Решение № 3000 от 22.3.2023 г. на ВАС, VI о.

Производство по чл.179 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на З. Орсов, В. Харитонова, Т. Футекова и А. Христова срещу Решение 826 от 25 ноември 2021 г. на Министерския съвет на Република България, издадено на основание чл. 63, ал.2, във връзка с ал.3, т.1, 2, 3, 7 и 8 от Закона за здравето и чл. 73 от Административнопроцесуалния кодекс, за удължаване срока на обявената с Решение 325 на Министерския съвет от 14 май 2020 г. извънредна епидемична обстановка, удължена с Решение 378 на Министерския съвет от 12 юни 2020 г., Решение 418 на Министерския съвет от 25 юни 2020 г., Решение 482 на Министерския съвет от 15 юли 2020 г., Решение 525 на Министерския съвет от 30 юли 2020 г., Решение 609 на Министерския съвет от 28 август 2020 г., Решение 673 на Министерския съвет от 25 септември 2020 г., Решение 855 на Министерския съвет от 25 ноември 2020 г., Решение 72 на Министерския съвет от 26 януари 2021 г., Решение 395 на Министерския съвет от 28 април 2021 г., Решение 426 на Министерския съвет от 26 май 2021 г., Решение 547 на Министерския съвет от 28 юли 2021 г. и Решение 629 на Министерския съвет от 26 август 2021 г. В хода на производството е присъединена жалбата на В. Сидеров и производството по делото е продължило единствено поради оспорване на акта от този жалбоподател поради оттегляне на първоначалните жалби и прекратяване на производството по тях. Поддържат се оплаквания за незаконосъобразност на решението поради необоснованост и съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Жалбоподателят аргументира тезата си за необоснованост с обстоятелството, че при явната и ноторно известна на всички фактическа обстановка, за гражданите на Република България са останали неизяснени мотивите, с които главният държавен здравен инспектор е обосновал оценките си за съществуващия епидемичен риск. Счита, че това създава съмнения относно прилагания стандарт, позовавайки се и на пълна липса на научно и медицински обоснован стандарт, като последното поставя под съмнение общоприетото твърдение, че вирусът на SARS-CoV-2 е патоген с висок епидемичен потенциал. Развива съображения за липса на предпоставките за неотложност и спешност на издаденото решение на Министерския съвет при условията на чл. 73 от АПК. Позовава се на липсата на правилно проведена процедура по разпоредбите, предхождащи тази на чл.73 от АПК, което препятства гражданите да узнаят надлежно съдържанието на акта и създадените с него права и задължения за тях. Ответникът по жалбата - Министерски съвет на Република България, чрез правен съветник Демирев, оспорва жалбата, като изразява становище за нейната недопустимост, поради факта че актът не действа вече почти година, и евентуално за неоснователност на съдебното оспорване. Заинтересованата страна - министърът на здравеопазването, чрез юрисконсулт В. Трифонова, изразява становище за недопустимост и неоснователност на оспорването по съображения, изложени подробно в предоставената писмена защита. Върховният административен съд, състав на шесто отделение, намира, че жалбата е депозирана от надлежна страна, в срока по чл. 179 от АПК, при отсъствие на процесуални пречки за нейното разглеждане и наличие на всички положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване правото на съдебно оспорване, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество на основанията, посочени в нея и след проверка на общия административен акт, съгласно чл. 168, вр. с чл.184 от АПК, тя е неоснователна. Спорът е подсъден на Върховния административен съд, на основание чл. 132, ал.2, т.2 АПК и по арг. от чл. 63, ал.2 и ал.10 от Закона за здравето, който не е уредил изрично родова подсъдност на административните съдилища, както при заповедите на министъра на здравеопазването. По делото е установено, че с Решение 325 от 14 май 2020 г. Министерският съвет на Република България е обявил извънредна епидемична обстановка на територията на страната, свързана с епидемичното разпространение на COVID 19 и съществуващата непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите, считано от 14 май 2020 г. до 14 юни 2020 г., който срок е бил удължаван 12 пъти с Решение 378 на Министерския съвет от 12 юни 2020 г., Решение 418 на Министерския съвет от 25 юни 2020 г., Решение 482 на Министерския съвет от 15 юли 2020 г., Решение 525 на Министерския съвет от 30 юли 2020 г., Решение 609 на Министерския съвет от 28 август 2020 г., Решение 673 на Министерския съвет от 25 септември 2020 г., Решение 855 на Министерския съвет от 25 ноември 2020 г., Решение 72 на Министерския съвет от 26 януари 2021 г., Решение 395 на Министерския съвет от 28 април 2021 г., Решение 426 на Министерския съвет от 26 май 2021 г., Решение 547 на Министерския съвет от 28 юли 2021 г. и Решение 629 на Министерския съвет от 26 август 2021 г. до издаване на процесното решение. С Решение 826 на Министерския съвет на Република България от 25 ноември 2021 г., издадено на основание чл. 63, ал.2, във връзка с ал.3, т.1, 2, 3, 7 и 8 от Закона за здравето и чл. 73 от АПК, Министерският съвет на Република България е удължил срока на обявената епидемична обстановка, считано от 01.12.2021 г. до 30.03.2022 г. Става въпрос за акт, определящ времевите граници на породил правни последици общ административен акт, съдържащ и анализиращ изискуемите обстоятелства и основания по чл. 63 от Закона за здравето. Съдът следи служебно за правния интерес като абсолютна, положителна процесуална предпоставка по възникване правото на съдебно оспорване. Направените от ответника по жалбата и заинтересованата страна възражения за отсъствието на правен интерес, поради липсата на пряко засягане или застрашаване на права, свободи и законни интереси на жалбоподателя (чл.147 АПК), както и поради изпълнение на акта, са неоснователни. Настоящият тричленен състав на шесто отделение на Върховния административен съд счита, че е налице правен интерес от съдебно оспорване по следните съображения: В чл. 63, ал.2 от Закона за здравето е регламентиран редът за обявяване на извънредна епидемична обстановка, който изисква извършена оценка на епидемичния риск от главния държавен здравен инспектор, предложение от министъра на здравеопазването и решение на Министерския съвет. За да са налице материалноправните основания за обявяване на извънредна епидемична обстановка, е необходимо да се констатира непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите от заразна болест, посочена в чл. 63, ал.1 от Закона за здравето, след установяването на някой от алтернативно посочените в чл. 63, ал.3 от същия закон критерии. Обявената извънредна епидемична обстановка е основание за въвеждане на временни епидемични мерки със заповед на министъра на здравеопазването или директора на съответната регионална здравна инспекция, които могат да ограничават конституционни права на гражданите. За тези мерки липсва изрично предвидено в закона темпорално ограничение на действието им. Това обаче не ги прави неограничени във времето. Законът регулира тяхното темпорално действие с определен (последваща заповед на министъра на здравеопазването виж Определение 13118 / 22.12.2021 г. по адм. дело 11961 / 2021 г. на ВАС, шесто отделение; Определение 11335 / 09.11.2021 г. по адм. дело 9909 / 2021 г. на ВАС, шесто отделение; Определение 6552 / 01.06.2021 г. по адм. дело 3667 / 2021 г. на ВАС, петчленен състав) или определяем времеви предел, който и в двете хипотези се припокрива от този, в който действа решението на Министерския съвет за обявяване (в случая за удължаване на срока) на извънредната епидемична обстановка. За да могат приетите мерки да продължат своето действие след този момент е необходим нов акт на Министерския съвет за удължаване на епидемичната обстановка. В този смисъл е налице пряко засягане от оспорения общ административен акт за лицата, които са атакували заповедите на министъра на здравеопазването за налагане на конкретните мерки във връзка с обявената епидемична обстановка, какъвто е и жалбоподателят. С обявяването (удължаването) на извънредната епидемична обстановка възниква съществена промяна в компетентността на министъра на здравеопазването и директорите на регионалните здравните инспекции, както и състояние на процедура за ограничаване на основни права с въвеждането на конкретните мерки, което по своя характер е застрашаване на основни права, свободи и законни интереси за гражданите и обосновава наличието на правен интерес. Отговор на въпросите дали е налице законосъобразно ограничаване на основните права на гражданите (без посочените като неограничими (абсолютни) права по чл. 57, ал.3 от Конституцията на Република България) в рамките на предвиденото от Конституцията, дали това е осъществено в законово предвидения времеви порядък, дали преследва легитимна цел да бъде съхранен човешкият живот и здравето на гражданите, дали е от общ интерес належаща обществена нужда от опазване на народното здраве, следва да даде съдът, който е единственият компетентен и задължен да се произнесе в рамките административния процес по повод на възникналото и надлежно упражнено субективно право на съдебно оспорване. След изпълнението му, общият административен акт продължава да съществува като юридически факт, наред с правните последици, които е породил, и поради това възникването и унищожаемостта на последните може да бъде предмет на административноправен спор. По останалите процесуални предпоставки по възникване и упражняване правото на съдебно оспорване между страните не съществува спор и при служебната проверка съдът не установи пречки за разглеждане на делото по същество. Министерският съвет на Република България е издал оспореното решение, базирайки се на съдържащите се в административната преписка и изискуеми по чл. 63, ал.2 от Закона за здравето доклади, експертни заключения, финансови обосновки и оценки. Съобразил е данните за разпространението на болестта от приобщените доклади на министъра на здравеопазването и на главния държавен здравен инспектор, финансова обосновка на удължаването на срока и обезпечаването на мерките за справяне с епидемията, справките за отразяване на становищата от междуведомственото съгласуване. Д-р Р. Филипова, държавен експерт в отдел НЗБ, Д ООЗЗК, изпълняваща длъжността главен държавен здравен инспектор на Република България, е изготвила и представила до министъра на здравеопазването д-р С. Кацаров оценка на съществуващия епидемичен риск, а той съответно доклад, съгл. хипотезата на чл.63, ал.2 от Закона за здравето относно удължаване на извънредната епидемична обстановка на територията на Република България, свързана с разпространението на COVID 19, обявена с Решение 325 от 14.05.2020 г. на Министерския съвет. Съгласно докладите на министъра на здравеопазването и държавния експерт в отдел НЗБ, Д ООЗЗК, изпълняващ длъжността главен държавен здравен инспектор, данните получени от Световната здравна организация, свързани с разпространението и въздействието на COVID 19, рисковете за общественото здраве по отношение на известните и появяващи се нови варианти на SARS-CoV-2 са за повишена вирулентност и контагиозност, поради увеличено отделяне на вируса, повишен афинитет за свързване с клетките на гостоприемника или повишена устойчивост на вируса; атипично клинично протичане (повишена тежест на протичане с нетипични симптоми); диагностични затруднения, поради намалената ефективност на някои лабораторни методи, като PCR или бързите антигенни тестове; намалена ефективност на постинфекциозния или на постваксиналния имунитет и свързаната с това способност на вируса да избягва антитяловия отговор на гостоприемника и евентуално повишена склонност към повторно заразяване и ваксинален пробив; намалена чувствителност към терапевтични средства, като потенциална способност на новия вариант Делта да избягва лечението с антитела. Здравните органи в България са отчели, че от средата на месец август 2021 г. е налице ясно изразена възходяща тенденция, която има своя пиков момент през м.октомври, което определя и поредната пандемична вълна в страната. Н 04.11.2021 г. е отчетена най- високата стойност на 14-дневната заболяемост-928, 27%000, като спрямо предходните вълни е изчислен ръст, съответно с 37, 96% и 26, 2% на пиковите стойност, което определя тази вълна като най- интензивната. Извършен е бил анализ и на регионалното ниво на заболеваемост и смъртност. Налице е и анализ на хоспитализираните заболели с COVID 19, при който е отчетено нарастване, вкл. и данните за засегнатия медицински персонал и ваксинационния обхват. Всички данни обосновават категоричния извод, че разпространението на COVID 19 представлява сериозна опасност за общественото здраве поради установените възможност за предаване на инфекцията както от болен, така и от асимптомен вирусоносител, което е създало предпоставки за възникване и разпространение на значителни огнища на COVID 19 в различни места и обекти, поради невъзможността им за ранно идентифициране. Отчетено е и обстоятелството, че ваксинирането е сравнително слабо застъпено. Наличието на голям брой възприемчиви към заразяване със SARS-CoV-2 лица е създало възможности за възникване на нови мутации във вируса и появата на нови варианти, адаптирани към по-успешно разпространение и заобикаляне на създадения постинфекциозен и постимунизационен имунитет. Тези изводи на административния орган получават подкрепа от обстоятелствата, възникнали с последвалото развитие на епидемията и в този смисъл атакуваният административен акт не страда от порока формална оценка на фактите (частен случай на нарушение на административнопроизводствените правила). Съгласно чл. 73 АПК, когато неотложно трябва да се издаде административен акт за осигуряване на живота и здравето на гражданите може да не се спазят някои от разпоредбите на раздел II, глава пета на АПК за уведомяване и участие на заинтересованите лица в производството по издаване на акта. В тези случаи, в хода на изпълнението на акта се оповестяват съображенията за издаването му. Разпоредбата на чл. 69, ал.2 от АПК, при обичайната процедура по издаване на общи административни актове използва термина разумен срок за оповестяване на производството и възможностите за участие на заинтересованите лица, уточнявайки че този срок не може да бъде по-кратък от един месец. Изключенията в чл. 73 АПК са изчерпателно изброени и са свързани с откриване, развитие и приключване на производството, като всички хипотези имат спешен характер. Събраните писмени доказателства по делото сочат, че в случая по удължаване срока на извънредната епидемична обстановка, във връзка с разпространението на вариант Делта на SARS-CoV-2, наред с останалите: Алфа, Бета и Гама, са били налице основанията по чл. 73 АПК. Бързото нарастване на заболеваемостта в страната през предхождащите решението месеци, високата вирулентност на щама, възможностите за повторно заразяване, както и предаване на инфекцията не само от болен, но и от асимптомен вирусоносител, предполагащи бързо възникване и разпространение на значителни огнища в различни места и обекти, намалената чувствителност към терапевтични средства, повишената тежест на протичане с нетипични симптоми, ограничените възможности на системата на болничната помощ, са част от предпоставките, обосноваващи наличието на основанията по чл. 73 АПК и наложили издаването на акта при хипотезата на неотложен случай. Съгласно чл. 3 и чл. 5 от Закона за здравето, Министерският съвет има правомощието да ръководи и осъществява държавната здравна политика, а министърът на здравеопазването ръководи националната система за здравеопазване и осъществява контрол върху дейностите по опазване здравето на гражданите. Съгласно чл. 63 от Закона за здравето, при непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите от епидемично разпространение на заразна болест по чл. 61, ал. 1, с цел защита и опазване живота и здравето на гражданите, се обявява извънредна епидемична обстановка за определен период от време с решение на Министерския съвет, по предложение на министъра на здравеопазването, въз основа на извършена от главния държавен здравен инспектор оценка на съществуващия епидемичен риск. Понятието извънредна епидемична обстановка има легално определение в §1, т.45 от Закона за здравето и е дефинирано като бедствие, предизвикано от заразна болест, което води до епидемично разпространение с непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите, предотвратяването и преодоляването на което изисква извършване на повече от обичайните дейности по защита и опазването на здравето на гражданите. Граматическото тълкуване на понятието, при изясняването на неговия пряк езиков смисъл, сочи, че се касае за нещо изключително, различно от нормалното, т.е. това е такова състояние в здравните параметри, в които функционира българското обществото, което е обусловено от изключителни и вън от нормалните обстоятелства. Използваният израз бедствие е в пряка връзка с наличието на широко разпространение на заразна болест (епидемия). В Решение 10 / 23 юли 2020 г. по конституционно дело 7 / 2020 г., Конституционният съд, при диференциране на извънредната епидемична обстановка от извънредното положение (чл. 57, ал.3 от Конституцията) подчертава отсъствието на преразпределяне и разместване на функции на държавните органи. Допустимите ограничения при извънредната епидемична обстановка, продиктувани от обективна, форсмажорна ситуация на бедствие, предизвикано от заразна болест, което води до епидемично разпространение с непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите се реализират чрез присъщите конституционни функции на съответните органи като неотложен приоритет. В чл. 61, ал.1 от Закона за здравето са посочени кумулативно материалноправните основания за обявяване на извънредна епидемична обстановка: 1/ наличие на епидемично разпространение на заразна болест и 2/ наличие на непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите. Етимологията на първата от посочените предпоставки, като понятие от медицината, изяснява случаите на определено заболяване, при определена популация, за определен период от време. Втората от предпоставките има своята конкретика в изчерпателно и алтернативно изброените обстоятелства, които изясняват бланкетно формулираното състояние на непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите. Разпоредбата на чл. 63, ал.3 от Закона за здравето изброява основанията, при които, след извършване на оценката на съществуващия епидемичен риск е налице заразна болест, водеща до непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите. Това са случаите, при които заразната болест е причинена от патоген с висок епидемичен потенциал (инфекциозност на причинителя, висока смъртност, множествен път на предаване или здраво носителство) и/или източникът, механизмът и пътят на предаване са необичайни или непознати, или представлява сериозна опасност за общественото здраве, дори когато броят на установените случаи при човека е малък, или може да затрудни или да забави мерките за контрол на общественото здраве, включително поради липса на лечение и/или ваксина и/или наличие на многобройни огнища и други, или е с ниско имунизационно покритие на населението, или е необичаен за региона, сезона или населението, или протича по-тежко от очакваното, има по-висока заболеваемост и/или смъртност или е с необичайни симптоми, или поставя в риск уязвими или рискови групи от населението (деца, възрастни хора, бежанци, лица с имунен дефицит и/или с хронични заболявания и други), или има регистрирани случаи сред медицински специалисти. За точното приложение на материалноправните разпоредби е достатъчно наличието на едно от изброените в алтернативен порядък изисквания, съобразени от административния орган, поради което актът не страда от пороците по чл. 146, т.4 АПК. Налице са посочените от издателя на акта основания по чл. 63, ал.3, т.1, т.2, т.3, т.7 и т.8 от Закона за здравето. Те не са понятия, дефинирани от правото, а изискват конкретна професионална преценка, почиваща на специални знания и постижения на науката. Като индикатор за непосредствена опасност от разпространението на заразна болест се използва показател индекс на контагиозност, който изразява съотношението между заболелите от дадена заразна болест към броя на изложените на риск от заразяване за определен период от време. Той е динамичен и се променя в зависимост от развитието на болестта и възможностите на медицината да ѝ противодейства. Налице са данни и за изследването на епидемичния риск при издаването на акта, по които не са наведени конкретни възражения. Те почиват на официално проведени изследвания и статистика на Световната здравна организация и българските здравни власти, и обосновават възприетите като налични основания за съществуваща извънредна епидемична обстановка. По своето естество оценката на съществуващия епидемичен риск е формирането на експертното становище на главния държавен здравен инспектор, обосновало в случая пет от хипотезите по чл. 63, ал.3 от Закона за здравето. Министерският съвет упражнява своите правомощия по чл. 63, ал.2 от Закона за здравето, като те са част от преценката за целесъобразност, за която критериите по чл.63, ал.3 от Закона за здравето гарантират, че предоставената дискреция ще бъде осъществена в рамките на нормативно заложените параметри за законосъобразност. Оспореният общ административен акт е издаден и в съответствие с целта на закона. Разпоредбите на чл.1 и чл.2 от Закона за здравето ясно дефинират общественозначимата цел опазване здравето на гражданите. По изложените съображения оспорването е неоснователно и следва да бъде отхвърлено. Предвид изхода на спора, в тежест на жалбоподателя следва да бъдат поставени заявените от ответника разноски, под формата на юрисконсултско възнаграждение, които на основание чл. 78, ал.8 АПК, във връзка с чл.24 от Наредбата за заплащане на правната помощ и чл. 144 АПК съдът определя в размер на 100,00 лева.. Водим от горното, Върховният административен съд, шесто отделение,