Решение № 14619 от 10.11.2011 г. на ВАС по адм. д. № 11231/2011 г.

Решение № 14619 от 10.11.2011 г. на ВАС по адм. д. № 11231/2011 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Даниела Мавродиева Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на министъра на здравеопазването срещу решение № 10663 от 18.07.2011 г., постановено по административно дело № 8456/2010 г. на тричленен състав на Върховния административен съд. В жалбата се навеждат доводи за неправилност на решението като постановено в нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания съобразно чл. 209, т. 3 от АПК. Моли за отмяната му и постановяване на друго по съществото на спора, с което жалбата срещу оспорения административен акт бъде отхвърлена. Ответникът по касационната жалба - Елена Валентинова Тубинис оспорва касационната жалба и моли решението да бъде оставено в сила. Прокурорът от Върховна административна прокуратура е дал заключение за неоснователност на касационната жалба и за правилност на обжалваното съдебно решение. Касационната жалба е подадена в срок и е процесуално допустима. За да се произнесе по съществото, настоящата инстанция съобрази следното: С обжалваното решение тричленният състав на ВАС е отменил заповед № РД 09-261/15.05.2010 г. на министъра на здравеопазването, с която на Елена Валентинова Тубинис е отказано признаване на професионална квалификация "лекар" и преписката е върната на административния орган за произнасяне съобразно дадените указания по тълкуване и прилагане на закона в мотивите на решението. От фактическа страна по несъмнен начин по делото е установено, че министърът на здравеопазването в качеството му на орган по признаване по смисъла на § 1, т. 6 от ДР във вр. с чл. 4, ал. 1, т. 1 на Закона за признаване на професионални квалификации (ЗППК) е бил сезиран със заявление от 2.11.2009 г. от Елена Тубинис за признаване на професионална квалификация "лекар", придобита в Московската медицинска академия "И. М. Сеченов". На проведено заседание на 9.04.2010 г. комисията по чл. 79 ЗППК е взела решение да предложи на министъра на здравеопазването да откаже признаване на професионална квалификация "лекар" на Елена Тубинис, позовавайки се на експертното становище на д-р Искра Колева и проф. д-р Красимир Методиев за наличие на съществени несъответствия в обучението на заявителката с нормативните изисквания в Република България за признаване на професионална квалификация "лекар" относно продължителността на преминалото обучение и продължителността на придобиване на същото образование в Република България, неполагане на изискуеми пет държавни изпита за придобиване на висше образование по специалността "медицина" В оспорения административен акт изрично е констатирано, че към заявлението на Елена Тубинис са приложени необходимите по чл. 77, ал. 2 от ЗППК документи, от които се установява, че жалбоподателката е завършила висше образование в Московска медицинска академия "И. М. Сеченов" и е придобила професионална квалификация "лекар" в Руската Федерация. С оспорената заповед министърът на здравеопазването е отказал да признае професионална квалификация "лекар" на Елена Валентинова Тубинис. Като правно основание за издаването й са посочени разпоредбите на чл. 84, ал. 4 във вр. с чл. 80 и § 3а от ЗППК и предложението на комисията, а като фактически основания за отказа са възприети конкретни несъответствия между продължителността и съдържанието на преминатото обучение в Руската Федерация и изискванията за придобиване на същата професионална квалификация съгласно действащата нормативна уредба в Република България. Обжалваното решение е правилно. Процедурата по признаване на професионалните квалификации е регламентирана в глава V на ЗППК - чл. 77 и сл., а предвид получаването от Елена Тубинис на професионална квалификация в трета държава, за нея е относима общата система, уредена в Глава I на закона - чл. 24 и сл., както правилно е приел първоинстанционният съд. Доводите на касатора за неприложимост на общата система за признаване на професионална квалификация по отношение на лица, придобили такава в трета държава са неоснователни. Съгласно чл. 2 от ЗППК законът се прилага за гражданите на държави членки и на трети държави, които са придобили професионални квалификации в други държави членки и в трети държави и желаят да упражняват регулирана професия в Република България като самостоятелно заети или като наети лица. По аргумент на по-силното основание условията и редът на ЗППК намират приложение спрямо български граждани (каквато е Тубинис), получили професионална квалификация в трета държава. Видно от формулираните в общите положения предмет и цели ЗППК съдържа правната рамка на условията и реда за признаване на професионални квалификации, придобити в други държави членки и в трети държави, с цел достъп и упражняване в Република България на регулирани професии, доколкото друго не е предвидено в специален закон или в правото на Европейската общност. Анализът на нормите в разглежданата област (общностни и национални) сочи на стремеж към облекчаване свободата на движение на хора в рамките на Европейския съюз, поради което приложимите към спора разпоредби от вътрешния правопорядък следва да се тълкуват и прилагат именно в тази насока. Съгласно § 5 от ДР на ЗППК с този закон е транспонирана Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7.09.2005 г. относно признаването на професионални квалификации. Директивата е насочена към изграждане на единна система за признаване на професионални квалификации, като се запазва възможността за всяка една държава-членка да въвежда специални изисквания за лицата, упражняващи определена професия на тяхната територия, на основание на професионални правила, мотивирани с обществения интерес. За държавите - членки няма пречка да признават в съответствие със своята нормативна уредба професионални квалификации, придобити извън територията на ЕС от граждани на трети страни. При всички случаи обаче признаването трябва да се осъществява при спазване на минималните квалификационни изисквания установени за съответните професии. В случаите, когато молителят не отговаря на установените, в приемащата държава, изисквания за признаване на квалификация по регулирана професия, при обоснован обществен интерес, § 1 на чл. 14 от Директивата предоставя възможност за приемащата държава - членка да предвиди във вътрешното си право, при посочените в § 1 условия, компенсационни мерки, представляващи избор между изпит за правоспособност и период за приспособяване като допълнителни условия за признаване на квалификации. Посочената разпоредба е диспозитивна, приемащата държава е свободна да прецени съобразно конкретните и специфични национални условия и обществен интерес нуждата от въвеждането на компенсационни мерки. Но веднъж приела необходимостта от тях, държавата е обвързана от разпоредбата на § 2 на чл. 14 от Директивата, която императивно я задължава, да предложи на молителя избор между период за приспособяване и изпит за правоспособност. Нещо повече, в отношенията в рамките на Европейския съюз, държавата - членка не може да предвиди дерогиране на предвиденото в § първи право на избор без да обоснове и информира предварително за това останалите държави - членки и Комисията, на която е предоставено правото да се произнесе, като покани държавата - членка да се въздържи от дерогацията. Законът за признаване на професионални квалификации възпроизвежда в чл. 29 и чл. 30 разпоредбите на посочените параграфи 1 и 2 на чл. 14 от Директива 2005/36/ЕО. Следователно законодателят възприема предложеното от Директивата разрешение за въвеждане на компенсационни мерки за преодоляване на несъответствието между удостоверените от молителите придобити професионални квалификации и изискванията за тях, установени в българското право. Това определя тълкуването на законовите норми да се извършва при съобразяване на съдържанието на съответните текстове на Директивата, при което се преодолява външното противоречие между разпоредбите на чл. 29 и чл. 30 от ЗППК относно наличието на възможност за органа по признаване по своя преценка, при установяване на съществено различно съдържание на обучението, да предостави на молителя възможност за избор между стаж за приспособяване и изпит за признаване на правоспособност. Редакцията на чл. 29 ЗППК, сочеща на право на органа по признаване да изиска или не компенсация за несъответствията в обучението, тълкувана във връзка с чл. 30 от ЗППК и съпоставена със съответната й разпоредба на § 1 на чл. 14 от Директивата следва да бъде възприета като нормативно установено задължение за административния орган да прилага съответните преодоляващи несъответствието мерки. Независимо от изложеното, разпоредбата на чл. 30 от ЗППК, намираща се в глава първа на Общата система за признаване на професионални квалификации императивно задължава органа по признаване, в случаите по чл. 29, ал. 1 от ЗППК, т. е. при установено наличие на някоя от трите хипотези на ал. 1, да предостави на молителя право на избор между посочените две мерки. Императивно е и задължението за експертната комисия да предложи на органа по признаване да предостави на заявителя възможност за избор между компенсационните мерки (чл. 83, ал. 1 ЗППК). При тези фактически и правни обстоятелства, настоящата инстанция намира, че следва да бъдат споделени изводите на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на оспорената заповед. Несъмнени са констатациите на административния орган, възприети и от решаващия съд, че са налице съществени несъответствия в обучението на заявителя по смисъла на чл. 29, ал. 2 ЗППК в сравнение с продължителността или съдържанието на обучението, изисквано в Република България. В тази хипотеза процедурата по признаване на професионални квалификации, предвидена в Глава пета на ЗППК, изисква експертната комисия, назначена от министъра на здравеопазването, да предложи на органа да предостави на заявителя компенсационните мерки, предвидени в чл. 83, ал. 1 ЗППК във връзка с чл. 29, ал. 1 ЗППК, което в разглеждания случай не е сторено. Неспазването на задължението по чл. 83, ал. 1 ЗППК от страна на комисията не освобождава административният орган при направените констатации за несъответствие по смисъла на чл. 29, ал. 2 ЗППК да приложи заместващите такива мерки, които веднъж въведени и възприети в националното законодателство са задължителни за държавата-членка, респективно за органите по признаване на професионални квалификации. В чл. 84, ал. 1 от ЗППК не се съдържат изрични хипотези, при които органът отказва да признае професионалната квалификация по съответната професия без да проведе производство по чл. 29, ал. 1 от ЗППК, поради което същият е длъжен да приложи компенсационни мерки. Ето защо първоинстанционният съд правилно е счел, че след като министърът на здравеопазването не е изпълнил своето нормативно установено задължение да предложи на Елена Тубинис възможност да премине стаж за приспособяване или да се яви на изпит за признаване на правоспособност, същият е допуснал нарушение на закона и е постановил незаконосъобразен индивидуален административен акт. Изводите на тричленния състав за опорочаване на процесната заповед поради неизпълнение на задължение, визирано в чл. 29 и чл. 30 ЗППК са правилни и обосновани. Поддържаната в касационната жалба теза за диспозитивен характер на правомощието на органа по чл. 29, ал. 1 ЗППК и наличие на дерогация в този контекст на задължението за мотивиране са неоснователни. Изводите на решаващия съд за неприложимост в настоящия казус на хипотезата на § 3 от ДР на ЗППК, на която се позовава касаторът, се споделят от настоящата инстанция. Според посочената разпоредба доказателство за професионална квалификация, издадено в трета държава на гражданин на държава членка, се приравнява на доказателство за професионална квалификация по смисъла на този закон, ако притежателят му има три години професионален опит по съответната професия на територията на държавата членка, която е признала доказателството му за професионална квалификация в съответствие с минималните квалификационни изисквания. Това изискване следва да се свързва с частната хипотеза на заявители, за които поради конкретни и изключителни причини не се прилага автоматичното признаване на професионални квалификации, но за които държавата членка вече е признала доказателството му за професионална квалификация в съответствие с минималните квалификационни изисквания, какъвто настоящият случай не е (чл. 24, ал. 2, т. 7 от ЗППК във вр. с § 3 от ДР на ЗППК). При предоставена законова възможност спрямо лицата да бъде приложена по-благоприятна мярка, чрез която също се постига целта на закона, независимо дали несъответстващото на националните изисквания обучение е било получено в държава членка или в трета държава, органът е длъжен да я приложи, ако са налице условия за това, респективно да издаде мотивиран отказ - арг. чл. 6, ал. 3 и чл. 8 от АПК. В тази насока е даденото разрешение на въпроса и с § 3а и § 3б от ДР на ЗППК. Предвид изложеното и след направената проверка по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК настоящата инстанция констатира, че обжалваното решение е валидно и допустимо и правилно, поради което и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК следва да бъде оставено в сила. Искането на Елена Тубинис за присъждане на направени съдебни разноски пред двете инстанции следва да се остави без уважение, поради следните съображения: Направените пред първоинстанционният съд разноски е следвало да бъдат поискани до приключване на устните състезания по първоинстанционното дело и да бъдат присъдени от тричленния състав на ВАС. По делото липсват доказателства за реално направени съдебни разноски, изразяващи с в заплатено адвокатско възнаграждение, както пред първата, така и пред настоящата инстанция, не е установен факта - изплатено ли е адвокатско възнаграждение и ако е изплатено, какъв е неговият размер. По изложените съображения Върховният административен съд, петчленен състав,