Решение № 2186 от 23.2.2024 г. на ВАС по адм. д. № 7147/2023 г.

Производството е по реда на чл. 208 - чл. 228 от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на кмета на община Дупница, подадена чрез упълномощен юрисконсулт Р. Вешкова, против решение 111 от 25.05.2023 г., постановено от Административен съд Кюстендил, по адм. д. 45/2023 г. С касационната жалба и в писмено становище от 05.02.2024 г. се релевират касационни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК - неправилност на съдебния акт, като постановен в противоречие с материалния закон и необоснован. Според касационния жалбоподател съдът не е обследвал обстоятелството, че приложимата Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Общински съвет - Дупница /НРПУРОИ, Наредбата/ урежда самостоятелно правно основание, регламентирано в чл. 102, кметът на общината да отхвърли предложенията на всички участници и да насрочи нов конкурс в 30 дневен срок. Касаторът счита, че макар съдът да е признал компетентността му да определи спечелилия участник, респективно да прекрати конкурса с нарочен административен акт при липсата на условия за законосъобразното му приключване, неправилно е приел, че административният орган не се е мотивирал защо отхвърля предложението на участника ЕТ М. Лефтеров - МЕЛ - Е. Лефтеров". В тази връзка твърди, че мотивите се съдържат в протокола на конкурсната комисия, на който органът се е позовал при постановяване на оспорената заповед и от тях е видно, че по критерия за инвестиции кандидатът класиран на второ място е посочил, че не възнамерява да инвестира, поради което по този критерий комисията му е поставила оценка от нула точки. Касаторът счита, че първостепенният съд не е установил в пълнота хипотезите и приложимите разпоредби на НРПУРОИ, при които може да бъде отложена конкурсната процедура и поради това неправилно е приел, че конкурсът е бил отложен за втора дата. Поддържа, че в обявлението и в протокола на конкурсната комисия от 13.01.2023 г. изрично е било посочено, че процедурата ще се проведе на втората определена дата. Счита, че това е допустимо съгласно разпоредбите на НРПУРОИ и след като в утвърдената конкурсна документация предварително са определени две дати за провеждане на конкурса и предварително е определен краен срок за подаване на документи за посочените дати. На следващо място, според касационния жалбоподател съдът не е анализирал обстоятелството, че приложимата нормативна уредба допуска само като изключение провеждането на конкурси само с един участник. Изразява становище, че допускането в конкурса на Ученическо хранене - Дупница ЕООД не нарушава принципа за съразмерност по чл. 6, ал. 2 АПК, тъй като това не засяга правата на другия участник. Претендира отмяна на обжалваното решение и оставяне в сила на заповед РД 04-104/26.01.2023 г. на кмета на Община Дупница, издадена на основание чл. 102 НРПУРОИ. Прави искане за присъждане на разноски за производството пред касационната инстанция. Ответникът ЕТ М. Лефтеров - МЕЛ - Е. Лефтеров , чрез упълномощен адвокат Е. Йовчев, оспорва касационната жалба с писмен отговор, с който пледира за отхвърлянето ѝ по подробно изложените в него съображения. В съдебно заседание се представлява от упълномощен адв. Димитров, който прави искане за оставяне в сила обжалваното съдебно решение и за присъждане на сторените по делото разноски. Ответникът - "Ученическо хранене - Дупница" ЕООД не изразява становище по касационната жалба. Представителят на Върховна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба, защото са налице предпоставките на чл. 209, т. 3 АПК за отмяна на съдебния акт. Подробни съображения в този смисъл представя с писмено заключение, в което посочва, че съдът не е изследвал в пълнота хипотезите, при които може да бъде отложена конкурсната процедура според приложимите разпоредби на НРПУРОИ и поради това неправилно е приел, че конкурсът е бил отложен за втора дата. Участващият по делото прокурор поддържа, че предвид направените от комисията констатации, процедурата е приключена законосъобразно без да бъде избран спечелил участник. Като прецени данните по делото, Върховният административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба на кмета на община Дупница за ПРОЦЕСУАЛНО ДОПУСТИМА - подадена от надлежна страна в законния преклузивен срок, предвиден в чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество касационната жалба е НОСНОВАТЕЛНА по следните съображения: С обжалваното решение 111 от 25.05.2023 г. е отменена заповед РД 04-104/26.01.2023г. на кмета на община Дупница в частите по т.1 и т. 2, с които са отхвърлени всички предложения, входирани от взелите участие в процедурата - публично оповестен конкурс за отдаване под наем, открита със заповед РД 04-1730/15.12.2022г. на кмета, прекратена е откритата процедура и е разпоредено нов конкурс да се обяви и проведе в 30 /тридесет/ дневен срок от издаване на заповедта; преписката е изпратена на кмета на община Дупница за продължаване на конкурсната процедура и издаване на нов административен акт при спазване на задължителните указания по тълкуването и прилагането на закона, дадени в мотивите на решението и община Дупница е осъдена да заплати на ЕТ М. Лефтеров - МЕЛ - Е. Лефтеров деловодни разноски в размер на 1050 лв. /хиляда и петдесет лева/. За да достигне до този резултат решаващият състав на Административен съд Кюстендил е приел, че в правомощието на кмета по чл. 14, ал. 7 във вр. с ал. 2 ЗОС и чл. 102 от Раздел III на НРПУРОИ е както да организира и проведе конкурса за отдаване под наем на процесните имоти, така и да отхвърли предложенията на участниците в конкурса, да прекрати процедурата и да насрочи нов конкурс. Счел е, че процесната заповед е издадена в предписаната от закона писмена форма, при спазване на общите процесуални правила в ЗОС и специалните такива в общинската Наредба, но е постановена в нарушение на материалния закон. В мотивите на обжалваното решение е отразено, че диспозитивният характер на чл.102 НРПУРОИ дава право на органа да приключи конкурса по два начина - като обяви класирането, спечелилия участник и отстранените участници по смисъла на чл.101, ал. 6 РПУРОИ или като отхвърли предложенията на участниците и насрочи нов конкурс, но само ако са налице обективни факти за това, изложени в издадената заповед. Според съда тези факти са свързани със съдържанието на протокола от 20.01.2023 г. на конкурсната комисия, подписан от нейните членове, с изразеното особено мнение и възражение на председателя на Обществения съвет към ОУ Неофит Рилски - гр. Дупница относно допускането до участие на един от участниците в конкурса. Съдът е установил, че отразеното особено мнение е само по отношение на оценената оферта на участник 2 - "Ученическо хранене - Дупница" ЕООД и се отнася до недопустимостта на този участник, с твърдения за нереалност на инвестицията, която се включва в оценката по критерия по т. 2 от конкурсната документация. Според решаващия съд административният орган е споделил възражението на члена на комисията за недопустимост на участник 2 в процедурата, без обаче да се мотивира защо отхвърля и двете предложения, след като възражението касае нарушение, засягащо офертата само на един от двамата участници и че офертата на участник 1 ЕТ М. Лефтеров - МЕЛ - Е. Лефтеров е допустима за разглеждане по утвърдените от органа условия за участие и критерии за оценяване и класиране. Съдът е изложил съображения, че в условията за участие органът не е заложил изискване за провеждане на конкурса при наличие на две или повече оферти, а освен това не се е мотивирал за това как участието и оценяването само на една валидна оферта би противоречало на целите на конкурса. Решаващият състав е преценил, че от доказателствата по делото се установява, че предложението на жалбоподателя е допустимо поради упражнено право на участие по условията в т. V от конкурсната документация, спазване за срока на подаване на заявлението за участие по т. IX от документацията и спазване на процедурата за провеждане на конкурса по т. Х от документацията. Счел е обаче, че "Ученическо хранене - Дупница" ЕООД е подал заявлението и предложението си за участие на 16.01.2023 г., тоест след срока, предвиден в раздел IX от документацията, без да е налице условието по т. 7 от т. Х от документацията, тъй като приемането на заявления и предложения за участие до 16.01.2023 г., касае провеждане на повторен конкурс и е допустимо само при липса на участници, какъвто не е процесния случай, предвид участието на едноличния търговец. Оттук е изведено заключение, че участието на Ученическо хранене - Дупница ЕООД в конкурса е било недопустимо и дружеството е следвало да се отстрани от участие, но при наличието на едно допустимо предложение, в правомощията на органа е да не обяви класирането и да отхвърли предложенията на всички участници, за което обаче следва да се мотивира в съответствие с целите по чл. 4 АПК, каквито мотиви отсъстват в оспорената заповед. Според първостепенния съд процесната заповед нарушава принципа за съразмерност, предвиден в чл. 6, ал. 2 АПК, защото упражняването на правомощието по чл. 102 НРПУРОИ за други цели, непредвидени в закона и в утвърдената конкурсна документация, представлява превратно упражняване на власт, а наличието на един участник в процедурата не води до колизия с целите на конкурса и принципите на ЗОС, съответно до незаконосъобразност на процедурата. Приел е, че с новата открита процедура органът е дал възможност на Ученическо хранене - Дупница ЕООД да санира недопустимото заявление и оферта с нови такива, в нарушение на целите по чл. 4, ал. 2 АПК и принципа за съразмерност по чл.6, ал.2 АПК. Според настоящия съдебен състав обжалваното решение е валидно, допустимо и правилно. При постановяването му не са осъществени нарушения, съставляващи касационни основания, които изискват неговата отмяна. Въз основа на цялостно изяснена фактическа и правна обстановка, след задълбочено обсъждане аргументите на страните и правнорелевантните факти, първоинстанционният съд е произнесъл законосъобразен съдебен акт, който следва да остане в сила. Това е така, защото от доказателствата по делото безспорно се установява, че със заповед РД 04-1730/15.12.2022 г. кметът на община Дупница е открил процедура за отдаване под наем, чрез публично оповестен конкурс на част от общински недвижим имот - публична общинска собственост, съгласно Акт за общинска собственост 5262/14.04.2020 г., а именно 6 броя помещения с обща застроена площ 271.67 кв.м. - за столово хранене, находящи се в част от сграда с идентификатор 68789.19.391.1 по КК на гр. Дупница, с предназначение - сграда за образование. Със заповед РД 04-1731/15.12.2022 г. на кмета на общината е била назначена конкурсна комисия, която да извърши подготовка и да проведе процедурата за отдаване под наем на посочения имот. В утвърдената документация за участие, в раздел IV са посочени специфичните условия за участие, а в раздел VI Други условия в съответствие с целите на конкурса са посочени три условия:1. размер на инвестиции, които ще бъдат вложени в обекта във вид на подобрения без включено оборудване. Предложението в офертата следва да съдържа план за реализиране на инвестиционното намерение във вид на изпълними в краткосрочен план инвестиции - до 1 година от сключване на договора за наем; 2. социална отговорност - осигуряване на безплатен обяд за ученици в неравностойно положение и социално слаби в училището. В офертата следва да се предложи седмичен брой безплатни обяда, чиято бройка е задължителна за целия срок на договора; 3. контрол на изпълнението - спечелилият участник е длъжен ежемесечно да входира отчет за безплатните обеди, съгласуван с директора на училището. Условията по раздели IV и VI представляват критерии за оценяване на кандидатите съгласно одобрената в раздел VII методика за оценка, като спорният критерий Размер на инвестиции е с относителна тежест 20 % и равностойност 20 т. В раздел IX Място, начин и срок за подаване на заявлението за участие е регламентирано, че заявленията и предложенията за участие в конкурса ще се приемат в деловодството на общината до 17.00 часа на 09.01.2023 г., като при постъпила една оферта и закупена документация от повече от един участник, по преценка на кмета срокът за предаване на предложенията за участие може да се удължи до 10 дни. В раздел X Процедура за провеждане на конкурса, сключване на договор е определена датата 13.01.2023 г. за провеждане на конкурса и съгласно т. 7 при липса на участници, повторен конкурс ще се проведе на 20.01.2023 г., за който конкурс заявленията и предложенията за участие ще се приемат до 17.00 часа на 16.01.2023 г. На обявената дата за провеждане на конкурса - 13.01.2023 г. от 15.30 ч. назначената комисия е открила процедурата и съгласно нормата на чл. 78, ал. 1, т. 1 от Наредбата при проверка на присъстващите членове, е констатирала отсъствието на правоспособен юрист, определен със заповед РД- 04-1731 от 15.12.2022 г. на кмета на община Дупница, като е отсъствал и назначеният резервен член-юрист /представени са и приети като доказателства болнични листове за двамата юристи за посочената дата/. Тъй като в присъствения си състав на 13.01.2023 г. комисията не е могла да заседава и взема решения, поради отсъствието на юрист, което е задължително условие за законност на проведената процедура, същата е определила конкурсът да се проведе на втората обявена дата, съгласно публикуваното обявление, а именно 20.01.2023 г. Съставен е протокол, в който комисията е отразила констатациите си. Според представените по делото регистри 93-00-38/09.01.2023 г. и 93-00-81/16.01.2023 г. на подадените заявления в конкурса, ЕТ М. Лефтеров - МЕЛ - Е. Лефтеров е подал предложението си за участие на 09.01.2023 г., а предложението от Ученическо хранене - Дупница ЕООД е подадено на дата16.01.2023 г., като същите за входирани на посочените дати. На 20.01.2023 г. откритата процедура е проведена с участието на двамата кандидати и е съставен протокол, в който комисията е отразила извършените действия и в който е вписано възражение от редовния член на комисията - председателя на Обществения съвет към училището относно срещу допускането на участник 2 Ученическо хранене - Дупница ЕООД до следващия етап в процедурата, по съображения, че неговото предложение е постъпило след изтичане на обявения краен срок 09.01.2023 г. и е неприложимо условието по т. 7 от Глава X на конкурсната документация, поради подадено редовно предложение на 09.01.2023 г. от участник 1 и поради неизпълнение на предходни негови задължения към училището и нанесена вреда на наетия имот. В протокола от проведеното на 20.01.2023 г. заседание е отразено изявлението на председателя на комисията, че по решение на общинската администрация конкурсната документация е закупена от участник 2 и подадена в срока за втората обявена дата съгласно публикуваното обявление, поради което следва да бъде разгледана и комисията е продължила своята работа. До оценка на офертите са допуснати и двамата участници, като ЕТ М. Лефтеров - МЕЛ - Е. Лефтеров е получил оценка от 53.42 т., формирана при дадени 0 т. за Общ размер на инвестициите , с оглед посоченото от него, че не възнамерява да инвестира, а Ученическо хранене - Дупница ЕООД е класиран на първо място със 100 т. Конкурсната комисия е предложила на кмета на общината да сключи договор за наем с класирания на първо място участник, като протоколът от заседанието е подписан с особено мнение на председателят на Обществения съвет към училището относно поставената оценка на Ученическо хранене - Дупница ЕООД. Според отразеното в оспорената заповед РД 04-104/26.01.2023г. на кмета на община Дупница, същата е издадена на основание чл. 44, ал. 2 ЗМСМА, чл. 102 НРПУРОИ и въз основа на протокола от 20.01.2023 г. на комисията с изразено особено мнение и възражение в него от председателя на Обществения съвет към училището относно реда за допускане на един от участниците по повод проведената процедура. Неоснователно е твърдението на касатора, че първостепенният съд не е обследвал в пълнота хипотезите и приложимите разпоредби на НРПУРОИ, при които може да бъде отложена конкурсната процедура и поради това неправилно е възприел, че конкурсът е бил отложен за втора дата. В случая се касае за една конкурсна процедура, провеждането на която е отложено поради невъзможността временно да бъде попълнен състава на комисията. Вярно е, че според нормата на чл. 99 НРУПУРОИ, когато в срока постъпи предложение само от един участник и при положение, че е закупена документация от повече от един участник, срокът за подаване на предложения за участие в конкурса може да се удължи до 10 дни по преценка на кмета на общината. Визираният нормативен текст изисква наличието на две задължително предвидени условия: да е постъпило предложение само от един участник, както и да е закупена документация от повече от един участник. В случая в обявения срок - до 09.01.2023г. е постъпило предложение само от един участник - ЕТ "М. Лефтеров - МЕЛ - Е. Лефтеров", но не е било налице второто кумулативно регламентирано изискване - да е закупена документация за участие от повече от един участник. Не е спорен фактът, че към датата 09.01.2023г. не е закупена документация от друг участник, поради което не е съществувало основание за удължаване срока за приемане на заявления и предложения за участие. От значение е и обстоятелството, че от страна на кмета на община Дупница липсва изрично волеизявление, с което той да е обективирал преценката си за необходимост от удължаване срока за подаване и съответно приемане от конкурсната комисия на второ заявление с конкурсно предложение от "Ученическо хранене Дупница" ЕООД за участие в процесния конкурс. Освен това тричленният състав на Върховния административен съд намира, че в случая не е приложима и възможността, предвидена в Раздел Х, т. 7, изречение второ от условията на конкурсната документация, защото този текст се тълкува и прилага във връзка с първото изречение на Раздел Х, т. 7 от документацията, тъй като двата текста регламентират, че при ЛИПСА НА УЧАСТНИЦИ, повторен конкурс ще се проведе на 20.01.2023г. от 15.30 ч. и заявленията и предложенията за участие в него ще се приемат до 17 ч. на 16.01.2023г. За настоящия съдебен състав е безспорно, че описаната хипотеза не е налице, тъй като в случая не е установена "липса на участници", както изисква горепосочената разпоредба, поради което не е съществувало основание за приемане на ново заявление от още един участник на дата 16.01.2023г. Ето защо решаващият касационен състав споделя изводите на административния съд, че се касае за отлагане на конкурса, което отлагане обаче не прави законосъобразно допускането на нов втори участник във вече започналата конкурсна процедура. По изложените съображения не се споделя и тезата на жалбоподателя, че отлагането на конкурса за друга дата е предвидено включително в обявлението. Според посоченото в т. 7 на обявлението /л. 67 от първоинстанционното дело/, на 20.01.2023 г. от 15.30 ч. е предвидено да се проведе повторен конкурс, ПРИ ЛИПСА НА УЧАСТНИЦИ, която правна възможност е идентична с анализираната в Раздел Х, т. 7, изречение първо от документацията. Като неоснователно се преценява и оплакването на касатора, че след като конкурсната процедура предполага участието на повече от един участник и единственият участник не е отговорил на специфичните изисквания на наемодателя да извърши инвестиции в обекта, то в конкретния случай административният орган е процедирал законосъобразно, като се е позовал на протокола от 20.01.2023 г. на конкурсната комисия, включително отразеното особено мнение относно допускането на един от участниците. От съставения на 20.01.2023 г. протокол на конкурсната комисия е видно, че тя е допуснала до участие ЕТ "М. Лефтеров - МЕЛ - Е. Лефтеров" и го е оценила с 53.42 т., като е взела предвид, че по критерия Размер на инвестициите не прави предложение и съответно за него му е присъдила 0 т. Отразените в протокола възражение и особено мнение касаят единствено допустимостта и оценката на предложението на "Ученическо хранене Дупница" ЕООД и не могат да обосноват мотивите на административния орган да отхвърли всички предложения, включително това на ЕТ "М. Лефтеров - МЕЛ - Е. Лефтеров" . Ако кметът на община Дупница е считал, че единственото допустимо предложение не отговаря на условията на конкурсната процедура или пък не осигурява обективна конкуренция в тази процедура, то той е следвало да изложи конкретни и относими мотиви за това, от които да бъде установено защо не приема предложението на помощната комисия едноличният търговец да бъде класиран, а не отстранен. Отделно от изложеното следва да бъде посочено, че условията по раздел VI, включително Размер на инвестициите , според предвиденото в документацията, представляват критерии за оценка на постъпилите оферти, като в раздел VII, т. 2 изрично е посочено как се формира оценката по спорния показател. В раздел V на документацията са описани обстоятелствата, които водят до недопустимост и отстраняване на участниците, като липсата на предвидени инвестиции в офертата не е уредена като основание за отхвърляне на предложението, поради което правилно комисията е оценила този критерий с 0 т. Неоснователно касаторът счита, че принципът на съразмерност не е нарушен, след като ЕТ "М. Лефтеров - МЕЛ - Е. Лефтеров" също е допуснат до участие в конкурса и предложението му е било разгледано от комисията. Изводите си за нарушение на целите по чл. 4, ал. 2 АПК и принципа за съразмерност по чл.6, ал. 2 АПК съдът е формирал при съобразяване на обстоятелството, че процесният конкурс като краен резултат е бил прекратен, независимо от становището на конкурсната комисия, а с обявената със заповед РД 04-174/08.02.2023 г. нова конкурсна процедура административният орган е упражнил превратно правомощията си, като е санирал недопустимостта на предложението на Ученическо хранене - Дупница ЕООД. Не намират правна опора възраженията на касационния жалбоподател, че съдът, като е върнал преписката на етап, в който да бъде разгледано предложението само на единия участник в процедурата, е постановил решението си в нарушение на принципите на законност и равенство, регламентирани в АПК. Това е така, защото, след като съдът безспорно е установил, че единственото допустимо предложение е на ЕТ "М. Лефтеров - МЕЛ - Е. Лефтеров", законосъобразното решение е връщането на преписката за разглеждане само на това предложение. Цитираният доклад на временната комисия е анализиран с оглед пълнотата на доказателствения материал и не е бил самостоятелно основание за отмяна на оспорената заповед. Първоинстанционният съд правилно е обосновал и мотивирал обжалваното решение, което е в съответствие с материалния закон и при изпълнение на съдопроизводствените правила с оглед събраните по делото доказателства, които мотиви настоящият съдебен състав възприема изцяло. По изложените съображения касационният съдебен състав счита, че обжалваното решение не страда от инвокираните с касационната жалба пороци - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. С оглед изхода на спора претенцията на касационния жалбоподател за присъждане на направените по делото разноски се оставя без уважение. На основание чл. 143 АПК, касаторът следва да заплати на ЕТ "М. Лефтеров - МЕЛ - Е. Лефтеров" направените в касационното производство разноски, възлизащи на 1200 лева, представляващи договорено и заплатено адвокатско възнаграждение. На основание на горното и на чл. 221, ал. 2, изречение първо, предложение първо АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,