Решение № 16136 от 27.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8121/2019 г.

Решение № 16136 от 27.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8121/2019 г., I о., докладчик съдията Бисер Цветков Производството е по гл. ХІІ на АПК. Образувано е по касационна жалба на Добричкия общински съвет, представен от адв. Далакманска, срещу решение № 212/29.05.2019 г. постановено по адм. д. № 162/2019 г. по описа на Административен съд - Добрич, с което е отменено решение № 961 на Добричкия общински съвет от 31.01.2019 г. за изменение и допълнение на Наредба № 13 за определяне размера на местните данъци на територията на община Добричка. Според касатора противоречащ на материалния закон е единственият решаващ мотив в отменителното първоинстанционно решение за допуснато при издаване на нормативния административен акт съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Защитава позиция, че мотивите за приемане на нормативния административен акт се съдържат в докладна записка кмета на общината, която съдържа и икономическа обосновка за приетите размери на данъците. Иска отмяна на решението и отхвърляне на оспорването срещу подзаконовия нормативен акт. Ответникът по касация - областният управител на област Добрич отрича основателността на жалбата. Претендира разноски за касационната съдебна инстанция. Заключението на участващия в касационното производство на основание чл. 217, ал. 2 във вр. с чл. 16, ал. 1, т. 2 от АПК прокурор от Върховната административна прокуратура е неоснователност на жалбата. Върховният административен съд, след като прецени допустимостта на касационната жалба, наведените в нея касационни основания и извърши проверка на решението в обхвата на чл. 218 АПК, приема следното: Първоинстанционното съдебно производство пред АС - Добрич е образувано по жалба на областния управител на област Добрич против решение № 961 на Добричкия общински съвет от 31.01.2019 г. за изменение и допълнение на Наредба № 13 за определяне размера на местните данъци на територията на община Добричка. По установяванията на първостепенния съд решението е прието ОбС - Добрич по предложение на кмета на общината във формат на докладна записка, която съдържа и мотивите за приемане на нормативния административен акт. Според съда мотивите не притежават съдържанието по чл. 28, ал. 2, т. 4 ЗНА, тъй като липсва икономическа обосновка за приетите размери на данъците. Това опущение е определено като противоречащо на принципите, установени в с чл. 26, ал. 1 ЗНА и това е мотивирало отмяната на подзаконовия нормативен акт. Извън горното правните изводи на съда са за издаването на акта от компетентен орган, при спазване на изискванията за кворум и мнозинство. Оспореният съдебен акт е валиден, допустим и правилен. Решението на АС - Добрич е постановено от законен състав, в писмената форма за действителност, в обхвата на правораздавателната компетентност на съда, подписано е и волята на съдебния състав е ясно обективирана. Правото на съдебно оспорване на областния управител против подзаконовия нормативен акт на общинския съвет съществува и е надлежно упражнено /вж. чл. 32, ал. 2, изр. 1 от Закона за администрацията/, поради което е възникнало правомощието на съда да реши отнесения пред него правен спор и заключителният му акт е допустим. Изцяло споделяни от касационния съдебен състав са решаващите изводи на първостепенния съд. Пропускът на касатора да изпълни процесуалните си задължения по чл. 28, ал. 2 от ЗНА във вр. с чл. 80 от АПК за внасяне на проекта за нормативен административен акт, ведно с мотивите или доклада към него, и то със съдържанието по чл. 28, ал. 2 ЗНА, следва да се квалифицира като съществено процесуално нарушение. Критерият за определянето на нарушението на административнопроизводствените правила като съществено или не е обусловено от преценката за възможността то да повлияе на съдържанието на заключителния административен акт. Предварителното публикуване на проекта за нормативен акт по реда на чл. 26, ал. 3 от ЗНА заедно с мотивите, съответно доклада, не цели запознаване на бъдещите адресати на акта с работата на администрацията, възможности за което има достатъчно и са предвидени в други закони /вж. например ЗДОИ/, а обезпечава възможност за влияние върху съдържанието на акта чрез предложения и становища по проекта. Не бива да се забравя, че със средствата на правото като регулатор се въздейства върху обществени отношения, за които има нужда от регулация и позволяват регулиране. Нуждата и съдържанието на регулацията, а оттук и качеството на регулирането са функция на обратната връзка с адресатите на нормативния акт, които по хипотеза са страна в подлежащите на регулиране отношения. Очакването към съдържанието на мотивите към нормативния акт е свързано с нуждите от регулиране - причините за приемане на акта /чл. 28, ал. 2, т. 1 ЗНА/ и поставените с регулацията цели /чл. 28, ал. 2, т. 2 ЗНА/, както и с търпимостта на регулирането – средствата, необходими за прилагане на новата уредба /чл. 28, ал. 2, т. 3 ЗНА/; очакваните резултати от прилагането /т. 4 от цитираната разпоредба/ и съответствие с правото на Съюза /т. 5/. С характер на съществено нарушение на административнопроизводствените правила е както пълното неизпълнение на задължението за прилагане на мотиви, съответно на доклад, към проекта за нормативен акт, така и неточното изпълнение. В първия случай органът с нормотворческа компетентност е длъжен да откаже да обсъжда проекта /чл. 28, ал. 4 ЗНА/. Мислим е отказ и при частично изпълнение на задължението за мотивиране на проекта. Разколебани са нуждата и допустимостта на регулирането ако не са посочени причините за приемане на нормативния акт и целите на новата уредба или са неясни средствата, необходими за новата уредба, респ. очакваните резултати от регулирането. В случая с приетите изменения и допълнения на Наредбата № 13, наред с измененията в легални дефиниции, се цели и промяна в размера на данъка върху превозните средства, което пряко рефлектира върху общинския бюджет, чиято приходна част включва и вземанията за местни данъци /вж. чл. 45, ал. 1, т. 1, б. "а" от Закона за публичните финанси/. Затова и е недопустима промяна, която не се основава на анализ на очакваните резултати от нея, включително финансовите, които очевидно са целени. При възприетото от първоинстанционния съд като достатъчно за обосноваването на унищожаемостта на ПЗНА на основанието по чл. 146, т. 3 във вр. с чл. 196 от АПК и съгласието на касационният съдебен състав с този извод, не е дължимо изследването на другите основания за незаконосъобразност по чл. 146 от кодекса. При този изход на делото на ответника по касация се дължат деловодни разноски в размер 100 лева на основание чл. 143, ал. 4 АПК и чл. 78, ал. 8 ГПК във вр. с чл. 144 АПК и чл. 25 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, Първо отделение,