, гарантиращи непрекъсваемост на функционирането на държавната власт. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че оспорването е основателно, защото са налице хипотезите на чл. 146, т. 4 и т. 5 от АПК, поради което оспорената Заповед № РД-15-1480/27.11.2017 г., издадена от министъра на земеделието, храните и горите, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение на И. А. следва да бъде отменена. По водене на делото жалбоподателката е направила разноски в размер на 615,70 лв., които с оглед изхода на спора и направеното искане ответната страна й дължи на основание чл. 143, ал. 1 от АПК. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, пето отделение