Решение № 15139 от 11.12.2017 г. на ВАС по адм. д. № 13688/2016 г.

Решение № 15139 от 11.12.2017 г. на ВАС по адм. д. № 13688/2016 г., VI о., докладчик съдията Тодор Тодоров Производство по чл. 208 и сл. АПК.

Образувано е по касационна жалба на Екосдружение "Дунавски регион", гр. Р. против решение № 33/13.10.2016 г. по адм. дело № 296/2015 г. на Административен съд - гр. Р. Поддържат се оплаквания за неправилност поради нарушения на материалния закон във връзка с прилагането на чл. 103а от Закона за устройство на територията (ЗУТ), § 1, т. 20 от Допълнителните разпоредби (ДР) на Закона за опазване на околната среда (ЗООС), чл. 19, ал. 2, т. 1 от Наредбата за условията и реда за извършване на оценка на въздействието върху околната среда (НУРИОВОС), съществени нарушения на съдопроизводствени правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Касаторът уточнява изброените пороци, давайки им следната конкретика:

1. Административният съд не е обсъдил и не е отчел кумулативния ефект от инвестиционните предложения и ефекта на вече разрешени - издадени или не - инвестиционни предложения на територията на "Комбинат за тежко машиностроене" (КТМ) АД, гр. Р. (в ликвидация), където се намира производствената площадка на "Полисан" АД, гр. Р.

1. Не е изследван въпроса относно качеството на атмосферния въздух и въздействието на инвестиционните предложения върху атмосферния въздух в района.

1. Съдът не е обсъдил възможността от случване на т. нар. "най-лош сценарий" в изпълнение на принципа на предпазливостта и незаконосъобразно е прехвърлил отговорността на този въпрос на органа, който се предполага да издаде разрешение по чл. 104 и сл. ЗООС.

1. Не е налице критерий за разграничаване на условията от решението за ОВОС, досежно коя от двете негови части се отнася. Това е съществен порок, обуславящ нищожност на атакувания акт, но той не е бил обсъден от административния съд.

1. Първоинстанционното решение е постановено при нарушение на материалния закон във връзка с прилагането на чл. 103а от ЗУТ и § 1, т. 20 от ДР на ЗООС.

1. Съдът не е обсъдил факта, че канализационната система на бившия КТМ няма оператор и дъждовните води, смесени с отпадъчните води от предприятията на неговата територия се заустват в р. Дунав и това налага регламентиране на качеството на отпадните води на "Полисан" АД, гр. Р. в съответствие с изискванията за заустване във водите на р. Дунав.

1. Съдът не е отчел, че Докладът за ОВОС не е разгледал всички възможни сценарии за производствена авария и домино ефект - включително и сценариите, където производствената авария е започнала на територията на друго предприятие, различно от "Полисан" АД, гр. Р., но впоследствие е обхванала и него.

1. Административен съд - Р. необосновано и незаконосъобразно е приел, че административният орган е приложил неточно чл. 19, ал. 2, т. 1 от НУРИОВОС във връзка със становището от РЗИ с изх. № 1722/20.05.2015 г. Не е отчетена липсата на оценка нито по предложената от РЗИ методика, нито по някаква друга методика. Съдът не е разгледал всички аргументи, посочени в писмо изх. № 1722/20.05.2015 г., възпроизведени от директора на РИОСВ - Р. в т. 6 от мотивите на решението, с което не одобрява инвестиционното предложение.

1. Първоинстанционното съдебно решение е издадено в нарушение на чл. 18, ал. 1, т. 3 НУРИОВОС.

Ответникът по касационната жалба - "Полисан" АД, гр. Р. изразява становище за неоснователност на същата. Представя подробни писмени бележки, с които моли съдебното решение да бъде оставено в сила. Опровергава пунктуално заявените от касатора основания, позовавайки се на назначените и приети в хода на процеса експертизи. Посочва, че част от основанията за незаконосъобразност на оспорения акт се заявяват за първи път пред касационната инстанция. Отбелязва, че след като административният орган е одобрил само едното от инвестиционните предложения, то и условията за изпълняемост отразени в акта, касаят единствено него. Приема за законосъобразни и обосновани изводите на административния съд, че увеличаването на капацитета на съществуващата инсталация и изграждането на комплекс "Хидрокрекинг" не повишава нивото на риск от производствени аварии на територията на бившия КТМ от реално съществуващия и към настоящия момент, което не създава предпоставки за възникване на ефект на доминото. Претендира разноски за касационната инстанция съобразно представените в тази насока доказателства.

Ответникът по касационната жалба - Директорът на Регионална инспекция по околната среда и водите (РИОСВ) - Р. изразява становище за частична основателност на същата.

Моли касационната жалба на Екосдружение "Дунавски регион", гр. Р. против решение № 33/13.10.2016 г. по адм. дело № 296/2015 г. на Административен съд - гр. Р. в частта му, с която е отхвърлено оспорването на сдружението срещу решение по оценка на въздействието върху околната среда № РУ 2-2/2015 г. досежно одобрено осъществяване на инвестиционно предложение на "Полисан" АД, гр. Р. за увеличаване капацитета на съществуващата инсталация за производство на гудрон и битум от 10 000 тона годишно до 200 000 тона да бъде отхвърлена като неоснователна.

Моли касационната жалба на Екосдружение "Дунавски регион", гр. Р. против решение № 33/13.10.2016 г. по адм. дело № 296/2015 г. на Административен съд - гр. Р. в частта му, с която е отменено по жалба на "Полисан" АД, гр. Р. решение по оценка на въздействието върху околната среда № РУ 2-2/2015 г. досежно неодобреното осъществяване на инвестиционното предложение за изграждане на нов комплекс "Хидрокрекинг" за производство на бензин и дизелово гориво от тежки нефтени фракции да бъде уважена като основателна.

Ответникът по касационната жалба - Политическа партия "Зелените" не изразява становище.

Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационното оспорване.

Върховният административен съд, състав на шесто отделение намира касационната жалба за подадена от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, при отсъствие на процесуални пречки за нейното разглеждане и наличие на всички положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване правото на касационно оспорване, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК е основателна.

С решение № 33/13.10.2016 г. по адм. дело № 296/2015 г. Административен съд - гр. Р. е отхвърлил оспорването по жалби на Политическа партия "Зелените" и "Е. Д. регион", гр. Р. срещу решение по оценка на въздействието върху околната среда № РУ 2-2/2015 г. на директора на РИОСВ - Р. в частта, в която е одобрено осъществяването на инвестиционно предложение на "Полисан" АД за увеличаване на капацитета на съществуваща инсталация за производство на гудрон и битум от 10 000 тона годишно до 200 000 тона годишно. Отменил е по жалба на "Полисан" АД решение по оценка на въздействието върху околната среда № РУ 2-2/2015 г. на директора на РИОСВ - Р. в частта, в която не е одобрено осъществяване на инвестиционно предложение за изграждане на нов комплекс "Хидрокрекинг" за производство на бензин и дизелово гориво от тежки нефтени фракции и е върнал преписката в тази й част на директора на РИОСВ - Р. за продължаване на производството при спазване на дадените указания по прилагане на закона.

По делото е установено, че директорът на РИОСВ - Р. е бил сезиран с уведомление за инвестиционно предложение вх. № АО 526/04.02.2014 г. от "Полисан" АД, гр. Р. за:

1. Увеличаване капацитета на съществуващата инсталация за производство на гудрон и битум от 10 000 тона годишно до 200 000 тона годишно по суровина в УПИ ХХ на територията на производствената площадка, за която има издадено комплексно разрешително КР № 343 - Н0/2008 г.

Търговското дружество е посочило, че увеличаването на капацитета на съществуващите инсталации за производство на гудрон и битум до 200 000 тона годишно ще се извърши чрез изграждане на нова ректификационна колона с прилежащо оборудване. Отбелязало е, че при реализирането на проекта се предвижда използването на инфраструктурата на съществуващата инсталация за гудрон и битум, като изкопни работи ще се извършват само при изграждането на фундамента на колоната. Посочен е подробен технологичен план на процеса по ректификация.

1. Изграждане на комплекс "Хидрокрекинг" за производство на бензин и дизелово гориво от котелни горива и тежки нефтове с капацитет по суровина 250 000 тона годишно в имот УПИ ХХII, граничещ с производствената площадка на "Полисан" АД.

Търговското дружество е дало подробно описание на процеса. Посочило е, че той ще се реализира в екстаксионна колона.

След уведомление изх. № 18/23.01.2014 г. до кмета на Община - Р. и съобщение във вестник "Утро" от 24.01.2014 г. търговското дружество е посочило, че е реализирало задължението си за оповестяване по чл. 4, ал. 2 от Наредбата за условията и реда за извършване на оценка на въздействието върху околната среда (Загл. изм. - ДВ, бр. 3 от 2006 г.).

С писмо изх. № АО 526/21.02.2014 г. директорът на РИОСВ - Р. е изискал от възложителя допълнителна информация относно двете инвестиционни предложения. С писмо вх. № АО 526/25.02.2014 г. "Полисан" АД, гр. Р. е предоставило поисканата допълнителна информация. Въз основа на представената документация и на осн. чл. 5, ал. 1 от Наредбата за условията и реда за извършване на оценка на въздействието върху околната среда, директорът на РИОСВ Р. е преценил, че заявените предложения се квалифицират като такива по т. 10, подточки "а" и "б" вр. с т. 1 от Приложение № 1 към чл. 92, т. 1 на ЗООС, поради което за тях е задължително извършването на оценка на въздействието върху околната среда. С писмо изх. № АО 526/12.03.2014 г. възложителят "Полисан" АД е бил уведомен за действията, които трябва да предприеме, като копие от писмото е било изпратено до О. Р., Изпълнителна агенция по околна среда и води (ИАОСВ) и Басейнова дирекция управление на водите Дунавски район (БДУВДР).

С писмо изх. № 155-Т/11.07.2014 г. възложителят е представил задание за обхват и съдържание на доклад по ОВОС за двете инвестиционни предложения. Членовете на Експертния екологичен съвет /ЕЕС/ при РИОСВ - Р., след запознаване със заданието, са представили становища с препоръки. Становище е било изискано и представено и от Сдружение "Деца от бъдещето" и Фондация "Пристис".

На 23.01.2015 г. "Полисан" АД, гр. Р. е подало искане за издаване на Решение по оценка на въздействието върху околната среда (ОВОС) към което са приложени доклад за ОВОС, нетехническо резюме на ДОВОС, оценка по чл. 99а от ЗООС за използването на най-добри налични техники и др. Екземпляр от доклада и приложенията към него са били изпратени на Регионална здравна инспекция Р. и Басейнова дирекция за управление на водите в Дунавски район - за становище по ДОВОС, и до Изпълнителна агенция по околна среда - за становище относно потвърждаване или непотвърждаване на използването на най-добри налични техники.

С писмо вх. № АО 526/03.02.2015 г. директорът на РЗИ - Р. е дал принципно положително становище по доклада за ОВОС, като е приел, че "предвижданото инвестиционно намерение на "Полисан" АД, гр. Р. са предвидени необходимите мероприятия и мониторинг с оглед постигане на концентрации на вредни вещества в атмосферния въздух в съответствие с Наредба № 14/1997 г. за норми за пределно допустимите концентрации на вредни вещества в атмосферния въздух на населените места и нива на шум в съответствие с Наредба № 6/2006 г. за показателите за шум и на вредните ефекти от шума върху здравето на населението на МЗ и МОСВ. Посочил е, че предвижданото инвестиционно предложение не създава здравен риск за хората и обектите, подлежащи на здравна защита.

Наред с горното в писмото се съдържат и няколко препоръки, които противостоят на изводите за "отсъствие на здравен риск за хората и обектите, подлежащи на здравна защита". Директорът на РЗИ - Р. е приел, че е необходимо да бъдат посочени очакваните въздействия върху параметрите на жизнената среда за населението на гр. М. и гр. Р., като при необходимост бъдат предвидени мероприятия за привеждането им до нормативно допустимите стойности. Особено внимание е обърнал за работещите при реализацията и експлоатацията на инвестиционното предложение, обосновавайки необходимостта да се изготви и оценка на здравния риск, които да предвидят мерки за неговото минимизиране.

С писмо изх. № 356-РУ-894/10.02.2015 г. изпълнителният директор на Изпълнителна агенция по околна среда е приел, че с представената оценка по чл. 99а от ЗООС е представена информация за всички параметри на прилаганата техника, поради което може да се направи заключение за осигуряване на прилагането на най-добри налични техники (НДНТ), като е направена препоръка в рамките на процедурата по ОВОС да бъдат съгласувани с Басейнова дирекция за управление на водите в Дунавски район индивидуалните емисионни ограничения по показатели Нефтопродукти, ХПК и БПК5.

С писмо вх. № АО 526/19.02.2015 г. директорът на Басейнова дирекция за управление на водите в Дунавски район е дал конкретни препоръки за допълване или коригиране на ДОВОС по отношение на мерките, предвидени да предотвратяват, намаляват или прекратяват значителните вредни въздействия върху повърхностните и подземните води.

След дадената положителна оценка на качеството на ДОВОС са определени засегнатите О. Р. и кметство гр. М., като са предприети действия по оповестяване на доклада. Дадена е възможност на всички заинтересовани за запознаване с него и е проведено обществено обсъждане. Възложителят е отговорил устно и писмено на постъпилите въпроси.

Върховният административен съд намира за неоснователни доводите в касационната жалба за необоснованост на съдебното решение в частта му досежно изводите на Административен съд - Р., че е налице критерий за разграничаване на условията от решението за ОВОС, досежно коя от двете негови части се отнася. Обосновано административният съд е посочил, че тъй като с решението се одобрява само едното от инвестиционните предложения, безспорно на изпълнение подлежи решението в позитивната му част и условията, които касаят тази част.

Върховният административен съд намира за основателна касационната жалба в частта на развитите съображения по т. 1, т. 2, т. 3, т. 5, т. 6, т. 7, т. 8 и т. 9, по начина, по който са изброени в началото на мотивите на настоящото съдебно решение.

По т. 1 и т. 2. от развитите касационни основания в касационната жалба: При изследване на кумулативния ефект от инвестиционните предложения и ефекта на вече разрешени - издадени или не - инвестиционни предложения на територията на Комбинат за тежко машиностроене, където се намира производствената площадка на "Полисан" АД, гр. Р. относно качеството на атмосферния въздух в. л. Н. И. (в с. з. от 31.03.2016 г.) посочва, че за кумулативен ефект може да се говори само когато няколко предприятия изпускат едно и също замърсяващо вещество. В конкретния случай тя не е имала данни какви точно устройства има в другите предприятия и какво точно изпускат. Кумулативният ефект с натрупването на емисии от други предприятия, функционирането на които е разрешено преди датата на доклада за ОВОС не е третиран в него, но е направено допълнение след общественото обсъждане във връзка с предприятията, които имат едни и същи емисии. В съдебното заседание от 30.06.2016 г. експертът Илиева заявява, че поддържа даденото от нея в предходното съдебно заседание заключение, след като е съобразила и новите данни от 2015 г. за качеството на въздуха. В това заключение обаче както обосновано е посочил касатора не са описани емисиите на вече разрешените, но все още неизградени производствени мощности на територията на КТМ. Съдът е следвало да изясни този въпрос в рамките на съдебно-техническата експертиза, възложена на експерта Илиева, обсъждайки и направените от процесуалния представител на касатора възражения в тази насока (ефективността на проведеното обществено обсъждане - чл. 6, ал. 8 от Орхуската конвенция; проверка достоверността на данните по време на изследванията след месец май 2015 г. в контекста на писмо изх. № 2719/30.07.2015 г. на директора на РИОСВ - Р.).

По развитите касационни основания за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствени правила в т. 3 и т. 7 от касационната жалба. Съдът, след като е изяснил с помощта на експертизи "възможността от случване на т. нар "най-лош сценарий" в изпълнение на принципа на предпазливостта" и във връзка с възникване на производствена авария и "домино-ефект" е следвало да прецизира дали установените обстоятелства са били отразени в доклада за ОВОС и били ли са те предмет на общественото обсъждане. Следвало е да изложи мотиви в случай на лишаване на обществеността от обсъждането им това би ли съставлявало съществено нарушение на административнопроизводствените правила по аргумент от чл. 6, ал. 8 от Орхуската конвенция и по какъв начин се е отразило на законосъобразността на акта на директора на РИОСВ - Р.

По т. 5 от развитите касационни основания в касационната жалба, Върховният административен съд, намира за основателни доводите на касатора, че първоинстанционният съд не е изяснил всички факти, имащи отношение към случая и във връзка с приложението на чл. 103а от ЗУТ. Посочената разпоредба урежда хипотезите на колизии между ПУП и ОГП и след като такива са били установени по делото преди да я приложи съдът е следвало да изясни всички относими факти.

Предположенията на вещото лице С. П., (в съдебното заседание от 31.03.2016 г.) че при изследване развитието на устройствените предвиждания за процесните имоти УПИ ХХ и УПИ ХХII са допуснати явни технически грешки при обособяване на техния статут е следвало да бъдат подробно изяснени и аргументирани, предвид дублирането им, в качеството им на урбанизирана територия с имоти от горския фонд. Този въпрос има пряко отношение към правото на "Полисан" АД, гр. Р. да бъде възложител на инвестиционно предложение по смисъла на § 1, т. 20 от ДР на ЗООС и съдът е следвало да го изясни. Протоколни определения от 12.05.2016 г., с които са отхвърлени като неоснователни доказателствените искания на "Е. Д. регион", гр. Р. са неправилни.

Съдът не е обсъдил факта, че канализационната система на бившия КТМ няма оператор и дъждовните води, смесени с отпадъчните води от предприятията на неговата територия се заустват в р. Дунав и това налага регламентиране на качеството на отпадните води на "Полисан" АД, гр. Р. в съответствие с изискванията за заустване във водите на р. Дунав.

Административен съд - Р. необосновано и незаконосъобразно е приел, че административният орган е приложил неточно чл. 19, ал. 2, т. 1 от НУРИОВОС във връзка със становището от РЗИ с изх. № 1722/20.05.2015 г. Позовавайки се на това становище директорът на РИОСВ - Р. е приел в т. 6 на оспореното решение по ОВОС, раздел "Не одобрява осъществяването на инвестиционно предложение за изграждане на нов комплекс "Хидрокрекинг", в границите на УПИ ХХII по плана на "ТМ" АД - гр. Р. ...", че "след проведеното обсъждане на доклада за ОВОС на 24.04.2015 г. и след писмено становище на възложителя от 04.05.2015 г. по предложенията, мненията и възраженията, направени в резултат на общественото обсъждане, от страна на РИОСВ - Р. са проведени втори консултации с РЗИ - Р., по отношение на горното становище на възложителя. Получено е становище от РЗИ - Р., с изх. № 1722/20.05.2015 г., съгласно което в документацията на ОВОС, раздела за опасни химични вещества не е детайлно разработен, с посочване на всички видове здравни ефекти, остро, хронично и отдалечено действие, и на професионалните рискове; липсва пряка оценка на очакваното здравно въздействие, както върху работещите, така и върху населението в разположените на около 2 км. жилищни зони на гр. М.. Оценката на очакваното въздействие върху здравето на населението е представена само като косвена оценка; липсва количествено прогнозиране на здравния риск; липсват данни, установено ли е въздействие на условията на труд върху здравето на работниците. "

На проведения Експертен екологичен съвет към РИОСВ - Р. на 08.07.2015 г., представителят на специализираното ведомство е изразил отрицателно становище по отношение на инвестиционното предложение за изграждане на нов комплекс "Хидрокрекинг".

Важно за правилното решаване на спора е извършена ли е оценка за здравно въздействие, независимо по каква методиката; какви са нейните резултати и каква е оценката на здравния риск.

Игнорирането (неразглеждането) на тези въпроси от съда, ведно с аргументите, посочени в писмо изх. № 1722/20.05.2015 г., възпроизведени от директора на РИОСВ - Р. в т. 6 от мотивите на решението, с което не е било одобрено инвестиционното предложение съставлява съществено нарушение на съдопроизводствените правила.

По изложените съображения атакуваното съдебно решение като неправилно следва да бъде отменено и делото върнато за ново разглеждане от друг състав на Административен съд - Р., при спазване на указанията, дадени в мотивите.

При новото разглеждане следва да бъде решен и въпроса за разноските (чл. 226, ал. 3 АПК).

Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, шесто отделение