Решение № 10226 от 22.10.2025 г. на ВАС по адм. д. № 3443/2025 г.

Производството е по чл. 208 и следващите от Административно процесуалния кодекс (АПК) във връзка със Закона за устройство на територията (ЗУТ), Закона за териториално и селищно устройство /ЗТСУ отм./ и Правилника за прилагане на Закона за териториално и селищно устройство /ППЗТСУ отм./. Образувано е по касационна жалба на Д. А. А., А. Д. К. и Г. Д. А., чрез процесуалния им представител адв. Влахова, против решение 2370 от 10.12.2024г., постановено по адм. д. 448/2021г. по описа на Административен съд гр. Добрич, с което е отхвърлена жалбата им с искане за прогласяване на нищожността на заповед 13 от 18. 06.1985г. на председателя на Изпълнителния комитет на Окръжен народен съвет /ИК на ОНС/ - Толбухин /сега Добрич/ в частта, с която е одобрен регулационен план на с. Крапец, общ. Шабла по отношение на поземлени имоти с идентификатори 39493.501.152 и 39493.35.157 по кадастралната карта и кадастралния регистър /КККР/ на с. Крапец, общ. Шабла. С решението жалбоподателите са осъдени да заплатят разноските по делото. С касационната жалба се твърди неправилност на оспореното решение като постановено в противоречие със закона, допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила в частност необсъждането на всички доводи за нищожност наведени в жалбата и проведеното съдебно производство, както и поради необоснованост отменителни основания по чл. 209 т. 3 АПК. Излага отново подробни съображения за нищожност на оспорената заповед в оспорената й част, като навежда съображения за неправилност на изводите на първоинстанционния съд в обратния смисъл. Твърди и че при липса на запазена административна преписка в цялост е необоснован извода на съда за това, че при приемане на плана не са допуснати съществени нарушения на административно производствените правила. Твърди и че при наличието на различни графични части на оспорения план, то не може да се направи обоснован извод коя от тях е действаща и съответна на оспорената заповед. Излагат се и подробни съображения за оборване на заключението на приетата по делото съдебно техническа експертиза /СТЕ/. Твърдят и че решението е постановено без да са изпълнени указанията, дадени в определение 11578 от 24.11.2023г. по адм.д. 8962/2023г. на ВАС. Навеждат съображения, че по отношение на оспорената заповед са налице основания, водещи до нейната нищожност. Искат оспореното съдебно решение да бъде отменено и вместо него да бъде постановено друго, с което се отменя заповедта като незаконосъобразна, издадена при липса на материална компетентност, при неспазване на установената форма, съществени нарушения на административно производствените правила, противоречие с материално правните разпоредби и несъответствие с целта на закона. Претендират разноски. Ответникът кметът на община Шабла, в качеството му на правоприемник на председателя на Окръжния народен съвет Толбухин съгласно § 62т. 6 от ДР на ПМС 247 от 21.12.1995г. на МС на РБ, за изменение и допълнение на ППЗТСУ, чрез процесуалния си представител юрк. Господинов, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Претендира разноски. Останалите ответници Д. П. Т., Е. П. Я., А. В. Н., Д. Н. Р., Ю. Р. О., В. А. Д., А. И. Д., Н. И. П., К. И. Ц., С. И. Т., Н. П. Б., М. Н. Б., Й. А. Е., М. Е., А. Е. В., Т. И. А., А. Г. К., Ж. Г. Н. и Община Шабла, не изразяват становище по касационната жалба. Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба и правилност на решението. Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежни страни адресати на оспореното решение и срещу съдебен акт, който подлежи на касационен контрол, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. За да постанови оспореното решение АС гр. Добрич е посочил, че във връзка с определение 50 от 09.01.2024г. на АС гр. Добрич по делото, оставено в сила с определение 6356 от 23.05.2024г. по адм.д. 4767/2024г. на ВАС, като предмет на разглеждане в настоящото производство е останало единствено искането за прогласяване на нищожността на заповед 13 от 18.06.1985г. на председателя на ОНС Толбухин. Съдът е обосновал, позовавайки се на приетите по делото три СТЕ, че по отношение на имотите на жалбоподателите и до момента е действащ ПУП ПР, одобрен със заповедта, предмет на производството 13 от 18.06.1985г., по която за имота на жалбоподателите бивш имот пл. 152 са отредени два парцела, а именно парцел VI 152, кв. 37 и парцел IV 152, кв. 38. Посочил е, че други части от имот пл. 152 попадат в площите на други парцели от кв. 37 и кв. 38 а именно парцели V 151, кв. 37, III 153, кв. 38, II 153, кв. 38 и върху площи, предвидени за Т образно кръстовище и път. Приел е, че тъй като ПУП ПР по оспорената заповед е действащ, жалбоподателите са собственици на имоти, предмет на този ПУП, както и поради това, че оспорването на акта с искане за прогласяване на нищожност не е ограничено със срок, то жалбата е допустима. По съществото на спора е изложил приетите в теорията и практиката основания за нищожност на административния акт, а именно същия да е засегнат от толкова съществен порок, че изначално от момента на постановяването си да не поражда правните последици, към които е насочен. В тази връзка е приел, че оспорената заповед не страда от такъв порок, тъй като най напред е била издадена от компетентен орган, в кръга на предоставените му правомощия по действалия към момента на издаване на акта чл. 75 ал. 1 т. 1 ППЗТСУ /отм./, а именно председателя на ОНС Толбухин. Приел е и че към момента на издаване на заповедта именно лицето подписало същата е било председател на ОНС Толбухин, като се е позовал на справка предоставена от Държавен архив Добрич. Направил е извод, че заповедта не страда от тежък порок на формата, тъй като е ясна волята и тя препраща към графичната част, като е налице единство между текстова и графична част на плана. Приел е, че фактът, че към момента в общината се съхранява само копие на заповедта, не може да бъде приравнено на пълната липса на такава, след като е налице графична част на същата. Посочил е и че липсата на правно основание, посочено във заповедта, която е обективирана върху графичната част на плана, не може да обоснове нищожност. Това е посочил, че може да бъде прието за нарушение, но такова което да обоснове унищожаемост, но не и нищожност на акта. Приел е и че не са допуснати толкова съществени нарушения на административно производствените правила, които да обосноват нищожност. А установените такива могат да обосноват унищожаемост, но не и нищожност. Приел е и че не се установяват нарушения на материалния закон, които да са толкова тежки, че да обосноват извод, че предвиденото с нея е нетърпимо от гледна точка на правния ред. Приел е, че заповедта е издадена на законов основание, а именно чл. 75 от ППЗТСУ /отм.,/ не е налице пълна липса на условията, предвидени в материално правните разпоредби на ЗТСУ /отм./ и ППЗТСУ /отм./. Обосновал е извод, че са ирелевантни към настоящото производство наведените от жалбоподателите възражения, че образуваните в регулационния план парцели не съответстват на действителните права за собственост на жалбоподателите и че неправилно са им отредени само два парцела, вместо четири, както е било по предходния план от 1950г., а други площи са били отредени за обществени мероприятия /улици/ или са изключени от строителните граници на населеното място. Приел е и че от доказателствата се е установило, че дворищно регулационните линии на образуваните с плана от 1985г. парцели VI 152 и IV 152 са прокарани по кадастралните граници на новозаснетия имот пл. 152 по одобрения със заповедта кадастрален план. Посочил е, че доколкото и дали кадастралните граници по този план съответстват на материализираните на място граници към датата на издаване на заповедта или с кадастралните граници на дворното място по стария кадастрален план от 1950г., не е предмет на настоящото производство. По тези съображения е достигнал до извод, че заповедта в оспорената й част не страда от толкова тежък порок, който да обоснове нейната нищожност, поради което е отхвърли оспорването. Решението е правилно. Според съдебната практика и правната теория, при липса на законови критерии за нищожност, един административен акт е нищожен, когато е издаден от некомпетентен по материя, място и време орган, при толкова съществено неспазване на изискванията за формата му, водещо практически до липса на форма, при особено съществени нарушения на процедурата по издаването му, граничещи с липса на такава или пълно неспазване на процедурата, установена в някои специални закони, т. е. толкова съществени нарушения на административно производствените правила, водещи на практика до липса на волеизявление, като това са основанията за нищожност касаещи компетентността на органа и допуснати процесуални нарушения. В настоящия случай е правилен извода на АС гр. Добрич за това, че актът е издаден от компетентен орган в рамките на представените му правомощия по закона, а именно чл. 75 ал. 1 т. 1 ППЗТСУ /в редакцията, действала при издаването на заповедта от ДВ бр. 62/1973г. и преди изменението му от ДВ бр. 46 от 21.06.1985г./. Съобразно тази разпоредба Председателят на изпълнителния комитет на окръжния народен съвет, съответно председателят на изпълнителния комитет на общинския народен съвет, при който е създаден съвет за териториално и селищно устройство, строителство и архитектура, одобрява: за всички села застроителните и регулационни планове, подробни комуникационни планове, планове по вертикално планиране, кварталнозастроителни и силуетни планове и други подобни планове за цялата територия на населеното място. С оспорената заповед е одобрен именно регулационен план за цялото населено място с. Крапец, поради и което е правилен извод на съда, че заповедта е издадена от компетентен орган. Като от събраните доказателства е установено, че лицето подписало заповедта е изпълнявало функциите на председател на ОНС Толбухин към момента на издаването й. Съответен на закона е и извода на съда, че не е налице липса на форма или липса на волеизявление, одобрението на оспорения план регулационен и кадастрален на с. Крапец е обективирано в самия план в графичната му част, съгласно изискванията на т. VII от Приложение 1 към Наредбата за обема и съдържанието на проучвателните и проектните работи по градоустройството, одобрена със заповед 722 от 21.02.1977г. от министъра на строежите и архитектурата, изаддена на основание чл. 29 ППЗТСУ. Според тази разпоредба в десния или левия горен край, или в средата на свободното поле на самата графична част на плана се прави надпис за вида и фазата на проекта с наименованието на населеното място и мащаба, като се оставя свободно място за подписите на органите, които ще одобрят плана. В случая при спазване на действалите изисквания за оформяне, актът, волеизявлението на органа за одобряване на плана е обективирано върху самата графична част на плана. Поради и това е спазено изискването за форма, съответно нормативните актове, действали към момента на одобряването му. Правилен е и извода на съда, че не са допуснати нарушения, които да са толкова съществени, които водят до липса на волеизявление и съответно до нищожност на акта. От събраните доказателства се установява и че са спазени изискванията на закона, действал към момента на одобряването на плана досежно, разгласяването му, както и досежно спазването на процедурата по чл. 71 ППЗТСУ /отм./. Правилно първоинстанционния съд е приел, че е неоснователно възражението на жалбоподателите за това, че оспорения регулационен план е изработен върху грешна кадастрална основа. Това е така, тъй с оспорената заповед е одобрена нова кадастрална основа, а именно нов кадастрален план, въз основа на който и едновременно с който е одобрен и регулационния план, а от приетите СТЕ се установява, че одобрената нова регулация съответства на кадастралните граници по новоодобрения със заповедта план. Неоснователно е възражението за липса на правно основание и мотиви за издаване на оспорения акт, като такива могат да бъдат изведени запазените части от преписката по издаването му, предвид дългия период от време изминал от издаването му, които мотиви, фактически и правни основания следва да бъдат зачетени съобразно тълкувателно решение 16 от 31.03.1975г. от ОСГК на ВС. Дори обаче да липсват посочени правни основания, то това било основание за незаконосъобразност на решението, но не и за нищожност, тъй като не е порок на процедурата, който да е толкова съществен, че да води до липса на волеизявление. Съответен на закона в тази връзка е извода на съда, че дори да се приеме наличието на допуснати нарушения на административно производствените правила, то същите не могат да обосноват нищожност на акта. Наличието на особено тежък порок обаче може да касае и материалната законосъобразност на акта. Теорията и практиката очертават в най - обобщен вид критериите за различаване на нищожните от унищожаемите административни актове при порока "материална незаконосъобразност", като се приема, че нищожност има, когато: на първо място - налице е пълна липса на предпоставките, визирани в хипотезата на приложимата материално - правна норма; на второ място - актът е изцяло лишен от законово основание; на трето място - акт със същото съдържание не може да бъде издаден въз основа на никакъв закон, от нито един орган. Т. е. административен акт е нищожен при наличие на изключително тежко нарушение (порок). При контрола за законосъобразност се преценява съответствието на административния акт със закона, докато при нищожността - тази преценка се свежда до извеждането на един много тежък порок, тежък да степен да направи невъзможно съществуването на акта като такъв. Порокът е толкова тежък, че приравнява административния акт на едно "нищо" в правния мир, на несъществуващ факт. При очертаване на общо приетите критерии за нищожност досежно материалната законосъобразност на акта, също не се установява порок, който да води до нищожност. Не е налице пълна липса на предпоставките по правната норма и актът не е лишен изцяло от законово основание, а напротив налице е такова основание, включително в частите на имота на жалбоподателите, а именно както правилно е посочил и съставът на АС гр. Добрич чл. 75 ППЗТСУ /отм./, т.е. налице е законово правно основание, което допуска одобряването на план от категорията на оспорения. Наведените възражения за нарушения на материално правни норми при издаване на акта са относими към законосъобразността на същия, но евентуалното им нарушаване не обосновава толкова тежък порок, който да доведе до нищожност. Неоснователно е и възражението на касаторите за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и в частност възражението за това, че съдът не се е произнесъл по всички наведени в жалбата възражения. Напротив съдът се е произнесъл по наведените възражения, като е разгледал същите при очертаните рамки на спора и само досежно евентуалната нищожност на оспорения акт, като се е произнесъл по всички възможни основания за установяване на нищожност на административния акт, като обосновано не е констатирал предпоставките за това. По изложените съображения решението като правилно следва да бъде оставено в сила. Предвид изхода на спора е неоснователно искането на касаторите за присъждане на разноски, поради което не следва да бъде уважено. Искането на ответника по касация кмета на община Шабла за присъждане на такива като основателно съгласно чл. 143 ал. 3 АПК следва да бъде уважено съгласно чл. 37 от Закона за правната помощ в минималния размер по чл. 24 от Наредбата за заплащането на праната помощ. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК Върховният административен съд, състав на второ отделение