Решение № 13183 от 5.11.2009 г. на ВАС по адм. д. № 6972/2009 г.

Решение № 13183 от 5.11.2009 г. на ВАС по адм. д. № 6972/2009 г., III о., докладчик съдията Таня Куцарова Производството е по реда на чл. 145 от Административнопроцес у алния кодекс (АПК) вр. чл. 250 от Закон за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР) и е образувано по жалбата на Димитър Георгиев Христов от гр. София против заповед № К-2265 от 13.04.2009 г. на министъра на вътрешните работи, с която на основание чл. 245, ал. 1 т. 13 от ЗМВР е прекратено служебното му правоотношение като държавен служител в МВР - категория "В", началник на сектор в Главна дирекция "Криминална полиция" - МВР поради придобиване право на пенсия при условията на чл. 69 от Кодекса за социалното осигуряване по инициатива на органа по назначаването. Твърди, че заповедта е незаконосъобразна поради липса на мотиви - фактически и правни основания, за издаването й, нарушение на принципа на прозрачност, прогласен в чл. 168 от ЗМВР, водещо до превратно упражняване на власт от страна на административния орган, недовършеност на процедурата по пар. 3, ал. 1, предл. последно от ПЗР на ЗМВР, водещо до материална незаконосъобразност на обжалваната заповед. Поддържа се оплакване и за нарушение на целта на закона. Ответникът - министър на вътрешните работи чрез процесуалния си представител оспорва жалбата като неоснователна и моли за нейното отхвърляне. С оглед събраните по делото доказателства, съдът намира за установено от фактическа и правна страна следното : Жалбоподателят е държавен служител в Министерството на вътрешните работи, притежаващ категория "В", заемащ длъжност началник сектор. Служебното му правоотношение с МВР е прекратено от органа по назначаването на основание чл. 245, ал. 1 т. 13 от ЗМВР, поради придобито право на пенсия при условията на чл. 69 от Кодекса за социалното осигуряване по инициатива на органа по назначаването. За целта е издадена обжалваната заповед № К-2265 от 13.04.2009г на министъра на вътрешните работи, като правоотношението на държавния служител е прекратено от датата на връчването й - 14.04.2009 г. Съгласно разпоредбата на чл. 69 от КСО, в относимата по случая алинея втора, държавните служители в МВР, при уволнение придобиват право на пенсия, независимо от възрастта, при 25 години осигурителен стаж, от които две трети действително изслужени като държавни служители от ЗМВР. Фактическият състав на нормата на чл. 245, ал. 1 т. 13 от ЗМВР включва единствено наличието на условията по чл. 69, ал. 2 от КСО и издаването на заповед от органа по назначаването, със съдържание, предписано в нормата на чл. 269 от ППЗМВР. В хипотезата на чл. 245, ал. 1 т. 13 от ЗМВР не е задължително отправяне на предложение до органа по назначаването от органите по чл. 268а от ППЗМВР, диференцирани за съответните категории служители. В преписката по делото е налична заповедта за прекратяване на служебното правоотношение - № К - 2265 от 13.04.2009 г., подписана от министъра на вътрешните работи, както и справка за осигурителен стаж, изготвена от Национална служба "Полиция". Не е направено предложение от органите по чл. 268а от ППЗМВР. Прави впечатление, че справката за осигурителния стаж е издадена на 13.04.2009 г. и още на същата дата е изготвена заповедта за прекратяване на служебното правоотношение. Заповедта за прекратяване на служебното правоотношение е издадена от органа по чл. 246 от ЗМВР - министър на вътрешните работи и има съдържанието, предписано от чл. 269 от ППЗМВР. Обстоятелството, че посочения в справката и възприет от органа по назначаването осигурителен стаж, не е оспорен от жалбоподателя, налага извод за наличие на предпоставки по чл. 69, ал. 2 от КСО и за наличие на основание за приложение на чл. 245, ал. 1 т. 13 от ЗМВР за прекратяване на служебното правоотношение. Обжалваният индивидуален административен акт е издаден от компетентен орган, действащ в рамките на предоставените му със закон правомощия, в изискуемата форма и съдържание, при спазване на конкретните материално правни норми - в случая нормата на чл. 245, ал. 1, т. 13 от ЗМВР. Видно от неоспорената по делото справка, жалбоподателят има общ осигурителен стаж - 30 години и 12 дни, от които действително изслужени като държавен служител в МВР - 26 години, 2 месеца и 28 дни. Налице са предвидените в чл. 69, ал. 2 от КСО основания за придобиване право на пенсия на служителите в МВР. Спазени са и минимално изискуемите за прилагане на тази правна норма административнопроизводствени правила. Възражението по т. 2 от жалбата съдът намира за неоснователно. Жалбоподателят навежда оплакване, че след приемането на ЗМВР, не е изготвена и не му е връчена заповед по § 3, ал. 1 от ПЗР от ЗМВР за назначение на длъжността, заемана към момента на преобразуване на служебното правоотношение. Според него, това е преюдициален въпрос и е пряко свързан със законосъобразността на прекратяването на служебното правоотношение. Съгласно § 3 от Преходните и заключителни разпоредби на ЗМВР, служебните правоотношения със заварените на служба държавни служители не се прекратяват, а се преобразуват, считано от датата на влизане в сила на закона - обн. ДВ, бр. 17 от 24.02.2006 г., като държавните служители се назначават на длъжностите, които заемат към момента на преобразуване на правоотношенията. Нормата е създадена в полза на държавните служители и е израз на принципа на стабилитет на служебното правоотношение, залегнал в разпоредбата на чл. 18 от Закона за държавния служител, приложима на основание § 1а от ДР на ЗМВР. Съобразно този принцип фактът на приемане и влизане в сила на нов Закон за МВР не влияе на съществуващите служебни правоотношения, те не се прекратяват, а се запазват. Това запазване касае държавната служба като съвкупност от права и задължения на съответната длъжност, само званията и ранговете се преобразуват се в съответните категории, съгласно ал. 2 от § 3 на ПЗР на ЗМВР. Нормата вменява задължение на органа по назначаване да издаде индивидуални заповеди за отделните служители, в които да конкретизира съответната категория, съобразно правилата на § 3, ал. 2 от ПЗР на ЗМВР. Тези заповеди нямат правопораждащо действие по отношение на служебното правоотношение, нито го преобразуват по начин различен от предписания в закона - досежно премахване на званията и ранговете и присъждане на категории. Ето защо липсата на конкретизираща заповед не следва да се тълкува в ущърб на служителя, но и не следва да се приема като обстоятелство, имащо отношение към съществуването на служебното правоотношение. Заеманата от жалбоподателя длъжност - началник на сектор е предвидена в Класификатора на длъжностите в МВР, утвърден със заповед № Iз-217 от 13.02.2009 г. Тя съответства на предвидената за нея категория - в случая категория "В". Жалбоподателят не оспорва, че преди издаване на обжалваната заповед е изпълнявал длъжността "началник на сектор", че конкретните права и задължения като държавен служител, които е изпълнявал съответстват функционално на изискванията за тази длъжност. Ето защо заповедта не само формално прекратява служебните му правоотношения от длъжността "началник на сектор", категория "В" но и фактически прекратява изпълняваните от него права и задължения, функционално свързани с длъжността "началник на сектор", категория "В". С оглед посочените обстоятелства, настоящата съдебна инстанция следва да направи извод за законосъобразност на обжалваната заповед. Въпреки изложеното обаче, следва да се констатира нарушение на административнопроизводствените правила в няколко насоки. Нормата на чл. 245, ал. 1 т. 13 от ЗМВР е в полза на органа по назначаването и се прилага по инициатива на същия. Приложението на материалноправната норма е свързано с издаването на индивидуален административен акт - заповед по чл. 246 от ЗМВР. Всяко издаване на административен акт предполага провеждане на административно производство пред административния орган, а административният орган е подчинен на правилата, предвидени в АПК. В конкретната хипотеза - инициативата в полза на административния орган, посочена в нормата на чл. 245, ал. 1 т. 13 ЗМВР, следва да намери процесуално основание в заповедта за образуване на административно производство, която се подчинява на нормите на чл. 25 и чл. 26 от АПК или в предложение на органите по чл. 268а от ППЗМВР, каквато възможност е предвидена в Правилника за прилагане на ЗМВР. Видно от доказателствата в преписката, министърът на вътрешните работи не е извършил процесуални действия по образуване на административно производство и уведомяване на служителя за него. Липсва и предложение по чл. 268 от ППЗМВР. Налице е нарушение на изискванията на чл. 25, ал. 1 и чл. 26 от АПК. Съобразно правилото на чл. 25, ал. 3 от АПК, за дата на започване на административното производство следва да се приеме датата на извършване на първото процесуално действие по него, която е 13.04.2009 г., когато е изготвена справката за осигурителния стаж на жалбоподателя. Нарушено е и правилото на чл. 34 от АПК, което рефлектира върху правото на страната да прегледа и да се запознае със събраните в административното производство доказателства, в случая със справката за осигурителния стаж. Същата след изготвянето й и приемането й като доказателство в административното производство, (за което няма съответен акт на органа), не е била връчена на служителя за сведение и не му предоставена възможност за становище по нея чрез обяснения или възражения. Въпреки тези нарушения, с оглед обстоятелството, че истинността на този документ не е била оспорена пред съда, т. е. административният орган вярно е установил относимите по спора факти, съдът следва да приеме, че нарушението на административнопроизводствените правила не е нарушило съществено правото на защита на служителя в административното производство, не е повлияло върху крайния резултат за точно приложение на материалния закон, поради което не е от категорията на съществените, т. е. не основание по чл. 146, т. 3 от АПК за отмяна на административния акт. При все това, принципът на законност, залегнал в чл. 4 от Закона за МВР, на който е подчинена дейността на Министерството на вътрешните работи, а в още по-голяма степен, когато органът е министърът на вътрешните работи, изисква спазване на всички административнопроизводствени правила, установени със закон - АПК или ЗМВР. На следващо място - първият основен принцип на управление на държавната служба в МВР е прозрачността, т. е. прилагане на ясни и точни критерии за оценка и процедурни правила за назначаване, професионално развитие и прекратяване на служебните правоотношения чл. 168, т. 1 от Закон за МВР. Същият изцяло съответства на принципа на последователност и предивидимост, установен в чл. 13 от Административнопроцесуалния кодекс. И двата принципа са основни начала в работата на административния орган, който в конкретната административна процедура е министърът на вътрешните работи. Той е задължен да ги спазва, по силата на мястото си изпълнителната власт съобразно Конституцията на Република България и защото е обвързан от разпоредбите на процесуалния и материалния закон - АПК и ЗМВР. Изпълнението на принципа на прозрачността, доколкото нормата на чл. 245, ал. 1, т. 13 от ЗМВР предполага упражняване на правомощия при оперативна самостоятелност, а не при обвързана администрация, предполага предварителното приемане и огласяване на ясните и точни критерии за оценка, а също така ясни и точни процедурни правила при упражняване на правомощията във връзка с прекратяване на служебните правоотношения (политика на органа при прилагане на тази норма). Следването им е необходимо за да се избегне превратното упражняване на власт, каквото възражение е направено в жалбата. Въпреки липсата на такива, наведеното възражение следва да се приеме за неоснователно. Превратното упражняване на власт е постигане на противоправен резултат чрез законосъобразни средства, т. е. постигане на цел, която не съответства на целта на закона. Доколкото противоречието с целта на закона е основание за отмяна на акта като незаконосъобразен - чл. 146, т. 5 от АПК, то подлежи на доказване в хода на съдебното производство. В конкретния случай не бе доказано достигане на друг целен от ответника резултат, освен посочения в закона такъв - прекратяване на служебното правоотношение с цел пенсиониране, поради което възражението следва да се приеме за неоснователно. Възражението за липса на мотиви за това защо органът е пристъпил към прилагане на чл. 245, ал. 1, т. 13 от ЗМВР по отношение на жалбоподателя, т. е. защо е упражнил потестативното си право на прекратяване на служебните правоотношения, действайки при тази норма в условията на оперативна самостоятелност, не може да се приеме за основателно. Съгласно чл. 169 от АПК, при прилагане на разпоредбата на чл. 245, ал. 1 т. 13 от ЗМВР съдът следва да провери дали органът е разполагал с оперативна самостоятелност и спазил ли е изискването за законосъобразност на акта. Както се установи по делото минимално изискуемите процедурни правила при прилагане на тази норма са били извършени в рамките на административното ръководство, материалният закон е приложен правилно, а тези обстоятелства са отразени в мотивите към заповедта. Заповедта следва да се приеме за мотивирана с наличието на законовите изисквания. Предвид изложеното, жалбата следва да се отхвърли. Предвид липсата на искане за това, в полза на административния орган не следва да се присъждат разноски. Водим от изложеното, Върхове административен съд, трето отделение