Решение № 10615 от 19.07.2012 г. на ВАС по адм. д. № 2862/2012 г.

Решение № 10615 от 19.07.2012 г. на ВАС по адм. д. № 2862/2012 г., VI о., докладчик съдията Атанаска Дишева Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от Общински съвет гр. Перник, чрез пълномощника адв. Марияна Евтимова, против решение № 216/19.01.2012 г., постановено по адм. дело № 125/2011 г. по описа на Административния съд - гр. Перник, с което е отменено решение № 695 по протокол № 1 от 25.01.2011 г. на Общински съвет гр. Перник. Касаторът поддържа, че решението е недопустимо в частта, с която съдът е отменил решението в частта по т. 1, отнасяща се за приемане на план-сметката, както и в останалите части, касаещи изпълнението на план-сметката, тъй като тези решения не подлежат на съдебен контрол. Поради това моли съдебното решение да бъде обезсилено в тази част. В останалата част счита решението за неправилно, поради нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствени правила и необоснованост, представляващи касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. В касационната жалба се излагат съображения, че съдът неправилно е приел началния момент, от който е започнало производството по издаване на процесното решение в частта, с която се приема таксата за битови отпадъци за 2011 г., в резултат на което е достигнал до неправилния извод, че са нарушени изискванията на чл. 66, вр. чл. 69, ал. 2 АПК. По съображения, обосноваващи посочените оплаквания касаторът моли решението да бъде отменено в тази част, а вместо него постановено друго, с което да бъде отхвърлена подадената жалба против решението на общинския съвет. Претендира присъждане на направените разноски. Ответниците по касационната жалба - "Боби - Л - Трейдинг" ЕООД, - гр. Перник и "Снабстрой" ООД - гр. Перник, представлявани от пълномощника адв. Иван Витанов оспорват жалбата. По съображения, изложени в писмени бележки от пълномощника молят съдебното решение да бъде оставено в сила. Претендират присъждане на направените разноски. Ответниците "Мал Мук" ООД - гр. Перник и "Магма Пак" ЕООД - гр. Перник, представлявани от пълномощника адв. Асенова, оспорват жалбата и молят съдебното решение да бъде оставено в сила. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба, в частта за претендираното обезсилване на решението, но не поради посочените от касатора причини, а поради отмяната на решението на общинския съвет и в частта за определения размер на таксата за битови отпадъци за физически лица, за което жалбата на търговските дружества е недопустима и е следвало да бъде оставена без разглеждане. В останалата част счита касационната жалба за неоснователна. Върховният административен съд, като взе предвид наведените доводи в жалбата и доказателствата по делото, намира следното: Касационната жалба е допустима като подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, спрямо която първоинстанционното решение е неблагоприятно. С обжалваното решение на Административен съд - гр. Перник е отменено по жалба на "Боби - Л. Трейдинг" ЕООД, към която са се присъединили "Снабстрой" ООД, "Мал Мук" ООД, "Магма Пак" ЕООД, решение № 695, взето с протокол № 1 от 25.01.2011 г. на Общински съвет - гр. Перник. За да постанови това решение съдът е приел, че оспореният акт, с който е определен размера на таксата за битови отпадъци, представлява общ административен акт по смисъла на чл. 65 АПК и подадената против него жалба е допустима поради това, че оспорващите дружества притежават имоти на територията на община Перник, за които са задължени със заплащане на местна такса, което обуславя и правния им интерес от оспорването. Съдът е приел, че решението е постановено от компетентен орган, но при нарушение на предвидените процесуални правила по чл. 66 и сл. АПК относно уведомяване на обществеността за откриване на производството по издаване на общ административен акт, определяне на формите на участие на заинтересованите лица в обсъждането му и осигуряване на достъп на тези лица до материалите по преписката. В тази връзка съдът е приел, че производството по издаване на акта е започнало на основание докладна записка № 11/11.01.2011 г. на кмета на община Перник и е приключило на 25.01.2011 г. с приемане на оспореното решение, като в този кратък срок очевидно не са изпълнени посочените нормативни изисквания. Наред с това съдът е приел, че актът е издаден и в нарушение на материалния закон, тъй като с него размерът на таксата за битови отпадъци е определен въз основа на данъчната оценка на имота, вместо по количеството на отпадъците, както е предвидено в чл. 67, ал. 1 ЗМДТ. За да се определи таксата пропорционално върху данъчната оценка следва да е налице невъзможност да се установи количеството на битовите отпадъци. На общинския съвет не е предоставена възможност за избор относно приложимите методи за определяне размера на таксата. В случая от събраните доказателства не може да се направи извод поради каква причина общинският съвет е приел таксата да се определя по реда на чл. 67, ал. 2 ЗМДТ, както и в какво се състои невъзможността таксата да се определи по реда на чл. 67, ал. 1 ЗМДТ. Въз основа на заключението на съдебно-икономическата експертиза, изслушана по делото съдът е направил извода, че има данни за количеството битови отпадъци, които са предоставяни от оператора на депото за битови отпадъци - "Стройинженеринг" ООД, затова размерът на таксата обективно може да се определени по реда на чл. 67, ал. 1 ЗМДТ. Настоящият касационен състав на съда намира следното по така постановеното решение: Оспореното пред съда решение № 695 по протокол № 1 от 25.01.2011 г. от заседание на общински съвет гр. Перник има следното съдържание: 1. Приема план-сметката за определяне на разходите за услугите по събирането, извозването и обезвреждането в депа или други съоръжения за битовите отпадъци, както и поддържането на чистотата на териториите за обществено ползване в населените места за периода от 1.01.2011 г. до 31.12.2011 г.; 2. Като основа за определяне на такса битови отпадъци се приема данъчната оценка на недвижимите имоти, определена по смисъла на чл. 20 и чл. 21 ЗМДТ; 3. Информацията по т. 2 се предоставя от дирекция "Местни приходи" при община Перник; 4. Определя такса битови отпадъци за периода от 1.01.2011 г. до 31.12.2011 г., за всяка услуга поотделно в размер, както следва: 4.1 за жилищните и вилните имоти на граждани, както и жилищните имоти на предприятията във всички населени места на територията на община Перник в промили върху данъчната им оценка: - за сметосъбиране и сметоизвозване - 0,8 промила; за обезвреждане на битови отпадъци в депа - 0,2 промила, за чистота на териториите за обществено ползване - 0,8 промила; 4.2 За нежилищни имоти на предприятията и нежилищни имоти на граждани в промили върху данъчната им оценка по чл. 21 ЗМДТ: - за сметосъбиране и сметоизвозване - 3,0 промила; за обезвреждане на битови отпадъци в депа - 0,2 промила, за чистота на териториите за обществено ползване - 2,8 промила; 5. Такса битови отпадъци се заплаща от данъчнозадължените лица за всички имоти, които не са включени в заповед № 2066/22.10.2010 г. /по чл. 63 ЗМДТ/ на кмета на община Перник.; 6. Сключването на договори между данъчнозадължените лица и юридически или физически лица, имащи право да извършват дейности по сметосъбиране и сметоизвозване, обезвреждане на битови отпадъци в депа и чистота на обществени територии, не освобождава данъчнозадължените лица от заплащане на такса битови отпадъци; 7. Решението да се публикува поне в един местен всекидневник. Правилно съдът е приел, че това решение представлява общ административен акт по смисъла на чл. 65 АПК. За допустимостта на оспорването на този акт важи в пълна степен изискването по чл. 147, ал. 1 АПК за наличие на правен интерес от оспорването, предвид субсидираното приложение на правилата за оспорване на индивидуални административни актове, предвидено в чл. 184 АПК. Право да оспорват административния акт имат гражданите и организациите, чиито права, свободи или законни интереси са нарушени или застрашени от него или за които той поражда задължения. Оспорващите "Боби - Л. Трейдинг" ЕООД и присъединилите се "Снабстрой" ООД, "Мал Мук" ООД и "Магма Пак" ЕООД са юридически лица, които обосновават правния си интерес от оспорването с факта, че притежават недвижими имоти на територията на община Перник, за които дължат такса за битови отпадъци. Поради това че с оспореното решение на общински съвет Перник е приет реда за определяне размера на таксата за битови отпадъци, както и самия размер на таксата, дължима от юридически лица, то с него са засягат пряко права и законни интереси на оспорващите и се създават задължения за тях, поради което оспорването е допустимо в тази част, както правилно е приел и първоинстанционния съд. За оспорващите обаче не съществува правен интерес от оспорването на същото решение в частта, с която се регламентира начина за определяне на размера на таксата за битови отпадъци, дължима от физически лица. В тази част решението не засяга права и законни интереси, нито поражда задължения за оспорващите, които са юридически лица. Предвид това, оспорването е недопустимо в тази част и съдът е следвало да го остави без разглеждане. Като не е сторил това, а е постановил съдебно решение по същество, първоинстанционният съд е постановил недопустимо решение, което на основание чл. 221, ал. 3 АПК следва да бъде обезсилено, а съдебното производство, образувано по оспорването на "Боби - Л. Трейдинг" ЕООД и присъединилите се "Снабстрой" ООД, "Мал Мук" ООД и "Магма Пак" ЕООД против решение № 695 по протокол № 1 от 25.01.2011 г. на Общински съвет Перник в частта, отнасяща се до определяне размера на таксата за битови отпадъци, дължима от физически лица - да бъде прекратено поради липса на правен интерес от оспорването. Въпреки че в касационната жалба не са направени твърдения или доводи за недопустимост на решението на това основание, касационната инстанция съгласно чл. 218, ал. 2 АПК следи служебно за допустимостта на решението. В останалата част съдебното решение е допустимо и правилно. Както се посочи, оспореното решение представлява общ административен акт, поради което за неговото приемане са приложими правилата на раздел II "Общи административни актове" от глава пета на АПК, озаглавена "Издаване на административни актове", в дял втори от АПК -"Производства пред административни органи". Правилно първоинстанционният съд е приел, че при приемането на акта са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила по чл. 66 и чл. 69, ал. 2 АПК. Първата от посочените разпоредби предвижда, че откриването на производството по издаване на общия административен акт се оповестява публично чрез средствата за масово осведомяване, чрез изпращане на проекта до организации на заинтересованите лица или по друг подходящ начин, а разпоредбата на чл. 69, ал. 2 АПК предвижда, че административният орган осигурява на заинтересованите лица възможност да осъществят правото си на участие в разумен срок, определен от административния орган, който не може да бъде по-кратък от един месец от деня на уведомяването по чл. 66. От доказателствата, представени като част от административната преписка е видно, че изискванията на посочените разпоредби не са изпълнени. Правилно съдът е приел, че началото на производството по приемане на оспорения общ административния акт е поставено с внасянето на докладна записка вх. № 11/11.01.2011 г. от кмета на община Перник, с която е предложено приемането на план-сметка за определяне на разходите по събиране, извозване и обезвреждане в депа или други съоръжения на битовите отпадъци и поддържане чистотата на териториите за обществено ползване за 2011 г. и приемане на решение за определяне на размера на таксата за битови отпадъци за същата година. Неоснователно е поддържаното в касационната жалба становище, че началото на производството по приемане на решение № 695/25.01.2011 г. е поставено с приемането на заповед № 2066/20.10.2010 г. на кмета на община Перник, с която се определят вида на услугите по чл. 62 ЗМДТ, честотата на сметосъбиране, както и районите, в които ще се извършват само услуги по обезвреждане на отпадъци в депа и поддържане на чистотата на териториите за обществено ползване, която е обявена публично на 31.10.2010 г. Заповедта на кмета по чл. 63, ал. 2 ЗМДТ представлява самостоятелен административен акт, който не представлява част от процедурата по приемане на решение на общинския съвет по чл. 66, ал. 1 ЗМДТ. Както се вижда от съдържанието на правните норми, регламентиращи приемането на двата акта - чл. 63, ал. 2 и чл. 66, ал. 1 ЗМДТ, актовете се издават от различни органи, имат различен предмет и различно действие. Издаването на заповедта на кмета по чл. 63, ал. 2 ЗМДТ не е елемент от процедурата по приемане на решението по чл. 66, ал. 1 ЗМДТ на общинския съвет. Последното може да бъде прието за съответната година без да е издадена нова заповед на кмета по чл. 63, ал. 2 ЗМДТ за предстоящата година, както и обратното, като и в двата случая съществуващите поради това актове запазват действието си. Поради изложеното доводът на касатора, че производството по приемане на решение № 695/25.01.2011 г. било поставено с издаването на заповед № 2066/20.01.10.2010 г. на кмета на общината, е неоснователен. Предвид датата, на която е открито производството по издаване на оспорения общ административен акт - 11.01.2011 г., очевидно е, че изискването по чл. 69, ал. 2 АПК за осигуряване на възможност на заинтересованите лица да осъществят правото си на участие в производството в срок, не по-кратък от един месец от датата на уведомяването, не е спазен. Това обстоятелство, както и липсата на публично оповестяване на една или повече от предвидените в чл. 69, ал. 1, т. 1 - 4 АПК форми на участие на заинтересованите лица в производството по издаване на акта, представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила по издаването на акта и е достатъчно основание за отмяната му като незаконосъобразен поради наличие на основанието по чл. 146, т. 3 АПК, както правилно е приел и първоинстанционният съд. Наред с това оспореното решение противоречи и на материалния закон. Определянето и администрирането на местните такси и в частност на таксата за битови отпадъци е предоставено на общинския съвет, като съгласно чл. 9 ЗМДТ общинският съвет приема наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги, а съгласно чл. 66, ал. 1 ЗМДТ таксата за битови отпадъци се определя в годишен размер за всяко населено място с решение на общинския съвет въз основа на одобрена план-сметка за всяка дейност, включваща разходите посочени в чл. 66, ал. 1, т. 1 - 4 ЗМДТ. В чл. 67, ал. 1 ЗМДТ е предвидено, че размерът на таксата се определя в левове според количеството на битовите отпадъци, а според ал. 2, когато не може да се установи количеството на битовите отпадъци по ал. 1, размерът на таксата се определя в левове на ползвател или пропорционално върху основа, определена от общинския съвет. От съдържанието на цитираните текстове на чл. 67, ал. 1 и ал. 2 ЗМДТ недвусмислено се налага извода, че е установена поредност при прилагането на допустимите способи за определяне на размера на таксата битови отпадъци. Първият способ, който е регламентирал в ал. 1, е определяне на размера според количеството на битовите отпадъци и само при невъзможност за прилагането му, следва да намери приложение ал. 2, според която размерът на таксата се определя в левове на ползвател или пропорционално върху основа определена от общинския съвет. В законов текст е регламентирана задължителна поредност в прилагането на тези способи, тъй като в ал. 2 ясно е посочено, че се прилага, когато не може да се установи количеството на битовите отпадъци по ал. 1. Способите по ал. 1 и ал. 2 за определяне размера на таксата за битови отпадъци не се прилагат алтернативно, а се прилагат при условията на евентуалност - в посочената в закона последователност. На общинския съвет не е предоставена възможност за преценка кой от способите за определяне на размера на таксата да приложи /този по ал. 1 или някой от предвидените по ал. 2/ при регламентиране на реда за определяне на таксата и затова общинският съвет в случая не действа при условията на оперативна самостоятелност. Следва да се отбележи, че двата способа по ал. 2 - на ползвател или върху основа, определена от общинския съвет, са предвидени в условията на алтернативност по между си, но до тяхното прилагане може да се стигне само при невъзможност за прилагане на способа по ал. 1. След като в закона е регламентирано, че размерът на таксата за битови отпадъци може да се определи по реда на чл. 67, ал. 2 ЗМДТ, само когато не може да се установи количеството на битовите отпадъци по ал. 1, то е необходимо при приемането на решението по чл. 66, ал. 1 ЗМДТ да бъде обосновано наличието на основания за прилагане на реда по чл. 67, ал. 2 ЗМДТ, т. е. да се обоснове невъзможността да се приложи реда по чл. 67, ал. 1 ЗМДТ. В конкретния случай не са изложени никакви мотиви при приемането на самото решение, а такива липсват и в предложението на вносителя - докладната записка на кмета на общината от 11.01.2011 г. Същевременно липсват други доказателства в административната преписка, които да обосновават прилагането на единия от способите по чл. 67, ал. 2 ЗМДТ - върху основа, определена от общинския съвет, и по-конкретно пропорционално върху данъчната основа на имота. В документите, съставени в процедурата по приемане на решението не е коментиран въпросът относно способа на определяне на основата за изчисляване на таксата за битови отпадъци. Няма също така доказателства, че преди приемането на решението, респективно - преди изготвянето на проекта, е правено проучване за възможността за определяне на таксата според количеството на битовите отпадъци. Този въпрос е съществен, тъй като само при невъзможност за определянето й по този способ е допустимо регламентирането на изчисляването на таксата по способа по ал. 2 /по-точно по някой от допустимите способи по ал. 2, доколкото те са два/. Предвид направения анализ на приложимите правни норми се налага извода, че общинският съвет е длъжен да изложи нарочни мотиви защо не прилага основния способ за определяне на таксата за битови отпадъци, така както е регламентиран в чл. 67, ал. 1 ЗМДТ, а вместо това прилага един от способите, които са регламентирани като допустими за прилагане само когато е невъзможно да се определи количеството на отпадъците. Подобна нарочна обосновка на акта не би била необходима, ако законът предоставяше на общинския съвет възможност за свободен избор в прилагания способ за определяне на таксата, т. е. ако общинският съвет имаше възможност по закон да създаде правна регламентация при условията на преценка по целесъобразност. Случаят обаче не е такъв - общинският съвет, който приема решението по чл. 66, ал. 1 ЗМДТ е обвързан от законовите разпоредби на същия закон относно рамките, в които може да регламентира съответните обществени отношения. Затова в случая не става въпрос за общото изискване за мотивиране на нормативните актове, а за необходимост от обосноваване на приложението на евентуално приложим способ за регламентиране, вместо способа, посочен като първи по реда на прилагане. Налага се изводът, че при приемане на решението не е изследвана обективната възможност за определяне на таксата според количеството битови отпадъци, както и че такава невъзможност не е обоснована при приемането на решението. При регламентирането на способа на определяне на размера на таксата за битови отпадъци следва несъмнено да се държи сметка за принципите по чл. 8 ЗМДТ и в частност - принципа по т. 3 за постигане на по-голяма справедливост при определяне и заплащане на местните такси. Този принцип има същата значимост като принципа по т. 1 - за възстановяване на пълните разходи на общината по предоставяне на услугите, и не следва да бъде пренебрегван за сметка на другия. Регламентирането на начина за изчисляване на размера на таксата за битови отпадъци пропорционално на данъчната оценка на недвижимия имот на практика превръща таксата за битови отпадъци в имотен налог, което противоречи на същността на таксата като възнаграждение за реално предоставена услуга. Следва за яснота да се посочи, че настоящият правен спор не е идентичен с този, разрешен по адм. дело № 11242/2011 г. на ВАС, шесто отделение, по което е постановено решение № 15122/18.11.2011 г., тъй като в настоящия случай се касае за община, в която населените места не са с преобладаващо многоетажно жилищно строителство /какъвто е бил случаят по посоченото дело/, затова не може да се приеме, че принципно е невъзможно определянето на таксата според количеството битови отпадъци. Възражението в касационната жалба за недопустимост на съдебното решение в частта, с която е отменено решение № 695/25.01.2011 г. в частта, с която е приета план-сметката, е неоснователно. Според чл. 66, ал. 1 ЗМДТ, таксата за битови отпадъци се определя в годишен размер за всяко населено място с решение на общинския съвет въз основа на одобрена план-сметка за всяка дейност, включваща необходимите разходи за дейностите, посочени в т. т. 1 - 4. Следователно, одобрената план - сметка за разходите за битови отпадъци представлява необходима предпоставка за определяне на размера на таксата за битови отпадъци, а одобряването на план-сметката е елемент от процедурата по приемане на решението на общинския съвет за определяне размера на таксата за битови отпадъци. С план-сметката не се създават права или задължения, нито непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на граждани или юридически лица, поради което същата не представлява общ административен акт по смисъла на чл. 65 АПК, нито индивидуален административен акт, тъй като съгласно чл. 21, ал. 5 АПК, волеизявленията, действията и бездействията, когато са част от производство по издаване на общи административни актове, не са индивидуални административни актове. Контролът за законосъобразност на план - сметката следва да бъде осъществен заедно с контрола върху решението на общинския съвет по чл. 66, ал. 1 ЗМДТ, което представлява общ административен акт по смисъла на чл. 65 АПК. Според чл. 66, ал. 5 ЗМДТ одобрената план-сметка за определяне разходите на общините по ал. 1 подлежи на проверка от Сметната палата. Съдебният контрол може да бъде осъществен само в производство по обжалване на решението по чл. 66, ал. 1 ЗМДТ за определяне размера на таксата за битови отпадъци. В този смисъл, след като по настоящия правен спор е оспорено именно решението по чл. 66, ал. 1 ЗМДТ, то съдът може да осъществи контрол и върху план-сметката, доколкото същата представлява част от процедурата по приемане на това решение. Затова първоинстанционният съд не е постановил недопустимо решение, като е отменил оспорения общ административен акт. По изложените съображения, обжалваното съдебно решение следва да бъде обезсилено в частта, с която съдът е отменил решение № 695 по протокол № 1 от 25.01.2011 г. на общински съвет гр. Перник в частта, отнасяща се до определяне размера на таксата за битови отпадъци, дължима от физически лица и производството в тази част да бъде прекратено поради липса на правен интерес от оспорването. Съдебното решение в останалата част е правилно и следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора исканията на ответниците по касационната жалба "Боби - Л - Трейдинг" ЕООД и "Снабстрой" ООД за присъждане на разноски по делото е основателно. От доказателствата по делото се установяват направени разноски от всеки от посочените ответници в размер на 200 лв. за изплатени адвокатски възнаграждения за тази инстанция по договори за правна защита и съдействие, съответно от 20.02.2012 г. и от 21.02.2012 г. Поради това следва да бъдат присъдени разноски по 200 лв. на всеки от посочените ответници. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 и ал. 3 АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,