Решение № 12779 от 28.10.2014 г. на ВАС по адм. д. № 6002/2014 г.

Решение № 12779 от 28.10.2014 г. на ВАС по адм. д. № 6002/2014 г., V о., докладчик съдията Донка Чакърова Производството е по реда на чл. 145 - 178 от Административно - процесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 124 от Закона за държавния служител (ЗДС). Образувано е по оспорване, подадено от Георги Маринов Стоев срещу Заповед № РД-02-16-238/28.03.2014 г., издадена от министъра на регионалното развитие, с която на основание чл. 107, ал. 2 от ЗДС му е прекратено служебното правоотношение, считано от 01.04.2014 г. В жалбата се съдържат доводи за незаконосъобразност на оспорената заповед, които са развити изключително подробно и обстоятелствено. От изброените множество конкретни факти и ситуации е възможно да бъдат откроени основно твърдения за допусната злонамереност и некомпетентност при оценяване работата на жалбоподателя, на когото са възлагани персонални задачи, надвишаващи тези на останалите държавни служители в министерството, както и доводи за допусната незаконосъобразност на работния му план или въобще липса на такъв, липса на междинна среща. В съдебното производство Георги Маринов Стоев се представлява от адв. Николов, който от негово име в писмени бележки доразвива релевираните с жалбата доводи, включително и с оплаквания за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и съществено противоречие с материалния закон - чл. 7, ал. 1, чл. 13, ал. 3 и чл. 16, т. 5 от Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация (Наредбата). Претендира присъждане на направените по делото разноски. Ответникът - министърът на регионалното развитие (МРР), чрез процесуалния си представител изразява становище за неоснователност на жалбата. Представя писмени бележки. Върховният административен съд, пето отделение, намира, че оспорването е процесуално допустимо като подадено от заинтересована страна в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК срещу подлежащ на оспорване административният акт, а разгледано по същество е основателно по следните съображения: С обжалваната Заповед № РД-02-16-238/28.03.2014 г. на МРР, на основание чл. 107, ал. 2 от ЗДС на Георги Маринов Стоев е прекратено служебното правоотношение за длъжността "главен експерт", ранг I младши в отдел "Мониторинг", главна дирекция " Програмиране на регионалното развитие" на МРР. Издаването на заповедта е мотивирано с получена от служителя възможно най-ниска обща оценка при атестиране. Служебното правоотношение е прекратено считано от 01.04.2014 г. и е в рамките на едномесечния срок от приключване на процедурата по атестация, предвиден в чл. 107, ал. 2 ЗДС. По делото няма доказателства относно датата на връчване на обжалваната заповед. Между страните не се спори, че последната заемана от Георги Маринов Стоев длъжност е "главен експерт", ранг I младши в отдел "Мониторинг", главна дирекция " Програмиране на регионалното развитие", МРР. На тази длъжност жалбоподателят е преназначен от длъжност "държавен експерт" със Заповед № РД-02-16-110/25.02.2013 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройство (МРРБ), а след промяна наименованието на министерството със Заповед № РД-02-16-622/09.08.2013 г. е уточнено и новото наименование: от МРРБ на МРР, но при запазване на всички други елементи на служебното правоотношение в сравнение с тези от 25.02.2013 г. По делото е приложен формуляр за оценка на изпълнението на длъжността от висшите държавни служители, служители, заемащи ръководни длъжности и експертни длъжности с аналитични и/или контролни функции ( л. 1 и сл. от син класьор, представен от ответната страна с вх. н. 7541/30.04.2014 г.). В него е посочено, че оценяваният период е от 01.01.2013 г. до 31.12.2013 г. Оценяването се извършва от оценяващ ръководител, който е положил подписи, но не е индивидуализиран с имена и длъжност. От представената схема за мястото на длъжността "главен експерт" в структурата на организацията (от същата схема може да се установи мястото и на длъжността "държавен експерт") е видно, че оценяващ ръководител по смисъла на чл. 4 от Наредбата следва да е началникът на отдел "Мониторинг". Този формуляр съдържа индивидуален работен план с описание на целите, период на изпълнение и изисквания/критерии за изпълнението към служителя, коментарите и констатациите на оценяващия ръководител, датата на междинна среща (удостоверена с подписите на оценяващия и оценявания), определената обща оценка за периода, възраженията на оценявания, както и становището на контролиращия ръководител, който също не е индивидуализиран с длъжност и имена. Липсва дата на проведена заключителна среща. Въз основа на направените за периода на атестирането констатации оценяващият ръководител е определил на жалбоподателя най-ниската обща оценка за изпълнение на служебните задължения "неприемливо изпълнение", която е потвърдена и от контролиращият ръководител. Оценката е оспорена от Георги Маринов Стоев с попълнен формуляр за възражение срещу годишна оценка на изпълнението на длъжността (Приложение № 4) от 18.03.2014 г., което не е прието от контролиращия ръководител - видно от формуляра за корекция на годишна оценка на изпълнението на длъжността (Приложение № 5) от 24.03.2014 г. като по този начин оценката "неприемливо изпълнение" става окончателна. Видно от доказателствата по делото (син класьор, представен от ответната страна с вх. н. 7541/30.04.2014 г.) длъжностната характеристика за длъжност "главен експерт", отдел "Мониторинг", главна дирекция "Програмиране на регионалното развитие", МРР е разработена на 09.08.2014 г. от и. д. началника на отдел "Мониторинг", утвърдена е от главния секретар на МРР на 09.08.2014 г. и на същата дата е връчена на Георги Маринов Стоев. По делото не е представена друга длъжностна характеристика за заеманата от жалбоподателя длъжност за периода 25.02.2013 г . -09.08.2013 г. Формулярът за оценка изпълнението на длъжността от висшите държавни служители, служители, заемащи ръководни и експертни длъжности с аналитични и/или контролни функции, съставляващ приложение № 2 към чл. 19, ал. 1, т. 1 от Наредбата (л. 1 и сл. от син класьор, представен от ответната страна с вх. н. 7541/30.04.2014 г.) е за длъжност "държавен експерт" и период за оценяване 01.01.2013 г. - 31.12.2013 г. Индивидуалният работен план на Георги Маринов Стоев е от дата 14.01.2013 г., на която той все още е заемал именно тази длъжност "държавен експерт". По делото липсва друг индивидуален работен план за 2013 г. за целите, поставени на жалбоподателя, период за изпълнение и изисквания/критерии за изпълнението им. При съпоставяне на описаните цели от индивидуалния работен план за 2013 г. на Георги Маринов Стоев с преките задължения на служителя за длъжността "главен експерт, която той е заемал по-дълго през 2013 г. така както са описан в длъжностната му характеристика, не е налице пълно съвпадение като дори се констатира съществено различие. На т. 1, т. 4, т. 8 и т. 9 от индивидуалния работен план не съответстват предвидени преки задължение в длъжностната му характеристика, чрез които да е възможно да бъдат постигнати те набелязани цели. Това разминаване обуславя извод, че следва да се приеме за доказано обстоятелството, че индивидуалният работен план е изработен и съгласуван за длъжност "държавен експерт", а длъжностната характеристика е за длъжност "главен експерт". Следователно при проведената междинна среща на 18.07.2013 г. и определянето на годишната оценка на изпълнението на 11.03.2014 г. не е ясно на каква база е оценявана работата на служителя: съобразно съгласувания и непроменен индивидуален работен план или съобразно изпълнението на преките задължения за длъжността, която е заемана по-дълго през 2013 г., както изисква чл. 7, ал. 1 от Наредбата. Във формуляра за корекция на годишната оценка на изпълнението на длъжността, приложение № 5 към чл. 24, ал. 2 от Наредбата, изготвен на 24.03.2014 г., е посочено вече правилното наименование на заеманата от него длъжност "главен експерт", но не е ясно дали коментарите на контролиращият ръководител по мотивите за обжалване на оценката са съотнесени именно към работата на оценявания Георги Маринов Стоев, доколкото в тях като такива от особено значение са изложени съображения, че "през 2012 г. служителят беше преназначен от длъжност "държавен експерт" на длъжност "главен експерт" поради неизпълнение на служебните си задължения". От събраните по делото писмени доказателства се установява по категоричен начин, че преназначаването на Георги Маринов Стоев е от 25.02.2013 г., а не през 2012 г. и е с негово съгласие, без да има данни, че причината е "неизпълнение на служебни задължения". В мотивите от формуляра за корекция на годишната оценка е посочено още, че "служителят не изпълнява с необходимата компетентност и задълбоченост преобладаваща част от задълженията и целите на индивидуалния работен план". При констатираното нарушение при оценяването, изразяващо се в използване на индивидуален работен план за друга длъжност, а не за тази, изпълнявана по-дълго през оценявания период тази, мотивирането на окончателната оценка с неконкретизирано неизпълнение на част от целите от този план също следва да бъде преценявано като нарушение при оценяването. От събраните писмени доказателства може да се обоснове извод и за друго допуснато нарушение, което се е отразило върху процеса по оценяване на жалбоподателя, а именно неспазване на срока за изготвяне, респективно връчване на длъжностна характеристика за заеманата от него длъжност "главен експерт". Допуснатите нарушения на Наредбата за длъжностните характеристики на държавните служители в конкретния случай са се отразили върху достоверността и адекватността на критериите, по които е оценяван Георги Маринов Стоев за периода на 2013 г., когато той е бил преназначен на по-ниска експертна длъжност, която е заемал в по-продължителен период от годината, а индивидуалният му работен план явно е съобразен с предходната заемана от него позиция. Неоснователно е оплакването, че междинна среща за оценяване работата на служителя не е проведена в средата на годината. Видно от цитирания вече формуляр, приложение № 2 към чл. 19, ал. 1, т. 1 от Наредбата на 18.07.2013 г. е проведена такава среща, за което е положен и подпис на оценявания служител Георги Стоев. Но както вече е обосновано в мотивите на настоящото решение на тази междинна среща се оценяват цели от индивидуален работен план на "държавен експерт". Този извод се подкрепя и от допълнителното обстоятелство, че към 18.07.2013 г. все още не е изготвена и съгласувана длъжностната характеристика за "държавен експерт", длъжност която служителят заема от 25.02.2013 г. По делото липсват данни, че при тази междинна среща оценяващият ръководител и оценяваният са извършили преглед на изпълнението относно постигането на целите, определени в индивидуалния работен план, или на изпълнението на задълженията от длъжностната характеристика/възложените конкретни задачи, на показаните компетентности от служителя, както и на други въпроси, които са свързани и могат да подобрят изпълнението на длъжността, респективно няма данни и за изменение или допълнение на някои от целите в индивидуалния работен план или възложените конкретни задачи, за да се синхронизират с новата длъжност на оценявания служител. В този смисъл няма данни за използване на възможностите, предвидени в чл. 12 от Наредбата, които в известна степен биха санирали допуснатите нарушения в процеса на оценяване. Съгласно чл. 168, ал. 1 АПК, съдът преценява законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 АПК, а именно: дали актът е издаден от компетентен административен орган и в установената форма, спазени ли са административно - производствените правила и материално-правните разпоредби по издаването му, съобразен ли е актът с целта на закона. Съгласно разпоредбата на чл. 108, ал. 1 от ЗДСл служебното правоотношение се прекратява от органа по назначаването с административен акт, който се издава в писмена форма и трябва да съдържа правното основание за прекратяване, дължимите обезщетения и придобития ранг на държавна служба. Съгласно чл. 42, ал. 5 от Закона за администрацията министърът е органът по назначаването на държавните служители в министерството. Следователно оспорената заповед е издадена от компетентния съгласно чл. 108 от ЗДС орган. От събраните доказателства настоящият съдебен състав намира, че се установяват допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и на материалноправни норми, които да опорочават определената обща оценка, послужила като основание за прекратяване на служебното правоотношение. Съгласно разпоредбата на чл. 76, ал. 1 и ал. 5 ЗДС държавният служител се оценява ежегодно за изпълнението на длъжността, въз основа на постигането на предварително определени цели или изпълнението на преките задължения и поставените задачи и показаните компетентности. Основна цел на системата за оценяване на изпълнението на държавните служители е да се подобри дейността на съответната администрация чрез ефективно управление на изпълнението на всеки отделен служител по отношение на постигането на целите, изпълнението на задълженията и развиването на личната компетентност. Друга важна задача на атестирането е да се определят нуждите от развитие на всеки служител и подобряване на професионалната му компетентност, както и да се създадат условия за справедливи и прозрачни процедури за професионално и кариерно развитие. За постигането на така регламентираните цели са създадени задължителни правила за оценяване на изпълнението на служителите в държавната администрация, чието стриктно съблюдаване е гаранция за обективността, безпристрастността и компетентността на извършваното оценяване. Съгласно чл. 3, ал. 2 Наредбата, процедурата по атестирането чрез ежегодно оценяване на изпълнението на длъжността на всеки служител в държавната администрация се извършва от оценяващ ръководител под наблюдението и контрола на контролиращ ръководител и на синдикалната организация на работниците и служителите в администрацията. Оценяването на изпълнението на длъжността включва период от 1 януари до 31 декември на съответната година и се състои от следните етапи: изготвяне и съгласуване на работен план в началото на периода; междинна среща и заключителна среща за определяне на обща оценка на изпълнението на длъжността. По делото не са представени като част от административната преписка, за която изрично е заявено от процесуалният представител на ответната страна в открито съдебно заседание от 11.06.2014 г., че е представена в цялост, достатъчно доказателства относно лицата, които са извършили атестиране, за да е възможно да се провери дали те са компетентни органи по смисъла на чл. 4 и чл. 5 от Наредбата - оценяващ ръководител, който да е прекият ръководител на служителя т. е. да е заемал длъжността началник отдел "Мониторинг", а контролиращ ръководител да е този, който е заемал длъжността заместник главен директор на главна дирекция "Програмиране и регионално развитие". От положените подписи и обозначените обръщения в кореспонденцията, приложена като писмени доказателства, е възможно да се обоснове извод, че функциите на контролиращ служител са осъществени от Снежина Славчева, която е изпълнявала длъжността и. д. главен директор на Главна дирекция "Програмиране на регионалното развитие", но няма данни дали едновременно с това тя не е заемала и длъжността зам. главен директор, който според приложената схема се явява предвидения в чл. 5 от Наредбата орган. Изготвянето, целите на работния план и общата оценка са регламентирани с разпоредбите на чл. 9 - 11 от Наредбата. Общата оценка следва да отразява изпълнението на целите на работния план и показаните компетентности от служителя за целия период на атестиране, да е извършена от оценяващия ръководител безпристрастно и компетентно въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, да е мотивирана и да намери отражение в съответния формуляр по образец (чл. 16, ал. 1, чл. 18, ал. 1 и чл. 19, ал. 1 Наредбата). Индивидуалният работен план на жалбоподателя е изготвен, съгласуван и подписан на 14.01.2013 г., като броят на целите в него надвишава 7, което е нарушение на изискванията на чл. 9, ал. 4 от Наредбата. Това нарушение и констатираните и описани в мотивите на настоящото решение от фактическа страна неточности в индивидуалния работен план представляват достатъчно основания да се приеме, че е допуснато особено съществено нарушение в първия етап от атестирането на служителя, което се е отразило и върху крайната оценка. Липсва изрично доказателство за провеждане на заключителната среща със служителя в срока по чл. 13, ал. 1 от Наредбата, а именно в периода от 1 до 31 януари на 2014 г. Липсва отбелязване провеждането на такава заключителна среща и във формуляра за оценка. В тежест на ответната страна е установяване на това обстоятелство като част от процедурата по атестиране, оценката от което е фактическото основание за издаване на обжалваната заповед. Оценяващият ръководител, който не е обозначен с имена и длъжност, за да е възможна проверка относно неговата компетентност по смисъла на чл. 4 от Наредбата, не е спазил показателите за оценка на изпълнението на длъжността, предвидени в чл. 14, ал. 1 от Наредбата, първият, от които е степента на постигане на целите в работния план, а вторият - показаните компетентности. На оспорващия е определена годишна оценка "неприемливо изпълнение", която не е конкретно мотивирана с нормативните показатели, а с изрази, които не могат пряко да бъдат отнесени към тях. От изложените мотиви не се обосновава пряко извод, че оценката е изготвена от компетентно лице и в съответствие с изискванията на чл. 18, ал. 1 от Наредбата въз основа на обективно установими факти и обстоятелства. Оценяващият ръководител на първо място е посочил, че служителят демонстрира незадоволително ниво на знания и умения, необходими за ефективното изпълнение на целите. Отбелязано е също, че често пропуска важни срокове и пренебрегва изискванията за качество, както и че нарушава вътрешни правила и процедури, пропуска да актуализира данни. Мотивите на оценяващият ръководител не съдържат конкретно посочени обективни установими факти, които да подлежат на проверка, за да е възможен реален контрол на формираната въз основа на тях оценка. Не е спазена е и процедурата за произнасяне от контролиращия ръководител по направеното възражение. От приложения в делото формуляр за корекция на годишната оценка на изпълнението на длъжността не се установява, че контролиращият ръководител е именно лицето по чл. 5 от Наредбата. Липсват обозначения за имена и длъжност, а за тях се съди по писмо изх. н. 91-К-108/18.03.2014 г., с което е изпратено приложение № 4 към чл. 23, ал. 1 от Наредбата. Действително срокът по чл. 21 от Наредбата е спазен, вписана е годишна оценка "неприемливо изпълнение", но конкретни мотиви по обстойното възражение, представляващо анекс 1 към приложение 4 не са изложени. Настоящият състав констатира и фактически несъответствия в част от мотивите относно датата на преназначаване на служителя, а останалите съображения са концентрирани върху една ситуация по повод един единствен договор за БФП с конкретен бенефициент МОН от септември 2013 г. и една неточност при актуализацията на технически доклади, поради което не могат да бъдат възприети като цялостен анализ на работата на служителя през целия оценяван период. По изложените съображения, настоящият състав приема, че на всички етапи от процедурата по оценка са допуснати нарушения, които са се отразили върху достоверността на поставената оценка "неприемливо изпълнение". Процедура за атестация на държавния служител не е спазена, което обосновава незаконосъобразност на прилагането на чл. 107, ал. 2 от ЗДС от страна на органа по назначаването и основание по смисъла на чл. 146, т. 3 и т. 4 от АПК за отмяна на обжалваната заповед. По водене на делото жалбоподателят е направил разноски в размер на 800 лв., които с оглед изхода на спора и направеното искане, липсата на възражение за прекомерност, ответната страна му дължи. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, пето отделение