Решение № 2367 от 19.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 13626/2017 г.

Решение № 2367 от 19.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 13626/2017 г., VI о., докладчик председателят Николай Гунчев Производството е по реда на дял трети, глава дванадесета от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на "Многопрофилна болница за активно лечение (МБАЛ) - Ботевград" ЕООД, ЕИК *********, седалище и адрес на управление [населено място], [улица], подадена чрез пълномощника адвокат Д. Димитров, срещу решение № 753 от 03.10.2017 г., постановено по административно дело № 296/2017 г. по описа на Административен съд – С.-област, с което е отхвърлена като неоснователна жалбата на дружеството против заповед за налагане на санкции № РД-21-58/13.03.2017 г. на директора на РЗОК (Районна здравноосигурителна каса) – С.-област. Развитите съображения от касаторовия повереник са за неправилност на атакувания съдебен акт и са относими към отменителните основания по чл. 209, т. 3 от АПК – нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Исканията са за отмяна на решението и на потвърдената с него заповед на директора на РЗОК – С.-област и присъждане на направените деловодни разноски за производството пред двете съдебни инстанции. Ответникът по касация - директорът на Районна здравноосигурителна каса – С.-област, не изразява становище по касационната жалба. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба и неправилност на атакуваното с нея съдебно решение. Върховният административен съд, шесто отделение, счита касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за които оспореното с нея решение е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. След като провери решението по реда на чл. 218 от АПК, настоящият съдебен състав намира за установено следното: С процесната заповед № РД-21-58/13.03.2017 г., предмет на съдебен контрол в първоинстанционното производство, на "Многопрофилна болница за активно лечение - Ботевград" ЕООД са наложени санкции в общ размер от 1 600, 00 лв. – 8 финансови неустойки за нарушение на чл. 154 и чл. 156, ал. 1 от Решение № РД-НС-04-24-1 от 29.03.2016 г. на Надзорния съвет на Националната здравноосигурителна каса (НС на НЗОК) във връзка с утвърдения алгоритъм за лечение по клинични пътеки, указан в Приложение № 11 към същия акт, както и чл. 238, т. 2 от Решение № РД-НС-04-24-1 от 29.03.2016 г. на НС на НЗОК и част IV от Указание за попълване на Направление за хоспитализация/лечение по амбулаторни процедури (бл. МЗ-НЗОК № 7), посочено в Приложение № 1 към същия акт, и чл. 263, ал. 3 от решението на НС на НЗОК за установени нарушения на чл. 37, ал. 1 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО) и чл. 152, ал. 3 от решението на НС на НЗОК. Със заповедта са приети както следва: за нарушенията по т. 1, т. 2, т. 3. 1, т. 4 – във връзка с утвърдения алгоритъм за лечение по клинична пътека, указан в Приложение № 11 от Решение № РД-НС-04-24-1 от 29.03.2016 г., за всяко от тях е наложена финансова неустойка в размер на 200, 00 лв.; за извършените нарушения по т. 3. 2, т. 5, т. 6 - по част IV от Указание за попълване на "Направление за хоспитализация/лечение по амбулаторни процедури (бл. МЗ-НЗОК № 7), посочено в Приложение № 1 към посоченото решение на НС на НЗОК - финансови неустойки в размер на по 200, 00 лв.; по т. 7 – за установени нарушения на чл. 37, ал. 1 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО) и чл. 152, ал. 3 от Решение № РД-НС-04-24-1 от 29.03.2016 г. на НС на НЗОК, за което наложената финансова неустойка е в размер също на 200, 00 лв. В развилото се съдебно производство по реда на чл. 145 и следв. от АПК във връзка с чл. 76, ал. 3 и следв. от ЗЗО от фактическа страна е установено, че между НЗОК, представлявана от директора на РЗОК – С.-област, като възложител, и "МБАЛ - Ботевград" ЕООД, като изпълнител, е сключен договор № 230477 от 24.02.2015 г. за оказване на болнична помощ по клинични пътеки, като към същия е подписано и допълнително споразумение № ЗЗ от 26.05.2016 г. Със заповед № РД-20-40 от 23.01.2017 г. на директора на РЗОК – С.-област е наредено извършване на финансова проверка на "МБАЛ - Ботевград" ЕООД на основание чл. 72, ал. 2 от ЗЗО и чл. 243, ал. 2, чл. 248, ал. 2 и ал. 3 от Решение № РД-НС-04-24-1 от 29.03.2016 г. на НС на НЗОК, със срок на проверката от 23.01.2017 г. до 27.01.2017 г., вид и обхват на проверката – вторична и планова, съвместна със служители на НЗОК. Проверката е извършена в така посочения период от определените контрольори в РЗОК – С.-област и главни експерти в дирекция БМП, като резултатите от същата са обективирани в протокол от 31.01.2017 г., който е връчен на лечебното заведение на 06.02.2017 г. Съставен е и протокол за неоснователно получени суми № 40 от 06.02.2017 г., връчен на 06.02.2017 г. на изпълнителя на медицинска помощ чрез управителя д-р Кушев. Впоследствие "МБАЛ - Ботевград" ЕООД е депозирало по реда на чл. 74, ал. 4 от ЗЗО пред директора на РЗОК – С.-област, с когото е сключило договора, писмено становище вх. № 23/13.02.2017 г. с възражения по направените от проверяващите длъжностни лица констатации в 7-дневен срок от връчването на протокола. Поради това е била сформирана арбитражна комисия по Решение № РД-НС-04-24-1/29.03.2016 г. на НС на НЗОК на основание чл. 20, ал. 1, т. 2, и чл. 75, ал. 1 от ЗЗО. Констатациите на проверяващите са били подложени на последваща преценка по административен ред пред арбитражната комисия, която е приела възраженията за неоснователни и е потвърдила констатациите на длъжностните лица по чл. 72, ал. 2 от ЗЗО, което съгласно чл. 76, ал. 1 от ЗЗО е оправомощило директора на РЗОК – С.-област да издаде процесната заповед за налагане на санкции. С нея правилно (според първоинстанционния съд) са наложени финансови неустойки на основание чл. 76, ал. 2 от ЗЗО във връзка с чл. 261, ал. 1, чл. 272, ал. 2 и чл. 280, ал. 1 от Решение № РД-НС-04-24-1/29.03.2016 г. на НС на НЗОК, и във връзка с решение № 9 от 28.02.2017 г. на Арбитражната комисия в РЗОК – С.-област, както следва: по т. 1 - КП № 49 "Диагностика и лечение на бронхиолит в детска възраст" – 200 лв.; по т. 2 - КП № 78. 1 "Декомпенсиран захарен диабет при лица над 18 г. " – 200 лв.; по т. 3. 1 - КП № 56 "Диагностика и лечение на болести на черепно-мозъчните нерви, на нервните коренчета и плексуси, полиневропатия и вертеброгенни болкови синдроми" – 200 лв.; по т. 3. 2 - КП № 56 – 200 лв.; по т. 4 - КП № 113. 2 "Консервативно лечение на световъртеж, разстройство в равновесието от периферен и централен тип с минимален болничен престой 4 дни" – 200 лв.; по т. 5 - КП № 158 "Оперативни интервенции при инфекции на меките и костните тъкани"- 200 лв.; по т. 6. - КП № 165 "Диагностични процедури и консервативно лечение на токсоинфекциозен и анемичен синдром от акушеро-гинекологичен произход" – 200 лв.; по т. 7 - КП № 29 "Диагностика и лечение на остра и изострена хронична сърдечна недостатъчност без механична вентилация"- 200 лв. За да не уважи жалбата срещу процесната заповед съдът е аргументирал теза за нейната законосъобразност, като издадена от компетентен орган, в законоустановената форма, при спазване на административнопроизводствените правила, правилно приложение на материалния закон и в съответствие с целта на закона. Атакуваното пред настоящата инстанция съдебно решение, с което е отхвърлена като неоснователна жалбата на "МБАЛ – Ботевград" ЕООД срещу обсъжданата заповед на директора на РЗОК – С.-област, е валидно и допустимо. То е постановено по отношение на акт, който подлежи на съдебен контрол, като произнасянето е извършено от надлежно сезиран компетентен съд в рамките на правомощията му. Основателен обаче е доводът на касатора, че то е неправилно поради допуснати от съда съществени нарушения на съдопроизводствените правила, което е довело до необоснованост на крайния му правен извод. Съгласно събраните по делото доказателства инстанцията по същество на спора правилно е приела, че оспорената заповед № РД-21-58/13.03.2017 г. на директора на РЗОК – С.-област е издадена от компетентен орган, в установената форма и без допуснато съществено нарушение на административно-производствените правила. При изпълняване на задължението си по чл. 168 от АПК съдът обаче не е проверил изцяло материалната законосъобразност на оспорения акт. Действително с разпореждане от 24.04.2017 г. и с протоколно определение от 06.06.2017 г. е указал разпределението на доказателствена тежест, както следва – в тежест на жалбоподателя е да докаже фактите и основанията, които твърди в жалбата, включително по отношение наведеното оспорване на санкцията по основание и размер, с всички допустими доказателствени средства, в т. ч. и с назначаване на съответния вид експертиза, а по отношение на ответника - че негова е тежестта на доказване относно установяване законовите основания за издаване на оспорения административен акт и спазването на процесуалните и материалноправните разпоредби по издаването му, което може да стане с всички относими и допустими доказателствени средства. В обжалвания пред касационната инстанция съдебен акт на Административен съд – С.-област е посочено, че не са представени доказателства от оспорващия, които да оборват констатациите в медицинския протокол, арбитражното решение и процесната заповед. С първоинстанционното решение, с което е отхвърлена жалбата на "МБАЛ - Ботевград" ЕООД, на практика са повторени мотивите, посочени в заповедта за налагане на санкции по отделните точки от 1 до 7 по съответните клинични пътеки, дословно, без по същество да е проверено, дали дейността на изпълнителя на медицинска помощ по посочените клинични пътеки действително не отговаря на изискванията на лечебно-диагностичния алгоритъм по тях, указани съответно в Приложение № 11 към Решение № РД-НС-04-24-1 от 29.03.2016 г. на НС на НЗОК или на тези за първоначална документация съгласно Приложение № 1 към същото решение на НС на НЗОК, като неуважаването на жалбата е аргументирано с липсата на оборващи доказателства, които да са представени от болничното заведение. Съгласно чл. 168, ал. 1 от АПК съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК. Правилото на чл. 170 от АПК гласи, че административният орган и лицата, за които оспореният административен акт е благоприятен, трябва да установят съществуването на фактическите основания, посочени в него, и изпълнението на законовите изисквания при издаването му. Съгласно чл. 195, ал. 1 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК) вещо лице се назначава по искане на страната или служебно, когато за изясняване на някои възникнали по делото въпроси са необходими специални знания из областта на науката, изкуството, занаятите и други (когато съдът не разполага с такива знания в съответната област). По силата на чл. 171, ал. 2, изречение второ, предложение първо от АПК вещи лица съдът може да назначава и служебно. Т. е. първоинстанционният съд е трябвало да изследва посочените в процесната заповед основания за налагане на санкции, съобразно наличната по делото медицинска документация, дали съответстват на приложимите нормативни изисквания, и в случай, че не е притежавал необходимите за тази цел специални знания в областта на медицината и икономиката, е следвало да назначи съответната съдебна експертиза, дори и без да му е поискана от страните. Изложеното налага да се приеме, че съдът е формирал изводите си, без да са изяснени всички факти и обстоятелства от значение за изхода на спора, като по този начин делото е приключено, без да е изяснено от фактическа страна. Установяването на правнозначимите факти в първоинстанционното съдебно-административно производство е от съществено значение за преценката на законосъобразността на акта на административния орган, с оглед обективните предели на предмета на съдебната проверка, очертани в разпоредбата на чл. 168, ал. 1 от АПК. От мотивите на проверяваното решение не личи съдът действително да е изпълнил задължението си по чл. 168, ал. 1 от АПК да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК. От определящо значение за преценката на материалната законосъобразност на проверявания акт на административния орган е установяването на правнозначимите факти. Решаващият съдебен състав на практика се е дистанцирал от изясняването на обуславящи изхода на спора въпроси, които са от съществено значение за преценката на материалната законосъобразност на издадената от директора на РЗОК – С.-област заповед за налагане на санкции. Като е приключил съдебното дирене преди изясняване на фактическата страна на спора, Административен съд – С.-област е допуснал съществено нарушение на съдопроизводственото правило на чл. 149, ал. 2 от ГПК във връзка с чл. 144 от АПК. Доколкото пък има коментар на доводите на жалбоподателя, обсъдени са само частично само твърденията му, изложени в първоначалната жалба и в хода на съдебното производство. Необсъждането на относимите доказателства във връзка с доводите на жалбоподателя е довело до неизясняване на спорния предмет. В този контекст се налага извод и за нарушаване на процесуалното правило по чл. 172а, ал. 2 от АПК. Мотивите на съдебния акт задължително трябва да съдържат какво приема съдът за установено относно фактическите положения, като посочи след обсъждане и от преценката на кои доказателства той идва до тази фактическа обстановка. Когато има разноречиви доказателства, съдът трябва да посочи, кои възприема и кои отхвърля, а също и да обясни защо приема едните, а отхвърля другите. От мотивната част на съдебния акт трябва да личи и преценката на съдебния състав на установените факти и приложението на закона към тях. Неизлагането на мотиви и правни изводи винаги представлява съществено нарушение на съдопроизводствените правила и има за последица постановяването на неправилно по смисъла на чл. 209, т. 3, предл. 2 от АПК решение. Формулираният в мотивите на проверяваното решение отрицателен отговор на обсъдената част от възраженията на жалбоподателя е необоснован именно защото не са изяснени по предвидения процесуален ред всички правнорелевантни факти. Извън прерогативите обаче на настоящата инстанция е да го стори в касационното производство в хипотезата на първа касация. Съгласно въведената с императивната разпоредба на чл. 220 от АПК забрана за фактически установявания, касационната инстанция преценява прилагането на материалния закон спрямо фактите, установени от първоинстанционния съд в обжалваното решение. Доколкото по силата на чл. 218, ал. 2, предл. 3 от АПК, за съответствието на решението с материалния закон съдът следва да следи даже и служебно, неизяснеността на спора от фактическа страна преклудира на свой ред възможността за извършване на касационна проверка от настоящата инстанция в дължимия обем. Допуснатите нарушения представляват касационни основания по чл. 209, т. 3, предл. 2 и 3 от АПК за отмяна на обжалваното съдебно решение по реда на чл. 221, ал. 2, предл. 2 от АПК. Налице са условията на чл. 222, ал. 2, т. 1 и т. 2 от АПК, след отмяна на неправилното решение делото да се върне за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния административен съд, който да разгледа по същество жалбата на "МБАЛ - Ботевград" ЕООД срещу заповед за налагане на санкции № РД-21-58/13.03.2017 г. на директора на РЗОК - С. област. При новото разглеждане на делото съдът трябва да извърши цялостна преценка на всички относими и допустими доказателства, които са събрани по делото, като обсъди доказателствената им сила, съществуващите противоречия между тях и да обоснове фактическите и правните си изводи относно релевантните по спора факти и обстоятелства, като евентуално събере и нови доказателства за неизяснените такива и назначи експертиза, ако прецени, че това е необходимо. С оглед разпоредбата на чл. 226, ал. 3 от АПК по направените от страните искания за присъждане на деловодни разноски за производството пред настоящата инстанция трябва да се произнесе първоинстанционният съд при новото разглеждане на делото, който ще ги възложи съобразно изхода на спора. За пълнота следва да се отбележи, че докладваните в съдебно заседание по настоящото дело и приложени към него становище от "Многопрофилна болница за активно лечение - Поморие" ЕООД и решение № 1447/20.12.2018 г. на Комисията за защита на конкуренцията, са неотносими към процесния казус, а имат касателство към друг съдебен спор с други страни и предмет, в производството по който ще бъдат съобразени. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 1 и ал. 2, предл. 2 (редакция преди изменението в ДВ, бр. 77/2018 г.) и чл. 222, ал. 2, т. 1 и т. 2 от АПК, Върховният административен съд в тричленен състав на шесто отделение Р Е Ш И: ОТМЕНЯ решение № 753 от 03.10.2017 г., постановено по административно дело № 296/2017 г. по описа на Административен съд – С.-област. ВРЪЩА делото на същия съд за ново разглеждане от друг състав, при съобразяване на дадените в мотивите на настоящото решение указания. Решението е окончателно и не подлежи на обжалване.