Решение № 4479 от 30.4.2025 г. на ВАС по адм. д. № 1311/2025 г.

Производството е по чл. 208 чл. 228 от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/, приложими на основание чл. 216, ал. 7 от Закона за обществените поръчки /ЗОП/. Образувано е по касационна жалба от Камарата на архитектите в България, подадена чрез упълномощен юрисконсулт Е. Ушакова, срещу решение 24 от 16.01.2025 г., постановено от Комисията за защита на конкуренцията /КЗК, Комисията/ по преписка КЗК-1014/2024 г., с което е оставена без уважение жалбата на Камарата срещу решение F576646 от 04 октомври 2024г. на заместник - кмета на Община Пловдив за откриване на процедура по възлагане на обществена поръчка с предмет: ИНЖЕНЕРИНГ (ПРОЕКТИРАНЕ, АВТОРСКИ НАДЗОР И СМР) ЗА ИЗПЪЛНЕНИЕ НА обект: Изграждане на нова сграда на СУ СВ. ПАТРИАРХ ЕВТИМИЙ - гр. Пловдив, в УПИIV-514.2000, гр. Пловдив, ПИ 56784.514.2000 по КККР на гр .Пловдив , по Програма - Изграждане, пристрояване, надстрояване и реконструкция детски ясли, детски градини и училища 2024 - 2027, Модул 2 Държавни и общински училища - изграждане на нови сгради, както и пристрояване, надстрояване и реконструкция на съществуващи , Дейност 1 - изграждане на нови сгради за училища, финансирана от МОН и е оставено е без уважение искането на Камара на архитектите в България за възлагане на направените в производството разноски. С касационната жалба са изложени доводи за неправилност на решението като постановено в нарушение на материалния закон, при допуснати съществени процесуални нарушения и необоснованост - касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК, приложим на основание чл. 216, ал. 7 ЗОП. Касационният жалбоподател прави искане за отмяна на обжалваното решение и постановяване решение по същество, с което да бъде отменен като незаконосъобразен оспореният акт на възложителя. Претендира присъждане на направените разноски за производството пред ВАС, съобразно приложен списък по чл. 80 ГПК. Ответникът заместник-кмета на Община Пловдив, в представено по делото чрез пълномощника главен юрисконсулт М. Кехайова писмено становище, поддържа неоснователността на касационната жалба по подборно развити съображения. Прави искане за присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Счита, че оперативната самостоятелност на възложителите е ограничена от разпоредбата на чл. 2 ал. 2 ЗОП, като избраният от възложителя подход за окрупняване на предмета на обществената поръчка на различни по вид дейности за възлагане нарушава принципите по чл. 2, ал. 1 ЗОП. Не споделя извода на КЗК, че възложителят е доказал законосъобразността на правните си действия, поради което предлага решението на Комисията да бъде отменено. Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира, че жалбата е подадена от надлежна страна, при наличие на правен интерес от оспорване на обжалваното решение на КЗК и в срока, установен в чл. 216, ал.1 ЗОП, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество касационната жалба е основателна. Производството пред Комисията за защита на конкуренцията е образувано във връзка с оспорване от Камарата на архитектите в България срещу Решение F576646 от 04 октомври 2024г. на заместник - кмета на Община Пловдив за откриване на процедура по възлагане на обществена поръчка с предмет: ИНЖЕНЕРИНГ (ПРОЕКТИРАНЕ, АВТОРСКИ НАДЗОР И СМР) ЗА ИЗПЪЛНЕНИЕ НА обект: Изграждане на нова сграда на СУ СВ. ПАТРИАРХ ЕВТИМИЙ - гр. Пловдив, в УПИ IV-5,14.2000, гр. Пловдив, ПИ 56784.514.2000 по КККР на гр.Пловдив , по Програма Изграждане, пристрояване, надстрояване и реконструкция на детски ясли, детски градини и училища 2024 - 2027, Модул 2 Държавни и общински училища - изграждане на нови' сгради, както и пристрояване, надстрояване и реконструкция на съществуващи , Дейност 1 - изграждане на нови сгради за училища, финансирана от МОН, системен номер в ЦАИС ЕОП 00267-2024-0107. С обжалваното в настоящото производство решение Комисията за защита на конкуренцията е оставила жалбата без уважение. За да стигне до правен извод за законосъобразност на оспорения акт на възложителя, Комисията е приела за неоснователни доводите на Камарата, с които оспорва предприетото от възложителя възлагане на строителство на етапа на прединвестиционно проучване за обекта. По съображения изведени от разпоредбите на чл. 138 от Закона за устройство на територията /ЗУТ/ и чл. 6 от Наредба 4 от 21 май 2001 г. за обхвата и съдържанието на инвестиционните проекти /Наредба 4/2001 г./ КЗК е приела, че не се установява задължение прединвестиционно проучване да се възложи преди изпълнение на проектирането и строителството. Счетено е за невярно и необосновано твърдението на жалбоподателя, че прочуването не е част от инвестиционния проект, в подкрепа на което е цитиран текста на § 1 от ДР на Методиката за определяне на размера на възнагражденията за предоставяне на проектантски услуги в устройственото планиране и в инвестиционното проектиране, в частност буква "а , в която са включени дейности по извършването на предварителни /прединвестиционни/ и обемно-устройствени проучвания, наред със същинското изготвяне на инвестиционните проекти. Като несъстоятелно е преценено възражението, че е налице липса на яснота относно инвестицията на възложителя - кое, какво и как ще се изгражда, поради което предпроектното проучване е следвало да се възложи с отделен договор по ЗОП и на база получени резултати да се пристъпи към възлагане на проектирането. Според КЗК в техническата спецификация е строго дефиниран обхватът и съдържанието на проектната задача, функционална схема за целия комплекс на гимназия и благоустрояване на прилежащите дворни и зелени площи, съобразено със схемите за транспортно-комуникационната и инженерната инфраструктура. Обобщено е, че нито ЗУТ, нито Наредба 4/2001 г. вменяват каквото и да било задължение за възложителя първо да възлага изготвяне на прединвестиционно и обемно-устройствено проучване и едва след това да възлага самото проектиране, а в настоящия случай със заданието за проектиране е одобрена достатъчно ясна концепция за обекта, изготвена е и достатъчно подробна техническа спецификация, от която е видно какво следва да бъде проектирано и построено. Комисията е приела за необосновано и неотносимо към законосъобразността на обжалвания административен акт възражението, че избраният от възложителя подход за окрупняването в предмета на обществената поръчка на различни по вид дейности за възлагане нарушава принципите по чл. 2, ал. 1 ЗОП. В тази връзка е посочила, че прединвестиционното проучване е част от процеса на проектиране, а обхватът и съдържанието на идейния проект съгласно спецификацията е достатъчен за ползването му за издаване на разрешение за строеж съгласно чл. 142, ал. 2 ЗУТ и изпълнението на строеж, при съобразяване на издадената за обекта виза за проектиране; че строителството на сгради, от друга страна, се предхожда от сложен творчески процес на проучване и проектиране, който, като краен продукт, представлява подробна документация на една хипотеза, доказваща с текстови материали, чертежи и модели, точната представа за визията и начина за изграждане на строежа. Според КЗК самият инженеринг е законово уреден в чл. 3, ал. 1 т. 1 ЗОП, като прилагането му позволява концентриране на отговорностите, съкратени срокове за изпълнение, генериране на икономии по окончателната стойност на проекта, редуциране на административните утежнения. Изрично е посочено, че в документацията за обществената поръчка, както и утвърдените с нея образци и приложения, са разписани подробно, ясно и еднозначно изискванията към бъдещия строеж, на неговата архитектура и конструкция, ОВК, Енергийна ефективност, ВиК, Електрически инсталации и т.н., посочени са конкретни изисквания към функционалности и подходи, дадено е примерно архитектурнопланировъчно решение за класна стая, описани са подробно дейностите, които следва да бъдат включени в проекта и специфичните изисквания на възложителя по отношение на тяхното изпълнение. Обсъдена е липсата на неяснота относно изходните данни от предпроектното проучване. На следващо място КЗК е приела, че при съобразяване на чл. 46, ал. 1, изр. първо ЗОП възложителят се е възползвал от предоставената му от закона оперативна самостоятелност да не раздели обществената поръчка на обособени позиции, като надлежно е изложил причините, които мотивират това му решение по целесъобразност /т. 11 от документацията за участие/. Според органа по преразглеждането в случая изискването за излагане на мотиви, свързани с невъзможността за разделяне на поръчката на обособени позиции, е спазено, тъй като формулираното от възложителя изложение е свързано с предмета на поръчката, с нейната специфика, сложност за изпълнение и характерни изисквания. Взети са предвид специфичния предмет на поръчката, законово регламентираната възможност на чл. 3, ал. 1 т. 1 ЗОП проектиране и строителство да се възложат в рамките на една процедура, като са изложени и съображения, че разделянето на изпълнението на инженеринг на един обект на обособени позиции е нецелесъобразно, тъй като предполага наличие на два успоредно действащи договора за проектиране и авторски надзор, от една страна, и строителство, от друга, което не само би оскъпило инвестицията и би удължило времево нейното изпълнение, но и би създала една несигурност у строителя относно съдържанието на бъдещия инвестиционен проект и заложената в него стойност на СМР. Като неверни и необосновани са преценени твърденията на жалбоподателя за възможностите на възложителя да получи варианти и избере най-подходящата концепция за обекта. В тази връзка КЗК е приела, че никъде в техническата спецификация /нито при извършване на предпроектното проучване или идейния проект или техническия проект/ възложителят не е поставил такова изискване към бъдещия изпълнител. Обсъдено е, че в документацията и приложенията към нея са посочени конкретни изисквания към функционалната схема за целия комплекс на гимназия благоустрояване на прилежащите дворни и зелени площи /т. 6.1 от спецификацията/, включени в проекта, и специфичните изисквания на възложителя по отношение на тяхното изпълнение. Дадено е подробно описание на структурата на бъдещата сграда на СУ СВ. ПАТРИАРХ ЕВТИМИЙ , а в документацията и приложенията към нея изчерпателно е очертана проектанта задача, респективно предметът на обществената поръчка. Едновременно с това в документацията и обявлението за поръчка не допусната възможност за представяне на варианти в офертата. Следващата основна група възражения на жалбоподателя са били срещу заложените от възложителя към участниците критерии за подбор. Според КЗК поставените от възложителя изисквания за опит в проектирането и строителството на участниците са съобразени с нормата на чл. 63, ал. 1, т. 1, б. "а" и б. б ЗОП и касаят опит в дейности, с предмет и обем, идентични или сходни с тези на поръчката. Непоставянето на изискване за опит в прединвестиционното и обемно-пространствено проучване не опровергава този извод и по никакъв начин не налага извод за порок в документацията, защото именно на възложителите на обществените поръчки е предоставено право сами да преценяват своите нужди и потребности, както и начина, по който те могат да бъдат задоволени в най-голяма степен, като се съобразяващ с принципите, залегнали в чл. 2 от ЗОП. Според КЗК изискването участникът да е вписан в Централния регистър на Камарата на строителите за изпълнение на строежи от групата и категорията, в която попадат обекта на поръчката - I-ва група, втора категория, съгласно чл. 137, ал. 1, т. 2, буква д ЗУТ или да притежава регистрация в аналогичен професионален или търговски регистър в държавата, в която е установен, е съобразено с предмета на поръчката и напълно отговарящо на изискванията на чл. 59 и чл. 60 ЗОП. Акцентирано е на обстоятелството, че до участие в процедура логично се допускат лица, които имат възможност да осъществят пълния предмет на дейности, включени в предмета на поръчката, а не само отделни негови части, а формата, чрез която ще подават оферта участниците, е изцяло по техен избор, но при спазване изискването на възложителя тези участници да могат да изпълнят целия предмет на поръчката. Комисията е приела, че не е налице ограничение спрямо стопанските субекти - проектанти да участват в процедурата, в подкрепа на който извод е цитирала техническата спецификация и изискването всички части от проекта да бъдат изработени от проектант с придобита пълна проектантска правоспособен по частта, което е в съответствие с цитираните от жалбоподателя нормативни изисквания, вкл. относно необходимата правоспособност, като още на етап подбор - при поставяне на критериите за подбор се изисква да се посочат съответните лица - проектанти за отделните части. Според КЗК критерият за икономическо и финансово състояние, в частност за изискуемия оборот, също е заложен в съответствие на нормата на чл. 61, ал.1 ЗОП. Изискването за икономическо и финансово състояние е оправдано от предмета на обществената поръчка, пропорционално е на този предмет като прогнозна стойност и отговаря на останалите изисквания на закона, поради което не може да се квалифицира като ограничително. На свой ред нормата на чл. 61, ал. 7 ЗОП императивно задължава възложителя да включи такъв критерий за подбор, когато обществената поръчка е на стойност над 5 000 000 лева за строителство, което е приложимо в настоящия случай. На следващо място, за неоснователни са счетени всички доводи на жалбоподателя за неяснота в обхвата на възлагане поради противоречие между документацията за участие, от една страна, и техническата спецификация, образците на техническо и ценово предложения и проекта на договор, от друга. КЗК е приела, че в документацията за участие и всички приложения към нея /техническа спецификация, техническо и ценово предложение/ възложителят ясно е посочил обема и обхвата на обществената поръчка - проектиране /прединвестиционно проучване, идеен и технически проект/, СМР и упражняване на авторски надзор. При спазване на разпоредбата на чл. 114 ЗОП, възложителят е посочил, че ще възложи изпълнението на проектирането, СМР за 1-ви етап - Учебна зона и упражняването на авторския надзор за етап 1; изрично в раздел I, т. 4 от документацията възложителят е посочил, че Дейност 3 ще бъде възложена до размера на осигуреното финансиране при съобразяване на етапностга, заложена в техническата спецификация - т. 6.2. и т. 6.3, т.е. финансирането ще се осигурява поетапно по време на изпълнението на договора. КЗК се мотивирала защо не приема доводите, че заложените от възложителя в документацията основания за отстраняване на Техническото предложение на участниците не съответстват на предварително обявените условия, тъй като процедурата е за инженеринг и е практически невъзможно участниците да конкретизират в указаната степен взаимовръзката между отделните дейности (вкл. и СМР), тъй като е необходимо, първо, да има изготвен инвестиционен проект. Позовала се е на разпоредбите на чл. 39, ал.З, т.1 от ППЗОП във вр с чл. 101, ал.3 ЗОП, както и одобрената документация, в която са разписани ясни изисквания към Техническите предложения на участниците. Според Комисията в настоящия случай възложителят е изискал от участниците да изложат своето конкретно виждане за цялостното изпълнение на предмета на поръчката, вкл. начина на изпълнение на нейните дейности, етапи и компоненти, както и тяхната взаимовръзка, което е от значение за точното и качествено изпълнение на дейностите, включени в предмета на поръчката. По отношение на изискванията към линейния график е посочено, че на участниците е предоставена свобода при изготвянето на този прогнозен график, съобразно конкретното виждане на участника за организацията и изпълнението на поръчката, а в същото време, на възложителя се предоставя информация за възможностите на участниците да изпълнят реално дейностите в оферираните срокове. Подробно са обсъдени и отхвърлени всички възражения на оспорващия досежно методиката за оценка. КЗК е приела, че съгласно утвърдената от възложителя методика за оценка, с минималния брой от 5 точки се оценява техническо предложение, което съдържа всички минимални изисквания, определени от възложителя в одобрената от него Документация за провеждане на настоящата поръчка, посочени като условие за допустимост на техническото предложение. Допълнително се точкува наличието на така наречените "надграждащи елементи", които представляват допълнителни критерии, които възложителят въвежда с оглед оценяване качеството на подадените оферти и чието наличие не е задължително, а е оставено на преценката на участниците. Присъждането на точките по въпросните елементи е обособено в още три скали, съответно с 10 т., 20 т. и 35 т., което следва да се приеме за постепенно, разумно и обосновано увеличение на точките по този показател, в зависимост от наличието в техническото предложение на определени надграждащи елементи, заложени от възложителя в методиката. Според КЗК възложителят не е предвидил само 5 точки или само 35 точки, за да се твърди наличие на небалансираност, тъй като се присъждат съответно 5, 10, 20 или 35 точки при съответно дефинирано посочване на определени елементи/условия, което е наложило извода, че скалата за оценяване на офертите е напълно балансирана и в съответствие с приложимите законови разпоредби, касаещи методиката за оценка. Обсъдено е, че всеки от надграждащите елементи е пряко свързан с предмета на поръчката, предпоставен от конкретно формулираните дейности, подлежащи на изпълнение в резултат от възлагане на обществената поръчка. Заложените надграждащите елементи са относими към качеството на крайните резултати, доколкото по отношение на тях е поставено условие за повишаване качеството на изпълнение и на постигнатите резултати. На последно място са били подробно разгледани всички възражения на жалбоподателя, касаещи клаузите на проектодоговора. КЗК е счела, че за възложителя не е налице задължение да предвиди авансово плащане по договора, като неговата липса нито ограничава конкуренцията, нито дава необосновано предимство или необосновано ограничава участието на стопански субекти в обществените поръчки, тъй като този договор се прилага по еднакъв начин спрямо всички участници в обществената поръчка. За неоснователен е счетен довода за неравно третиране на изпълнителите на отделните дейности, доколкото в проекта на договор по никакъв начин не се засяга баланса на интересите на страните по него и е спазена разпоредбата на чл. 303а, ал. 2 от Търговския закон, съгласно която когато задълженото лице за заплащане на парична сума е публичен възложител, срокът за изпълнение на парично задължение е не повече от 30 дни /според чл. 4 от проектодоговора предвидените срокове на различните плащания са в срок от/до 30 календарни дни/. Според КЗК клаузата за прекратяване при условията на чл. 114 ЗОП е законосъобразна, предвид обстоятелството, че в раздел I. ОСНОВНИ ДАННИ ЗА ОБЩЕСТВЕНАТА ПОРЪЧКА, точка 4. ФИНАНСИРАНЕ на одобрената документация изрично е посочено, че към момента на обявяване на процедурата е осигурено частично финансиране. Записано е, че към момента на обявяване на процедурата възложителят разполага с пълно финансиране за изпълнение на Дейност 1 и Дейност 2. За Дейност 3 е осигурено частично финансиране в размер на 10 794 464, 36 лева без ДДС. Изпълнението на договора ще започне с изпълнение на Дейност 1. Дейност 3 ще бъде възложена до размера на осигуреното финансиране при съобразяване на етапността, заложена в техническата спецификация. Дейност 2 ще бъде възложена съобразно начина на възлагане на Дейност 3. При спазване на нормативните изисквания и конкретните особености, свързани с финансирането на дейностите по поръчката, в разпоредбата на чл. 27, ал. 7 от проекта на договора е предвидено, че договорът се прекратява при условията на чл. 114 от ЗОП в частта за неосигуреното финансиране. Комисията за защита на конкуренцията е оставила без уважение направеното с писмени бележки вх. към КЗК-1014/24 г от 15.01.2025 г. доказателствено искане за допускане на техническа експертиза по съображения, че в хода на осъщественото проучване е събран относимият за разрешаване на спора и очертан от изложените в жалбата твърдения, доказателствен материал. КЗК е отчела, че експертиза е поискана извън определените в нормата на чл. 207 ЗОП обстоятелства. Обжалваното решение е неправилно. Правните изводи за законосъобразност на оспорения акт на възложителя са несъответни на приложимия материален закон и са необосновани. Основателни са доводите на касационния жалбоподател за несъстоятелност на мотивите на КЗК, че предпроектното проучване е част от проектирането, тъй като е уредено в ЗУТ, в частта относно инвестиционното проектиране /раздел I на Глава осма от ЗУТ/ и се възлага по преценка на възложителя. Предпроектното /прединвестиционно/ проучване е уредено като част от инвестиционния процес и е предпоставка за последващото проектиране. Това е отразено в Наредба 4 от 2001 г. за обхвата и съдържанието на инвестиционните проекти, където има отделна глава за предварителните /прединвестиционни/ проучвания. В ЗУТ и подзаконовите нормативни актове се посочва, че възложителят определя дали и какви проучвания са необходими, но когато такова проучване бъде възложено, то предшества проектирането и има обуславящ за него характер. Целта на предпроектното проучване е именно да изясни инвестиционното намерение, неговата допустимост и да определи изискванията към проектирането. Законът не въвежда абсолютно задължение във всички случаи да се възлага предпроектно проучване, но когато възложителят прецени, че такова е необходимо, то следва да е първият етап от инвестиционния процес и предшества проектирането. В този смисъл мотивите на КЗК, че не произтича от закона задължение винаги да се възлага предпроектно проучване, са формално коректни, но не отразяват напълно логиката и последователността на инвестиционния процес според Наредба 4/2001 г. Предвид изложеното, макар законът не регламентира универсално задължение за извършване на прединвестиционно проучване, когато възложителят е предвидил такова да се извърши, то трябва да предхожда проектирането, а не да бъде предвидено като част от него. Така съгласно чл. 1, ал. 1 от Наредба 4/2001 г. с нея се определя обхватът и съдържанието на инвестиционните проекти, както и на свързаните с тях предварителни /прединвестиционни проучвания и задания за проектиране.