Решение № 9524 от 11.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 115/2017 г.

Решение № 9524 от 11.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 115/2017 г., V о., докладчик съдията Юлия Ковачева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на директора на Агенция "Митници" (АМ), чрез процесуалния си представител, срещу решение № 277 от 18.11.2016 г., постановено по адм. дело № 89/2016 г. по описа на Административен съд - Х., четвърти състав. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на решението поради постановяването му в нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Поддържа се, че оспореният пред първата инстанция административен акт е издаден при наличие на фактическото и правно основание за прекратяване на служебното правоотношение по чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл), при законосъобразно и добросъвестно упражнена оперативна самостоятелност от страна на органа по назначаване и в съответствие с принципа за съразмерност по чл. 6 АПК. Доводите на касатора се поддържат в съдебно заседание, както и в депозирана пред съда писмена защита. Иска се отмяна на решението и постановяване на ново по съществото на спора, с което оспорването на А. О. И. срещу заповедта за прекратяване на служебното й правоотношение бъде отхвърлено като неоснователно поради доказано наличие на условията по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Претендира се присъждане на юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции. Ответната страна - А. О. И., чрез пълномощника си по делото, оспорва основателността на касационната жалба по подробни съображения, изложени в писмен отговор и представени по делото писмени бележки. Моли обжалваното съдебно решение да бъде оставено в сила. Претендира присъждане на направените съдебни разноски за касационната инстанция. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на пето отделение, като разгледа и обсъди доказателствата по делото, доводите и възраженията на страните, за да се произнесе, съобрази следното: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна, съгласно чл. 210, ал. 1 АПК, срещу подлежащ на оспорване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна по следните съображения: С оспореното решение Административен съд - Х. е отменил като незаконосъобразна заповед № 400/11.01.2016 г. на директора на Агенция "Митници", с която служебното правоотношение на А. О. И. - на длъжност "митнически инспектор" в митница С., с ранг V младши, е било прекратено на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, считано от 12.01.2016 г. За да постанови този резултат, административният съд е приел, че заповедта е издадена от компетентния административен орган, в съответствие с изискванията за форма и съдържание на акта, без да са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, но при неправилно приложение на материалния закон и превратно упражняване на оперативната самостоятелност на органа при съкращаване на длъжността на А. О. И. - отменителни основания по чл. 146, т. 4 и т. 5 АПК. Съдебният състав е стигнал до този извод, като е съобразил, че към момента на прекратяване на служебното правоотношение с А. О. И. в структурата на Агенция "Митници" е имало свободни щатни бройки за длъжността "митнически инспектор", в четири от териториалните звена на Агенцията - М. Б., М. П., М. А. С. и М. С.. Като отчел наличието на вакантни щатни бройки за длъжности с наименование "митнически инспектор" в системата на митническата администрация, независимо от функционалните характеристики на конкретните звена и учреждения, в които били утвърдени тези длъжности, съдебният състав е формирал становище, че административният орган е нарушил принципа на съразмерност по чл. 6 АПК, съкращавайки заета щатна бройка вместо някоя от двайсетте свободни щатни бройки. На тази основа и въпреки констатацията за намалена численост на щатните бройки за длъжността "митнически инспектор" в цялата структура на Агенция "Митници", решаващият състав е мотивирал извод за издаване на оспорената заповед при липса на фактическите условия на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл и при превратно упражняване на оперативната самостоятелност на органа по назначаване. За да формира това убеждение, решаващият състав приел, че не следва да се разграничават отделни длъжности "митнически инспектор" съобразно функционалните характеристики на конкретното звено (отдел, сектор и т. н.), в което се намират. На тази основа, като констатирал намаляване с 38 щатни бройки за длъжността "митнически инспектор" в администрацията на Агенция "Митници" и като взел предвид наличието на 20 вакантни места за длъжности с наименование "митнически инспектор", разпределени в четири от митниците (Б., П., А. С. и Столична), съдът счел, че целта на закона е следвало да бъде постигната именно чрез съкращаването на свободните бройки, а не на заети такава. Като не е сторил това, административният орган упражнил оперативната си самостоятелност недобросъвестно, в нарушение на принципа на съразмерност по чл. 6 АПК, засягайки права и законни интереси на съкратения служител в степен, надхвърляща необходимото за постигането целта на съкращението. Върховният административен съд, състав на пето отделение намира, че решението на Административен съд - Х. е постановено в нарушение на материалния закон, по следните съображения: Релевантните към спора факти са били подробно и точно изяснени от съда в съответствие със събрания по делото доказателствен материал. Касационната инстанция, за да се произнесе по наведените твърдения за неправилност на решението, възприема установената от съда фактическа обстановка. По същество тя не се оспорва и от страните по делото. Установено е по делото, че съкращаването на длъжността на А. О. И. - "митнически инспектор в М. С.", е резултат от извършените в Агенция "Митници" структурни промени, считано от 11.01.2016 г., изразяващи се в заличаването на М. С. като териториално структурно звено на Агенцията. Промяната е извършена със заповед № ЗМФ-1257/14.12.2015 г. на министъра на финансите, на основание чл. 8 от Закона за митниците, съгласно която считано от 00.00 часа на 11.01.2016 г. се закриват митническите учреждения към М. С. (общо шест на брой) и се създават нови (пет на брой) митнически учреждения, като в заповедта изрично е регламентирано, че дейността, компетентността, правата и задълженията на закритите митнически учреждения преминават към новосъздадените, които са част от структурата на М. Б. и М. П.. Въз основа на цитираната заповед на министъра на финансите е прието ПМС № 393/30.12.2015 г., обн. ДВ бр. 2/08.01.2016 г., в сила от 11.01.2016 г., с което са въведени необходимите изменения и допълнения в Устройствения правилник на Агенция "Митници", съгласно които М. С. вече не фигурира в структурата на Агенцията. Изменението на Устройствения правилник не предвижда промяна в общата численост на персонала на Агенция - 3362 щатни бройки, но е променено съотношението между числеността на персонала в Централното митническо управление, както следва: от 600 преди промяната на 640 щатни бройки, считано от 11.01.2016 г. и тази, определена общо за всички митници в страната - от 2762 преди промяната на 2722 щатни бройки, считано от 11.01.2016 г. В резултат на извършеното преструктуриране, директорът на Агенция "Митници", на основание чл. 8, изр. второ от Закона за митниците и чл. 6, т. 10 и т. 16 от Устройствения правилник, е издал изрични заповеди за определяне на структурата и числения състав на всяка митница поотделно (Б., В., Лом, П., Свищов, А. С., Столична, Р., Югозападна), в рамките на общоопределената за тях обща численост, считано от 11.01.2016 г., като неразделна част от заповедите са съответно и утвърдените за всяка митница длъжностни разписания и поименни разписания, към дата 11.01.2016 г. Въз основа на изяснените по делото факти, съдът е формирал законосъобразния извод за издаване на процесната заповед от компетентен административен орган, в изискуемата от закона форма и при спазване на административнопроизводствените правила. Съображенията на първата инстанция за противоречие на административния акт с материалноправните разпоредби и целта на закона обаче касационната инстанция намира за неправилни и необосновани. След като правилно е очертал спорния по делото въпрос - налице ли са материалноправните предпоставки по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, съдът неправилно е приел, че в случая преценката за наличие или липса на действително съкращаване на длъжността следва да се извърши чрез съпоставката на длъжностните разписания на всички митнически учреждения в структурата на Агенцията, действащи към 11.01.2016 г., и предходно действалите такива, включително това на М. С.. На следващо място, съдът изрично посочил, че съпоставката следва да обхване всички длъжности "митнически инспектор" в Агенцията, а не само тези в М. П. и М. Б., към които се е разпределила дейността на закритите митнически учреждения на М. С.. Също така, приел, че съпоставката не следва да се ограничава до длъжността "митнически инспектор" в отдел "Борба с наркотрафика" към Териториалното митническо управление на М. Б., респективно в сектор "Оперативен контрол и борба с наркотрафика", отдел "Митническо разузнаване и разследване" към Териториалното митническо управление на М. П., които именно са звена със сходни функционални характеристики на отдела, в който ответникът по касация е заемала длъжността "митнически инспектор" в М. С. до прекратяване на служебното й правоотношение с процесната заповед. Преценката за извършената съпоставка съдът е мотивирал с аргумента, че съгласно възприетата практика в Агенция "Митници" мястото на работа на служителите в М. С., включително на длъжност "митнически инспектор", се определя със заповед на директора на Агенцията на основание чл. 6, т. 7 от Устройствения правилник. Поради това, съдът счел, че мястото на работа на А. О. И. не се явява елемент от конкретното служебно правоотношение и съпоставката относно съкращаването на длъжността й следва да се направи на ниво цялостната митническа администрация, без да се съобразяват функциите на различните звена и учреждения, в които били утвърдени длъжности със същото наименование - "митнически инспектор". Тези правни съображения на съда са изградени при неправилно интерпретиране на доказателствения материал и неточно тълкуване и прилагане на релевантните правни разпоредби, поради което не се споделят от касационната инстанция. Съдът неправилно е игнорирал при оценката на предпоставките по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл възложените на служителите, които заемат длъжността "митнически инспектор" в Агенция "Митници" различни функции и задачи в зависимост от мястото на работа, на които изпълняват същите и свързаните с него специфики на длъжността. В случая, релевантно към изясняване на понятието "длъжност в администрацията", освен относимата разпоредба на чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията и развитата по приложението й практика на Върховия административен съд, е и установеното в мотивите към Тълкувателно решение № 2 от 16.02.2014 г. по тълк. д. № 2/2013 г. на Върховния административен съд - ОСС на I и II колегии, по отношение понятието "място на работа". В цитираното тълкувателно решение изрично се посочва, че всеки държавен служител бива назначен на длъжност, която е установена като конкретна щатна възможност в утвърден щат на съответната структура. Всяка структура, от своя страна, има своя териториална (пространствена) определеност в закона - в случая Агенция "Митници", съгласно Закона за митниците и Устройствения правилник, е структурирана и функционално организирана в Централно митническо управление и митници. Всяко от тези звена има нормативно определени функции и място в системата на централизираната администрация. С оглед на това, в тълкувателното решение се сочи, че предметът на служебното правоотношение трябва да определя както функциите, които служителят ще изпълнява, така и мястото, на което ще ги изпълнява. Мястото на изпълнение на служебните функции, от една страна, означава мястото, което съответната длъжност заема в системата на администрацията, а от друга -териториално определеното пространство, където служителят изпълнява функциите си. Изложеното води на заключението, че с назначаването на едно лице като служител в конкретно структурно звено на Агенция "Митници" - в случая М. С., като място на изпълнение на длъжността му или още място на работа съгласно чл. 11, ал. 3 ЗДСл се определя именно това звено. От своя страна, мястото на изпълнение на длъжността, посочено в акта за назначаване, съставлява задължителен елемент на служебното правоотношение (Виж в този смисъл решение № 13037 от 31.10.2017 г. по адм. дело № 11224/2016 г., решение № 14865 от 05.12.2017 г. по адм. дело № 1226/2017 г., решение № 1552 от 05.02.2018 г. по адм. дело № 13622/2016 г. по описа на ВАС). В резултат, изрично посоченото място на работа характеризира по съществен начин заеманата от служителя длъжност, установена на като нормативна позиция в длъжностното разписание на съответната структура и като система от функции и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика. Предвид изложеното, служебното правоотношение на А. О. И. е за точно определена нормативна позиция, за която е налице утвърдена с длъжностна характеристика система от функции, задължения и изисквания, а именно за длъжността "митнически инспектор" в отдел "Борба с наркотрафика" към Териториално митническо управление на М. С., която длъжност А. О. И. е заемала до момента на прекратяване на служебното правоотношение на основание процесната заповед (длъжностна характеристика - л. 324 от делото). Предвид въведените с тълкувателното решение положения, настоящият състав приема, че посочената длъжност се характеризира и с точно определеното място на изпълнение - М. С.. Поради това, касационният състав намира за необосновано становището на първоинстанционния съд, че обсъжданото съкращение на служителката следва да се анализира с оглед на всички длъжности "митнически инспектор", предвидени за изпълнение в цялостната структура на Агенция "Митници". Съгласно чл. 30, ал. 2 от Устройствения правилник на Агенцията всяка митница е структурирана в териториално митническо управление, митнически бюра и/или митнически пунктове. На свой ред, териториалното митническо управление се състои от обща и специализирана администрация, организирани в отдели и сектори. Видно от анализа на нормативната уредба и приложените по делото доказателства, в това число заключението на приетата без оспорване от страните съдебно-счетоводна експертиза, е, че не съществува идентичност между длъжностите "митнически инспектор", утвърдени за изпълнение в различните учреждения на всяка митница. Необосновано е заключението на първата инстанция за наличие на единна длъжност "митнически инспектор" в системата на Агенция "Митници". Съответно, неправилно е, преценката за съкращаване на процесната длъжност да се извършва чрез съпоставка между нея и длъжността "митнически инспектор" във всички останали отдели, сектори, пунктови и бюра, влизащи в структурата на отделните митници в страната. Длъжността "митнически инспектор" в отдел "Борба с наркотрафика" към Териториално митническо управление на М. С. има своето точно определено място в структурата на митническата администрация и своя система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика. С оглед на това проверката за реалното й съкращаване следва да обхване единствено длъжностите "митнически инспектор" в съответната структурна единица на митниците Б. и П., която има сходни функционални характеристики с тези на отдел "Борба с наркотрафика" към Териториалното митническо управление на М. С., в който ответникът по касация е изпълнявала държавна служба на посочената длъжност до датата 11.01.2016 г. Съпоставката следва да се извърши между действалите до 11.01.2016 г. длъжностни разписания на митница С., М. Б. и М. П., от една страна, и длъжностните разписания на М. Б. и М. П., в сила от 11.01.2016 г. Мотивите за това се съдържат на първо място в цитираната по-горе заповед на министъра на финансите, съгласно която вследствие закриването на М. С. нови митнически учреждения се създават единствено в структурата на М. Б. и М. П.. На следващо място, в заключението на приетата и неоспорена по делото експертиза изрично е посочено, че цялата оперативна дейност на М. С. е поета от М. Б. и М. П., като отделите и секторите, които са обслужвали дейността на М. С., са разпределени към митниците Б. и П.. В съответствие с гореизложеното и въз основа събраните по делото доказателства, настоящият касационен състав установява, че заеманата от ответницата до уволнението й длъжност "митнически инспектор" в М. С. продължава да съществува като позиция в действащите към 11.01.2016 г. длъжностни разписания на митниците Б. и П. (съответно в отдел "Борба с наркотрафика към ТМУ на М. Б. и в сектор "Оперативен контрол и борба с наркотрафика", отдел "Митническо разузнаване и разследване" към ТМУ на М. П.). По отношение на длъжността обаче, считано от 11.01.2016 г., е настъпило намаляване на предвидените за изпълнението й щатни бройки. Съгласно длъжностно разписание на М. С., в сила от 08.01.2016 г., за длъжността са били предвидени общо 23 (двадесет и три) щатни бройки, една от които е заемала А. О. И.. Утвърдените за съответната длъжност в М. Б. и М. П. щатни бройки, съгласно длъжностните им разписания, действали до 11.01.2016 г., са съответно 8 (осем) и 12 (дванадесет), което прави общо за трите митници С., Б. и П. - 43 (четиридесет и три) щатни бройки. След извършване на структурните промени, щатните бройки в М. С. престават да съществуват като конкретна възможност в утвърденото длъжностно разписание на митницата поради заличаването на самата митница. Независимо от това, процесната длъжност като нормативна позиция и система от функции, задължения и изисквания по смисъла на чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията продължава да съществува, като считано от 11.01.2016 г. същата е предвидено да се изпълнява от по-малък брой служители - общо 28 (двадесет и осем), съгласно новото длъжностно разписание на М. Б., където от 8 (осем) щатните бройки се увеличават на 14 (четиринадесет), и новото длъжностно разписание на М. П. - където от 12 (дванадесет) щатните бройки се увеличават на 14 (четиринадесет). При тези данни, налице е реално настъпило съкращаване на заеманата от А. О. И. длъжност в закритата М. С. посредством намаляване на утвърдените за изпълнението й щатни бройки. Прекратяването на служебното правоотношение със служителя е било извършено на основание настъпилата промяна в длъжностните разписания на М. С., М. Б. и М. П., съгласно която, считано от 11.01.2016 г. процесната длъжност е предвидено да се изпълнява от по-малък брой служители в сравнение с предходно действалите длъжностни разписания. Поради изложеното, не може да бъде споделен и доводът на първоинстанционния съд за формално изпълнение на условията по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, с което се прикрива превратно упражняване на оперативната самостоятелност от административния орган. Противно на приетото от съда, обстоятелството, че органът по назначаване е пристъпил към прекратяване на служебното правоотношение със служителя А. О. И. при положение, че към онзи момент за същата длъжност в структурата на Агенция "Митници" били налични общо 20 (двадесет) вакантни щатни бройки, не показва несъответствие с целта на закона, т. к. същото е неотносимо към законосъобразността на издадената заповед. Касационната инстанция намира оспорената заповед за издадена в съответствие с целта на закона. Смисълът на съкращаването чрез намаляване на щатовете за определена длъжност е да се оптимизира работата в съответната администрация, като служебните дейности, функции, и задължения, вменени за изпълнение на тази длъжност, се изпълняват от по-малък брой служители. В случая, така описаната цел е била постигната, тъй като бройките за длъжността "митнически инспектор" в отдел "Борба с наркотрафика" към Териториалното митническо управление на М. С.