Решение № 4715 от 12.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 499/2018 г.

Решение № 4715 от 12.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 499/2018 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Мария Радева Производството е по реда на чл. 208 - чл. 228 от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на министъра на земеделието храните и горите, чрез процесуалния пълномощник юрк. Б. Ч. против решение № 14073 от 21.11.2017 г., поправено с решение № 374 от 10.01.2018 г. и двете постановени по адм. дело № 13342/2014 г. по описа на Върховния административен съд /ВАС/, тричленен състав, с което по жалба на М. Д. К. е отменена Заповед № РД- 09-114 от 27.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните (понастоящем министъра на земеделието храните и горите) в оспорената й част и преписката е върната на административния орган за ново произнасяне в тази част, в едномесечен срок от получаването при спазване задължителните указания на съда по тълкуване и прилагане на закона. В касационната жалба се излагат доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон - касационно основание по см. на чл. 209, т. 3 от АПК. Твърди се, че първоинстанционният съд неправилно се е позовал на решение № 1155 от 02.02.2015 г. по адм. дело № 10538/2014 г. на ВАС, с което са отменени определени текстове от Наредба № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на интегрираната система за административен контрол (Наредба № 105/2006 г.), касаещи извършването на теренни проверки на физическите блокове. Счита, че отменените разпоредби нямат никакво отношение към кампания 2013 г., тъй като същите са допълнени като нови алинеи на чл. 16а от Наредба № 105/2006 г. и обнародвани в ДВ на 11.03.2014 г. Посочва, че теренни проверки са извършвани от 2007 г. насам и наред с фотоинтерпретацията (дешифрирането) на изображенията от самолетно или сателитно заснемане са единствените два познати способа за ежегодно следене на земеползването в изпълнение на законовото задължение на МЗГХ да поддържа Система за идентификация на земеделските парцели (СИЗП), заложено в чл. 30, ал. 2 и ал. 4, т. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/, чиято актуалност и точност на данните е основен гарант за правомерно разходване на европейските средства в областта на директните плащания на площ. Посочва също така, че в диспозитива на решението погрешно е посочено "кампания 2014 г.", а в случая процесната кампания е за 2013 г. и счита, че тази фактическа грешка обосновава неправилните изводи на съда за допуснато нарушение на материалния закон. Претендира отмяна на оспореното решение. Ответната страна - М. Д. К. от гр. Р., чрез процесуалния си представител адв. В. С., оспорва касационната жалба по съображения, изложени в отговор по касационната жалба, писмени бележки и в открито заседание. Претендира присъждане на адвокатско възнаграждение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и основателност на касационната жалба. Настоящият съдебен състав на Върховния административен съд приема, петчленен състав на Първа колегия приема, че касационната жалба е подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, поради което е процесуално допустима, а разгледана по същество - основателна, по следните съображения: От фактическа страна е установено, че със Заповед № РД09-840 от 02.12.2013 г. на осн. чл. 16б, ал. 1 от Наредба № 105/2006 г. е одобрен обновения специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. В точка IV от тази заповед е дадена възможност на земеделските стопани в едномесечен срок от уведомяването по т. II от заповедта да подават възражения за включване или невключване на определени физически блокове или части от тях в специализирания слой ПДЗС. К. се е възползвала от тази процесуална възможност и е подала възражение с вх. № СБ-02-1571 от 17.12.2013 г. с искане заповедта да бъде преразгледана относно границата на слоя на допустимите площи за 2013 г. по отношение на 100 от заявените от нея 110 парцела. С писмо с изх. № 94-4240 от 17.07.2014 г. административният орган е отговорил на възражението. В отговора на МЗХ са посочени 83 от 100-те парцела, за които е подадено възражението и от съдържанието му е видно, че за посочените 83 парцела няма направени промени, т. е. посочените извън допустимия слой площи и след възражението, са останали недопустими за подпомагане. Границите на специализирания слой за тези райони са определени въз основа на теренни проверки, извършени от Общинска служба по земеделие Трявна в периода 18.08.2013 г - 24.09.2013 г. От проверките по делото са представени протоколи, с отразени в тях измервания и заснемане с GPS устройство. В резултата на така проведената процедура е издадена оспорената пред първоинстанционния съд заповед № РД 09-114/27.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните, в частта относно изчерпателно изброените от земеделския стопанин площи. Заповедта е издадена на основание чл. 16г, ал. 2 от Наредба № 105/2006 г. и с нея е одобрен окончателният специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за Кампания 2013. По делото са представени сертифициращи писма от 20.06.2013 г . и от 08.10.2013 г, както и Потвърждение към Сертифициращо писмо от 08.10.2013 г., издадени от сертифициращата организация "Лакон" ООД, която е наблюдавала биологичните насаждения на К. през целия програмен период. В последното е записано, че на 25-26.09.2013 г . е извършена регулярна инспекция в стопанството на ЗП М. К. и е констатирано, че има 8-10 % неприхванати фиданки, които ще бъдат присадени през пролетта на 2014 г. За изясняване на делото са били допуснати и изслушани три съдебно-технически експертизи /СТЕ/ и една съдебно-агрономическа експертиза /САЕ/, които обаче съдът не е обсъдил. В заключението на първата СТЕ изготвена от в. л. Б. С. е изчислено, че според административния акт определената допустима площ е 22,55 ха, а недопустимата площ е 71,01 ха. Посочено е и това, че ако се вземат резултатите от направените проверки от сертифициращата фирма "Лакон" ООД и приложеното по делото Сертификационно писмо № BG - BIO-05-4018-2013-EU допустимата площ в този случай би се променила на 72,55 ха от заявените 93,56 ха. В заключението на втората СТЕ изготвено от вещо лице С. К. е посочено, че за района, в който попадат заявените от жалбоподателката парцели, няма актуално за 2013 г. заснемане, а границите на специализирания слой за тези райони са определени въз основа на теренни проверки, извършени от Общинска служба по земеделие Трявна в периода 18.08.2013 г. - 24.09.2013 г. От таблицата изготвена от вещото лице става ясно, че допустимите площи са 40,84 ха, а недопустимите - 52,73 ха, а не както ги е определил административния орган - 22.55 ха допустими и 71.01 ха недопустими площи. Изготвена е и допълнителна СТЕ, в която са отразени още два доклада от извършени теренни проверки през зимата на 2014 г. - на 20 и 22.02.2014 г., в които са попаднали 39.98 ха от заявените 93.57 ха. В заключение е получено, че допустимите площи следва да се намали с 10.49 ха, т. е допустимата площ е 30.35 ха, а недопустимата площ е 63.22 ха. В проведено открито заседание на 05.12.2016 г. в. л С. К. е заявило, че не е специалист, който може да прецени само по снимка дали растенията са живи или не, поради което за отговора на този въпрос е съобразила становището на контролиращото дружество "Лакон" ООД, според което повече от 90% от растенията са живи. В тази връзка по делото е допусната и съдебно-агрономическа експертиза, по която в. л В. Б. е изготвил заключение, с което е отговорил на конкретно поставени въпроси. С оспореното решение съдът се е позовал изцяло на решение № 1155 от 02.02.2015 г. по адм. дело № 10538/2014 г. на ВАС и е приел, че "теренните проверки" като вид проверка за контрол, не са били предвидени нито в европейското законодателство, нито в националното законодателство, поради което е стигнал до извода, че при издаването на оспорената заповед по отношение на всички процесни поземлени имоти е допуснато нарушение на материалния закон. В заключение е посочил, че по отношение на тези части са били налице всички основания за допустимост за подпомагане, уредени в Наредба № 105/2006 г., поради което е отменил заповедта в оспорената част като незаконосъобразна - постановена в противоречие с материалния закон - отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 4 АПК. С решение № 374 от 10.01.2018 г. е допусната поправка на явни фактически грешки в диспозитива на оспореното решение, като вместо "за кампания 2014 г." е посочено, че следва да се чете "за кампания 2013 г .", както и досежно парцел с идентификатор 2013-573404-7671395 да се чете вместо "с площ от 0.71 ха., "с площ от 1.71 ха" . Оспореното решение е валидно, допустимо, но неправилно. Настоящият съдебен състав не споделя извода на първоинстанционния, че актуализирането на специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. е извършено в нарушение на материалния закон. Към момента на издаване на заповедта за одобряване на окончателния специализиран слой в ЗПЗП не е разписано изрично, че той може да бъде актуализиран и чрез извършване на теренни проверки, но това не значи, че министърът, като централен едноличен орган на изпълнителната власт със специална компетентност в областта на селскостопанската политика на държавата е лишен от правомощието да издаде акт на база извършени теренни проверки. В тази връзка неправилен е изводът на първоинстанционния съд, че отменената разпоредба на чл. 16а, ал. 3 от Наредба № 105/2006 г. е била приложима към момента на издаване на процесната заповед. Следва да се отбележи, че отменената с решение № 1155 от 0 2.02.2015 г . по адм. дело № 10538/2014 г. на ВАС, второ отделение, влязло в сила с постановяване на решение № 7501 от 22.06.2015 г . по адм. дело № 4237/2015 г. на ВАС, петчленен състав на Втора колегия, разпоредба на чл. 16а, ал. 3 от Наредба № 105/2006 г. е в сила от 11.03.2014 г., т. е след издаване на оспорената заповед, която е от 27.02.2014 г. Издаването на процесната заповед на база извършени теренни проверки е уредено в нормативните актове, приети от Европейския съюз, задължителни за изпълнение от Р. Б. като държава-членка и регламентиращи условията и правилата за директно подпомагане на земеделските стопани, а именно - Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета от 19.01.2009 г. за установяване на общи правила и схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски стопани и Регламент (ЕО) № 1122/2009 г. на Комисията от 30.11.2009 г. за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета относно кръстосано спазване, модулация и интегрираната система за администриране и контрол по схемите за директно подпомагане на земеделски производители, предвидени за посочения регламент, както и за прилагане на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета относно кръстосано спазване по предвидената схема за подпомагане на лозаро-винарския сектор /отм., но действащ за кампания 2014 г./. Съгласно чл. 14 от Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета всяка държава-членка е задължена да създаде и да прилага интегрирана система за администриране и контрол (интегрирана система), която съгласно чл. 15 се състои от следните елементи: компютъризирана база данни; система за идентификация на земеделските парцели; система за идентификация и регистрация на правата на плащане; заявления за подпомагане; интегрирана система за контрол; единна система за регистриране на самоличността на всеки земеделски стопанин, който подава заявление за подпомагане. Съгласно чл. 17 Системата за идентификация на земеделските парцели се създава на базата на карти или документи от поземлените регистри или други картографски документи. Използваните техники се основават на компютризирана географска информационна система, която е желателно да включва въздушни или сателитни ортогонални изображения, с хомогенен стандарт, гарантиращ точност, равна поне на картографско изображение с мащаб 1:10 000. Ето защо, задължението за създаване и прилагане на ИСАК следва да се осъществи от държавата, като по силата на принципа на процесуалната автономия, всяка държава-членка сама решава с какви правно-технически средства да извърши това. Именно в изпълнение на разпоредбата на чл. 6 от Регламент (ЕО) № 1122/2009 г. се създава специализирания слой "Площи, допустими за подпомагане", който се обновява и представлява геореферентна графична база данни за площите, допустими за подпомагане за съответната кампания, изграден на база актуални ортофото или сателитни изображения на територията на страната за съответната година. Актуализирането се извършва с използване на сателитни или самолетни изображения, и отразяването на резултати от теренни проверки на характеристики на физическите блокове. Специализираният слой се използва за извършване на административните проверки и подпомага (ориентира) земеделските производители при заявяване на площите за подпомагане. Така, за кампания 2013 г. със заповед на министъра на земеделието и храните № РД 09-114/27.02.2014 г., на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията и чл. 16г, ал. 2 от Наредба № 105/2006 г. е одобрен окончателният специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" като на ДФ "Земеделие" са предадени и цифрови географски данни за "физически блокове", както и нова цифрова ортофотокарта /ЦОФК/. Следва да се отбележи, че по делото са допуснати и изслушани три броя СТЕ и един брой САЕ. В тази връзка и в нарушение на съдопроизводствените правила съдът не е обсъдил и съобразил заключенията на нито една от експертизите. Видно от заключенията на вещите лица С. К. и Б. С. и двамата са заявили, че не могат да определят от снимките дали дръвчетата са изсъхнали или не, тъй като не са специалисти в тази област. В изготвеното заключение на съдебно-агрономическата експертиза е посочено, че на снимките направени при теренните проверки може да се различат живи и изсъхнали фиданки само когато са в период на вегетация, който период е от месец април до месец октомври включително. Именно през този период са направени основните теренни проверки, на основание на които са определени като недопустими за подпомагане заявените от земеделския стопанин площи. Следващите теренни проверки са направени през февруари месец и за тях в открито заседание вещото лице е посочило, че и през този период може да се установи дали са живи или изсъхнали, но следва да се обходят всички дръвчета, защото са обезлистени и визуално това не може да се провери. Въпросът относно това дали са живи или изсъхнали дръвчетата е от съществено значение за решаване на спора по делото, тъй като съгласно разпоредбата на чл. 11 от Наредба № 5 от 10.03.2010 г. за условията за допустимост за подпомагане на земеделските парцели по схеми за плащане на площ и за общите и регионални критерии за постоянни пасища /отменена, но приложима към момента на издаване на оспорената заповед/, трайните насаждения са в добро земеделско състояние, когато: 1. най-малко 70 % от растенията, включени в масива, са живи (неизсъхнали); 2. почвената повърхност се поддържа с подходящи обработки или косене според прилаганите системи (угарна, чимово-мулчирна, мулчирна или ливадно зачимяване). В случая първоинстанционния съд не е обсъдил посочените в цитираната разпоредба критерии за допустимост на заявените за подпомагане площи. Необосновано първоинстанционният съд е приел, че извършените от сертифициращото лице "Лакон" ООД теренните проверки са достоверни и не става ясно на какво основание същите са допустими. По делото няма данни, че е в компетентността на посоченото частно дружество, макар и лицензирано от МЗХ, да извършва теренни проверки и това, че окончателният специализиран слой се обновява въз основа на проверки от сертифициращите организации. Следва да се посочи, че с касационната жалба е представена Заповед № РД 09-499 от 24.07.2013 г. на министъра на земеделието и храните; Методика за избор на физически блокове за теренна проверка, във връзка с актуализация на данни в СИЗП за Кампания 2013 г. и Указания за извършване на теренни проверки на физически блокове, от които е видно, че именно на директорите на Областните дирекции "Земеделие" се възлага извършването на теренните проверки за целите на актуализация на СИЗП през 2013 г. Видно от представените по делото доказателства в случая теренните проверки са извършени от служителите на ОС "Земеделие" Трявна и протоколите са утвърдени от директор на Областна дирекция "Земеделие" Г. Като не е разгледал приложените и събраните по делото доказателства, не ги е съпоставил със заповедта в обжалваната й част и не е изложил мотиви, съдът е допуснал съществено нарушение на процесуалните правила. Това налага отмяна на неговото решението и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав. При новото разглеждане на спора съдът следва да обсъди всички относими към спора доказателства, съдържащи се в административната преписка и събрани в съдебното производство и да даде отговор на посочените по-горе въпроси, в т. ч. каква част от дръвчетата са изсъхнали и каква част от тях са живи. Той следва да ги съпостави с мотивите в оспорената заповед. Въз основа на това съдът ще следва да направи правните си изводи относно установяването на фактическите основания, описани в оспорваната част на заповедта, както и по спазването на законовите изисквания при издаването й . Предвид изхода на спора и нормата на чл. 226, ал. 3 от АПК, разноски в настоящото производство не се присъждат. Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 2, т. 1 във връзка с чл. 221, ал. 2, предложение второ от АПК настоящият състав на Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия