Решение № 985 от 19.01.2011 г. на ВАС по адм. д. № 2431/2010 г.

Решение № 985 от 19.01.2011 г. на ВАС по адм. д. № 2431/2010 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. АПК.

Образувано е по касационна жалба на Снежана Владимирова Цонкова, гр. София, ж. к. "Овча купел", бл. 510, вх. "А", ап. 35 срещу решение № 98 от 11.12.2009 г. на Административен съд, София град, постановено по административно дело № 1543/2009 г.

Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно, поради нарушение на материалния закон - правото на Европейския съюз и на Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи (КЗПЧОС), и за необосновано - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Съдът неправилно приел, че административният орган не е длъжен да извършва преценка за спазване на принципите на съразмерност и пропорционалност на наложената принудителна административна мярка. Не отчел, че с наложената мярка се нарушава правото на касатора на свободно придвижване по смисъла на чл. 2 от Протокол 4 на КЗПЧОС и на европейското право. Съдът не преценил, че наложената мярка е нецелесъобразна, а необсъждането на аргументите довело до нарушение на правото на справедлив процес по смисъла на чл. 6 от КЗПЧОС. Моли съда да отмени обжалваното решение.

Ответникът по касационната жалба - директорът на Столична дирекция на вътрешните работи, не взема становище.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Решението на съда е правилно и обосновано. Спазени са изискванията на чл. 6 КЗПЧОС, както и на чл. 27 от Директива 2004/38. Мярката е наложена при спазване на принципа на пропорционалността.

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на касационно обжалване съдебен акт.

Съдът, като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания счита същата за основателна.

За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че касаторът е задължено лице за публични задължения в големи размери, за което публичният изпълнител отправил до компетентния орган искане за налагане на принудителна административна мярка. Приел, че за това задължение касаторът не е представил надлежно обезпечение. Приел също, че административният орган действа в условията на обвързана компетентност, поради което няма правомощие да преценява доколко са осъществени обстоятелствата по чл. 182, ал. 2, т. 2 и чл. 221, ал. 6, т. 1 от Данъчно-осигурителния кодекс, а е обвързан от искането на сезиращия го публичен изпълнител. Поради обвързаната си компетентност органът няма правомощието да обсъжда и основателността и съразмерността на мярката, както и всички доказателства и възражения. Съдът приел, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, а в хода на административното производство не са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила. Въз основа на това направил извод, че наложената принудителна административна мярка е законосъобразна - не е в противоречие с разпоредбата на чл. 2 от Протокол 4 на КЗПЧОС, тъй като е предвидена със закон, а прилагането й е обусловено от защитата на обществен интерес, свързан със събирането на приходи от публични задължения.

Тези изводи на съда са неправилни.

По делото няма спор за факти. Безспорно е, че касаторът има публични задължения в големи размери, по смисъла на § 1, т. 5 от допълнителните разпоредби на Закона за българските лични документи (ЗБЛД). Безспорно е също така, че публичният изпълнител е отправил до ответника по касационната жалба надлежно искане за налагане на принудителна мярка. Не се спори, че касаторът не е представил надлежно обезпечение на публичното задължение.

При така установената безспорна фактическа обстановка спорен по делото е въпросът за преценката на фактите и приложението на материалния закон.

По съответствие на наложената мярка с националното законодателство:

1. Правото на свободно напускане на територията на страната е основно човешко право, визирано в чл. 35, ал. 1 от Конституцията на Република България. Като такова, то е неотменимо - чл. 57, ал. 1 от Конституцията. Ограниченията, които се допускат по отношение на упражняването му, трябва да са посочени в закон и да са свързани единствено със защита на националната сигурност, народното здраве и свободите на други граждани - ал. 1, изречение 2 на чл. 35 от Конституцията. Съгласно чл. 23, ал. 1 и чл. 33, ал. 1 от ЗБЛД, всеки български гражданин има право да напуска страната и да се завръща в нея с лична карта, респективно - паспорт, или заместващи ги документи. Това право не подлежи на ограничения, освен ако те са предвидени със закон и са необходими за защита на националната сигурност, обществения ред, здравето на гражданите или на правата и свободите на други граждани - чл. 23, ал. 3 и чл. 33, ал. 3 от ЗБЛД. Видно, нормите на закона включват освен предвидените в конституционната норма основания за ограничаване на правото на напускане на територията на страната и основанието обществен ред. Това поставя въпроса за съответствието на това законово ограничение с разпоредбите на Конституцията. Доколкото обаче нормата на чл. 75, т. 5 ЗБЛД не визира конкретно основание за налагане на ограничението, то за предмета на делото това е ирелевантно.

1. Чл. 75, т. 5 от ЗБЛД предвижда ограничение на правото на напускане на страната при наличие на публични задължения в размер на над 5 000 лв. и непредставено обезпечение в размер за главницата и лихвите. От това законодателно решение не става ясно към коя от хипотезите е приравнено ограничението - защитата на националната сигурност или на обществения ред. В ЗБЛД законодателят не е дал легално определение на понятията обществен ред и национална сигурност за целите на закона. В действащото българско право няма легално определение на понятието обществен ред. То фигурира в Конституцията и в редица закони без някъде да е дефинирано. Така приетият законодателен подход - на липса на легална дефиниция, дава възможност на компетентните органи, максимално ефективно, съобразно конкретния случай, да дефинират понятието. Конституционният съд, в решение № 7 от 4.06.1996 г., по конституционно дело № 1/1996 г., по повод задължително тълкуване на чл. 39, 40 и 41 от Конституцията приема, че общественият ред "визира интереси на равнище, което ги определя като общи или обществени". С оглед на факта, че неизплащането на публично задължение в размер над 5 000 лв., представлява нарушение на установения в страната правен ред, то същото, при преценка на компетентния орган, би могло да се квалифицира като нарушение на обществения ред.

1. За понятието национална сигурност има легално определение в действащото право. С оглед на това и съгласно разпоредбата на чл. 37, ал. 1 във вр. с ал. 2 от Указ № 883 от 24.0.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове, следва същото да се употребява в един и същи смисъл във всички нормативни актове. Легалната дефиниция за национална сигурност е дадена в т. 1 на допълнителните разпоредби на Закона за Държавна агенция "Национална сигурност". Съгласно тази дефиниция, националната сигурност включва и устойчивото икономическо развитие и благосъстоянието на населението. От икономическа гледна точка те безспорно са в зависимост от събираемостта на публичните задължения. С оглед на това би могло да се приеме, че в определени случаи, наличието на публично задължение в размер над 5 000 лв., би могло да представлява основание за ограничаване на правото на свободно напускане на територията на страната мотивирано със съображения за защита на националната сигурност.

1. Следователно ограничаването на свободата на движение на български граждани би могло, при определени условия, да се третира като ограничение в защита на обществения ред или на националната сигурност. Налагането на ограничение, без да е ясно в коя от законовите хипотези попада конкретния случай, не дава възможност на съда да извърши проверка за законосъобразност - съобразена ли е конкретната мярка с целта на закона - е ли тя в защита на националната сигурност, съответно на обществения ред. Дори и хипотетично да се приеме, че законодателят е извършил предварително преценка за характера на застрашените обществени отношения, т. е. преценка за обществения интерес, който мярката защитава, то автоматичното й налагане при предвиденото в чл. 76, ал. 2 ЗБЛД ограничение на правото на защита, в т. ч. и ограничение на правомощията на съдебния контрол, поставя въпроса за конституционосъобразността на тази разпоредба с оглед разпоредбите на чл. 56, ал. 1 и чл. 4, ал. 1 от Конституцията.

1. Извън изложените доводи за съответствието на разпоредбите на закона с Конституцията, следва да се посочи, че формално, оспорваната заповед съответства на българския материален закон - чл. 75, т. 5 ЗБЛД. Но ограничението, наложено съобразно националното законодателство с оспорваната принудителна административна мярка, поставя въпроса за съответствието му с правния статус, който касаторът има като гражданин на Европейския съюз, и на поетите от държавата задължения по международни договори. Тази преценка съдът е бил длъжен, на основание чл. 168, ал. 1 АПК, да направи, както с оглед на факта, че общностният правен ред е неделима част от правния ред, приложим в страната, като държава - член на Европейския съюз, така и с оглед на разпоредбата на чл. 5, ал. 4 от Конституцията на Република България, съгласно която международните договори, ратифицирани, обнародвани и влезли в сила за България имат предимство пред норми на вътрешното право, които им противоречат.

По съответствието на принудителната административна мярка с правото на Европейския съюз:

1. Касаторът е български гражданин и като такъв е и гражданин на Европейския съюз - чл. 20, § 1 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС). Всеки гражданин на Европейския съюз има право на свободно движение и пребиваване на територията на държавите-членки - чл. 20, § 2, б. "а" и чл. 21, § 1 ДФЕС, както и чл. 45 от Хартата на основните права на Европейския съюз. Правото на свободно движение, което е и основна свобода на европейските граждани, се осъществява при спазване на ограниченията и условията предвидени в Договорите, и на мерките, приети за тяхното осъществяване. Това свое право гражданите на Европейския съюз черпят пряко от ясно и точно формулираната разпоредба на чл. 21, § 1 ДФЕС, съответно чл. 18, § 1 от Договора за Европейската общност (решение от 17.09.2002 г. по делото Baumbast and R, § 84). Релевантният производен общностен акт, който регламентира реда за упражняване на правото на свободно движение, е Директива 2004/38 на Европейския парламент и на Съвета от 29.04.2004 г. относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държави-членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменящи Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО.

1. Българските граждани могат да се позоват на присъщите на статуса на гражданин на Европейския съюз основни права и по отношение на собствената си държава (решение от 26.10.2006 г., K. Tas-Hagen and R. D. Tas, дело C-192/05, Recueil I-10451, § 19; решение от 23.10.2007 г., R. Morgan v B. Koln Irish Bucher v. Duren, съединени дела С-11/06 и С-12/06, § 22). Правото на излизане, заедно с правото на влизане и пребиваване на територията на друга държава-членка, е основно проявление на правото на свободно движение. Съдът на Европейския съюз многократно е подчертавал, че основните свободи, гарантирани от Договорите, "биха били лишени от съдържание, ако държавата-членка по произход можеше без валидно основание да забранява на собствените си граждани да напускат нейната територия" (решение от 10.07.2008 г., Jipa, дело С-33/07, т. 17 и 18 и цитираните там решения).

1. Единственото ограничение, което директивата допуща на свободата на движение е визирано в чл. 27, § 1 и е от съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве. Директивата допуска по-благоприятно третиране на лицата в рамките на националните правни системи - чл. 37. В този контекст се поставя въпроса доколко посочените в чл. 35, ал. 1 от Конституцията ограничения на правото на свободно придвижване не са именно по-благоприятен режим с оглед липсата на основанието обществен ред. Но доколкото оспорваната заповед, а и нормата на чл. 75, т. 5 ЗБЛД, не визират конкретно основание за налагане на ограничението, то за предмета на делото това е ирелевантно. Директивата, по argumentum a contrario и в контекста на чл. 27, не допуща мерки, отегчаващи правния статус на лицата. Допущането на противното би компрометирало целта на директивата - еднакви условия в целия Съюз за упражняване на правото на свободно движение и пребиваване. Срокът за транспониране на директивата е бил 30.04.2006 г. Т. е. към датата на издаване на оспорваната заповед - 9.02.2009 г., България е била длъжна да е въвела онази съвкупност от мерки, която гарантира постигането на целения от директивата резултат.

1. Съгласно чл. 27 от Директива 2004/38 мерките, предприети от съображения за обществен ред или обществена сигурност трябва да са в съответствие с принципа на пропорционалността и да се основават изключително на личното поведение на въпросното лице. Следователно нормата въвежда три важни изисквания досежно дерогацията от основния принцип за свободно движение на лицата. Първото е свързано със съдържанието на понятията обществен ред и обществена сигурност. Второто - с фактите, въз основа на които, компетентните държавни органи извършват преценка за налагане на мерки, които ограничат свободата на движение на гражданина. И третото - с принципа, в съответствие с който, мерките могат да се налагат.

1. Що се отнася до първото изискване следва да се отбележи, че Съдът на Европейския съюз многократно е посочвал, че основанията за отклонение от основния принцип на свобода на движение - обществена сигурност и обществен ред, следва да се тълкуват "стриктно, така, че обхватът (им) да не може да бъде определян едностранно от всяка държава-членка без контрол от страна на институциите на общността" (решение от 4.12.1974 г. по делото Yavonne Van Duyn, 41/77, § 18; решение от 10.07.2008 г. по делото Gheorghe Jipa, С-33/07, § 23 и други). Съдебната практика е уточнила, че "понятието за обществен ред във всеки случай предполага освен смущаването на обществения ред, каквото е всяко нарушение на закона, да е налице и действителна, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен обществен интерес" (решение от 27.10.1977 г. по делото Regina v Pierre Bouchereau, 33/70, § 35; споменатото по-горе решение по делото Gheorghe Jipa, § 23; решение от 28.10.1975 г. по делото Rutili, § 28 и други).

1. Що се отнася до второто изискване - Съдът на Европейския съюз неизменно приема, че държавите-членки не могат да вземат предвид фактори, извън личното поведение на лицето. Мерките, казва Съдът, "приети по съображения, свързани с обществения ред или обществената сигурност, трябва да се основават изключително на личното поведение на въпросното лице, като не се приемат мотиви, които са изолирани от конкретния случай и които се опират на съображения за обща превенция" (цитираното решение по делото Gheorghe Jipa, § 24). В същото дело съдът посочва, че ограничаването на свободното движение е допустимо само доколкото личното поведение на лицето представлява истинска, настояща и достатъчно сериозна заплаха за някой основен интерес на обществото (същото и в решение от 31.01.2006 г. по делото Commission v Kingdom of Spain, § 53).

1. Що се отнася до принципа на пропорционалност, Съдът на Европейския съюз приема, че когато се налагат мерки, ограничаващи свободата на движение, те трябва да зачитат принципа на пропорционалност, което означава, че трябва да бъдат необходими и подходящи за постигане на преследваната цел (решение от 2.08.1993 г. по обединени дела Pilar Allue and others, С-259/91, С9331/91 и С-332/91, § 15). Съдът в Люксембург изрично посочва, че ограничаването на правото на излизане трябва да гарантира осъществяването на преследваната с него цел и да не надхвърля необходимото за нейното постигане (цитираното по-горе решение по делото Gheorghe Jipa, § 29 и други).

1. Сравнявайки визираното в чл. 75, т. 5 от ЗБЛД ограничение с разпоредбата на чл. 27, § 2 и 3 от Директивата, включително в контекста на практиката на Съда на ЕС, е видно, че наложената на касатора принудителна административна мярка не отговаря на изискванията на директивата за цел, пропорционалност и съображения с оглед на личността.

1. В оспорената заповед не е посочено с оглед на кое от двете допустими основания се налага принудителната мярка - защитата на обществената сигурност или на обществения ред. Не е ясно също така действителна, настояща и достатъчно сериозна ли е заплахата било за националната сигурност, било за обществения ред. Няма мотиви за пропорционалността на наложеното ограничение и за това, че именно с него ще бъде постигната легитимната цел - събиране на дължимите публични задължения. Още повече, че в Европейския съюз съществува законодателство относно събирането на публичните задължения - Директива 2008/55/ЕО от 26.05.2008 г. относно взаимопомощ при събиране на вземания, свързани с някои видове налози, мита, данъци и Регламент № 1179/2008 на Комисията от 28.11.2008 г. за установяване на подробни правила за прилагане на някои разпоредби на Директива 2008/55/ЕО. Последният е пряко приложим и е в сила от 1.01.2009 г., т. е. преди издаване на оспорената заповед. Тези общностни актове и съответната национална уредба в Данъчно-осигурителния процесуален кодекс целят да се осигури обезпечаване и събиране на публичните задължения на територията на Съюза.

1. Горните изисквания не съществуват като такива в нормата на чл. 75, т. 5 от ЗБЛД, поради което административният орган не ги е обсъждал. В изпълнение на разпоредбата органът действа в условията на обвързана компетентност. Той е длъжен винаги, когато е сезиран от компетентния данъчен орган, да наложи принудителната административна мярка без да извърши исканата от директивата преценка на личното поведение на лицето и на заплахата, която то представлява за обществения ред или обществената сигурност, съответно за някой от основните интереси на обществото. Мярката се налага автоматично.

1. По силата на принципа на лоялното сътрудничество държавите-членки имат задължението да отменят несъответстващата национална норма, а докато стане това, да не я прилагат, това значи и държавните органи да не я прилагат (решение от 24.03.1988 г., Комисията срещу Италия, дело 104/86, Rec. 1799; решение от 22.06.1989 г., Fratelli, дело 103/88, Rec. 1861). С най-голяма сила това се отнася за националния съдия. "Националният съдия, натоварен с прилагането на нормите на общностното право в рамките на своята компетентност, е длъжен да гарантира пълното действие на тези норми, като при необходимост по собствена инициатива оставя неприложена всяка разпоредба на националното законодателство, дори последваща, която им противоречи, без да е необходимо да изиска или да изчаква отмяната на такава разпоредба по законодателен или друг конституционен ред" (решение от 9.03.1978 г., Simmenthal, дело 106/77, Rec. 629, т. 24).

1. Видно от изложеното налагането на ограничение на свободата на движение на основание единствено наличие на публично задължение без да бъдат спазени изискванията на чл. 27, § 2 и 3 от Директивата представлява несъответствие на българската правна норма с общностното право. С оглед на това и в съответствие с принципа на примата на правото на ЕС съдът е длъжен да остави неприложена националната правна норма (решение от 15.07.1964 г. по делото Costa v ENEL, 6/64; решение от 9.03.1978 г. по делото Simmenthal, 106/77, § 13-26). Нормите на чл. 27, § 2 и 3 от Директива 2004/38 са достатъчно точни и безусловни, поради което имат директен ефект и съдът е длъжен да ги приложи като по този начин осигури защита на правата на гражданите произтичащи от общностното право (решение от 5.02.1963 г. по делото van Gend & Loos, решение от 19.11.1991 г. по делото Andrea Francovich, обединени дела С-6/90 и С-9/90).

1. Прилагайки общностното право съдът счита, че оспорената заповед № З-1943 от 9.02.2009 г. на директора на Столичната дирекция на вътрешните работи е незаконосъобразна, тъй като налага ограничение на свободата на движение на касатора на основание, непредвидено в Договора за функциониране на Европейския съюз и в актовете по прилагането му. Преценявайки факта на неплатените и необезпечени публични задължения, административният орган, би могъл да наложи ограничение на свободата на движение на касатора, ако беше установил, че тя лично, с това си задължение, представлява действителна, сериозна и реална заплаха за обществената сигурност или за обществения ред, както и ако бе изложил аргументи, че именно тази ограничителна мярка ще способства за постигането на легитимната цел - събирането на публичното задължение. Налагането априори, по силата на правната норма, на ограничение на свободата на движение прави мярката незаконосъобразна.

1. Наред с изложеното следва да се посочи, че чл. 31 от Директива 2004/38 предвижда процедурни гаранции за законосъобразността на наложеното ограничение на правото на свободно движение. § 3 на чл. 31 изисква процедурите за правна защита да дават възможност да се разгледа законосъобразността на решението, както и да се проверят фактите и обстоятелствата, на които се основава предложената мярка. Предвиденото в чл. 79, ал. 2 ЗБЛД, че разпоредбите на чл. 26 и 35 АПК не се прилагат, т. е. не се уведомява адресатът на акта за започналото производство и не се изясняват фактите и обстоятелствата от значение за случая не дават възможност да се спази изискването на Директивата и да се осигури ефективност на съдебната защита. Нормата изисква също така съдебният контрол да е гаранция за съразмерност на наложената мярка, а въведеният от българския законодател автоматизъм на нейното налагане прави невъзможно спазването на това изискване на общностното право.

1. Видно от изложеното оспорваната принудителна административна мярка е издадена на основание чл. 75, т. 5 от ЗБЛД, която норма противоречи на чл. 27, § 2 и 3 на Директива 2008/34. Нормите на § 2 и 3 имат директен ефект и съдът е длъжен, при констатираното противоречие на националната норма с норми на общностното право, да не приложи националната норма. С оглед на това и въз основа на извършената проверка за законосъобразност на административния акт в съответствие с чл. 27, § 2 и 3 от Директивата съдът счита, че същият е незаконосъобразен. Първоинстанционният съд, като не е констатирал тази незаконосъобразност, е постановил неправилно съдебно решение.

По съответствието на принудителната административна мярка с Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи:

1. Конвенцията е ратифицирана, обнародвана (ДВ, бр. 80/2.10.1992 г.) и в сила за България от 7.09.1992 г., поради което и с оглед разпоредбата на чл. 5, ал. 4 от Конституцията има предимство пред норми на вътрешното право, които й противоречат. Съгласно чл. 46 от Конвенцията България признава юрисдикцията на създадения по силата на чл. 19 от същата Европейски съд по правата на човека. Неговата цел е да осигури спазването на задълженията, поети от страните по силата на Конвенцията и протоколите към нея. А съгласно чл. 32, ал. 1 от Конвенцията юрисдикцията на Съда обхваща всички въпроси, засягащи тълкуването и прилагането на Конвенцията и на протоколите към нея, които са отнесени към Съда. Следователно решенията на Съда освен, че са задължителни за страните по конкретното дело, съгласно чл. 46, ал. 1 от Конвенцията, имат и своята роля за тълкуването и прилагането на Конвенцията и протоколите към нея, чрез което се осигурява спазването на задълженията, поети от държавите.

1. Наред с изложеното, съгласно чл. 1 от Конвенцията, България е длъжна да осигури на всяко лице под нейна юрисдикция, правата и свободите, определени в част I на Конвенцията. В случая релевантна е нормата на чл. 2 от Протокол 4 към Конвенцията относно признаването на някои права и свободи освен вече провъзгласените в Конвенцията и в Първия протокол. Протокол 4 е неделима част от Конвенцията и по-точно от нейната част I "Права и свободи". Чл. 1 - 5 на Протокол 4, по силата на изричната негова разпоредба - чл. 6, са допълнителни членове на Конвенцията и всички останали нейни разпоредби се прилагат, като се отчита този факт. Следователно по силата на така поетото генерално задължение и съобразно аргумента a maiori ad minus (който може по-голямото, може и по-малкото), държавата е длъжна да гарантира на гражданите си правото на свободно придвижване като допуща само предвидените в т. 3 на чл. 2 ограничения.

1. Протокол 4 е ратифициран от Народното събрание със закон, обнародван в Държавен вестник, бр. 87/24.10.2000 г., но самият протокол не е обнародван. С оглед на това, по аргумент от чл. 5, ал. 4 от Конституцията и съобразно решение № 7 от 2.07.1992 г. на Конституционния съд по конституционно дело № 6/1992 г., протоколът формално би могло да се твърди, че няма предимство пред вътрешното ни право. България обаче, като страна, ратифицирала протокола без резерви, има задължение "да направи необходимото за включването" на протокола "във вътрешното право и за изпълнение на съдържащите се в (него) правни норми" (решение № 7 от 2.07.1992 г. на Конституционния съд по конституционно дело № 6/1992 г.). Би било в противоречие с общия принцип на международното право - pacta sunt servanda, чл. 26 от Виенската конвенция за правото на договорите, държавата да подпише и ратифицира един международен договор, а след това да не осигури добросъвестното му прилагане във вътрешното право, още повече, след като е била осъждана за неспазване именно на тази норма на Конвенцията от Съда по правата на човека (решение от 23.05.2006 г. по делото Ринер срещу България, решение от 2.07.2009 г. по делото Гочев срещу България, решение от 26.11.2009 г. по делото Игнатов срещу България). С оглед на това съдът счита, че Протокол 4 не само е част от вътрешното ни право, но и има предимство пред нормите на вътрешното законодателство, които му противоречат. Разбира се, това не се отнася до конституционните норми. Доколкото административният орган не е посочил като основание за налагане на ограничението защитата на обществения ред, то извън предмета на делото е въпросът за съотношението на предвиденото в чл. 1, т. 3 на Протокол 4 ограничение за защита на обществения ред с нормата на чл. 35, ал. 1 от Конституцията, която не предвижда възможност за ограничаване на правото на това основание.

1. Съгласно чл. 2, т. 3 от Протокол 4 упражняването на правото на свободно напускане на пределите на собствената държава не подлежи на никакви ограничения, освен тези, предвидени в закона и необходими в едно демократично общество в интерес на националната или обществена сигурност, за поддържане на обществения ред, за предотвратяване на престъпления, за защита здравето и морала или на правата и свободите на другите. Разпоредбата на чл. 75, т. 5 от ЗБЛД изисква автоматично налагане на ограничението при наличие на публични задължения. Административният орган няма право на преценка, а е длъжен, при отправено към него искане от компетентните данъчни органи, да наложи мярката. По този начин мярката не се съобразява с релевантните обстоятелства досежно конкретното лице, не отчита тежестта на случая и въздействието, което той би имал върху националната или обществената сигурност, съответно върху поддържането на обществения ред, т. е. не е ясно тя преследва ли една от законните цели, посочени в т. 3 на чл. 2, макар да служи по принцип на справедлива цел - събиране на дължими публични задължения, и да е в съответствие с правото на държавата да приема такива закони, каквито счете за необходими, за да гарантира плащането на данъци - чл. 1 от Протокол 1 към Конвенцията.

1. Автоматичното налагане на мярката, наред с горното, не дава възможност съдът да прецени съобразена ли е тя и с принципа на пропорционалност, както и не е ясно необходима ли е в едно демократично общество. Т. е. съдът не може да извърши проверка с наложената принудителна мярка намерен ли е справедливия баланс между обществения интерес и правата на жалбоподателката, а това съобразно разпоредбата на чл. 6 АПК, е условие за законосъобразност на административния акт.

1. Автоматичното налагане на мярката и невъзможността нито административният орган, нито съдът да обсъждат релевантните за налагането й факти като размер, предоставено в хода на производството обезпечение, погасяване и други, правят съдебният контрол неефективен и с оглед на това водят до нарушение на чл. 13 от Конвенцията - право на ефективни правни средства за защита.

1. С оглед на изложеното съдът счита, че наложената принудителна административна мярка е постановена и в нарушение на изискванията на чл. 2, т. 3 от Протокол 4 и чл. 13 от Конвенцията, които с оглед разпоредбата на чл. 5, ал. 4 от Конституцията имат предимство пред нормите на вътрешното право, в случая пред разпоредбите на чл. 75, т. 5 и чл. 79, ал. 2 ЗБЛД, които им противоречат. Съдът, като не е констатирал тази незаконосъобразност, е постановил неправилно съдебно решение.

Видно от изложеното, твърденията на касатора за неправилност и необоснованост на обжалваното решение са основателни. Делото е изяснено от фактическа и правна страна. Не се налага установяването на факти, за които събирането на писмени доказателства не е достатъчно, нито в хода на съдебното производство са допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. С оглед на това съдът следва да реши спора по същество като отмени оспорваната заповед № з-1943 от 09.02.2009 г. на директора на Столична дирекция на вътрешните работи, с която на Снежана Владимирова Цонкова е наложена принудителна административна мярка "забрана за напускане на страната" до погасяване или обезпечаване на вземането.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, във вр. с чл. 218 АПК Върховният административен съд,