Решение № 14796 от 30.11.2020 г. на ВАС по адм. д. № 14631/2019 г.

Решение № 14796 от 30.11.2020 г. на ВАС по адм. д. № 14631/2019 г., II о., докладчик съдията Анелия Ананиева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по три касационни жалби, подадени от: 1. Сдружение "Асоциация на производителите на безалкохолни напитки в България", ЕИК *********, със седалище гр. София, чрез процесуалния му представител юрк. Атанасов; 2. Сдружение "Съюз на търговците на дребно на хранителни стоки в България, осъществяващи дейността си от преместваеми и мобилни обекти", ЕИК *********, със седалище гр. София, чрез пълномощника си адв. Ножарова и 3. "Фронери България" ЕООД, ЕИК *********, със седалище гр. София, чрез пълномощниците си адв. Минчев и адв. Атанасов, срещу решение № 5425 от 22.08.2019 г., постановено по адм. дело № 9363/2018 г. по описа на Административен съд София-град. Излагат се доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Прави се искане за отмяната му и за постановяване на друго, с което да се уважат жалбите. Сдружение "Съюз на търговците на дребно на хранителни стоки в България, осъществяващи дейността си от преместваеми и мобилни обекти" и "Фронери България" ЕООД претендират присъждане на направените по делото разноски. Ответникът – Столичен общински съвет, чрез юрк. Петрова като процесуален представител, в писмени отговори към всяка от касационните жалби и в съдебно заседание изразява становище за тяхната неоснователност. Ответникът – Сдружение за развитие на "Южен парк" не изразява становище. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неправилност на обжалваното решение. Върховният административен съд, второ отделение, приема касационните жалби за процесуално допустими като подадени от надлежни страни срещу неблагоприятен за тях съдебен акт и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледани по същество са основателни по следните съображения: С обжалваното решение Административен съд София - град отхвърля жалбите на Сдружение "Асоциация на производителите на безалкохолни напитки в България", Сдружение за развитие на "Южен парк", Сдружение "Съюз на търговците на дребно на хранителни стоки в България, осъществяващи дейността си от преместваеми и мобилни обекти" и "Фронери България" ЕООД срещу Наредба на Столичния общински съвет за преместваемите обекти, за рекламните, информационните и монументално – декоративните елементи и за рекламната дейност на територията на Столична община (НПОРИМДЕРДТСО), приета с решение № 509 по протокол № 58 от 26.07.2018 г. на Столичния общински съвет. За да постанови този резултат, съдът приема, че оспорванията са допустими, а по същество - неоснователни. Достига до извод за издаване на наредбата от компетентен орган съгласно законовата делегация на чл. 56, ал. 2 Закона за устройство на територията (ЗУТ) във връзка с чл. 2, ал. 1 и чл. 8 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и в предвидената форма. Излага съображения за спазване на регламентираната процедура съобразно законовите изисквания на АПК, ЗМСМА, ЗНА и Указ № 883/1974 г. за прилагането му. Приема, че проектът за изменение и допълнение на подзаконовия нормативен акт е внесен за разглеждане от главния архитект на Столична община, разгласяването му е извършено по реда на чл. 78, ал. 3 АПК, като на заинтересованите лица е предоставена възможност за предложения и становища в съответствие с чл. 26, ал. 2 ЗНА. Сочи, че проектът е разгледан и одобрен от постоянните комисии при общинския съвет, а решението за приемане на Наредбата за изменение и допълнение на НПОРИМДЕРДТСО е взето от Столичен общински съвет с необходимите кворум и мнозинство съгласно чл. 27, ал. 2 и ал. 3 ЗМСМА. След разглеждане поотделно на разпоредбите на чл. 1, ал. 1, чл. 3, ал. 1, чл. 4, чл. 5, чл. 10, ал. 1, т. 8, чл. 14, т. 2, т. 3, т. 4, т. 7 и т. 9, чл. 15, ал. 1, т. 4 и ал. 4, чл. 16, т. 1, т. 2, т. 3, т. 4, т. 8 и т. 15, чл. 16а, чл. 17а, чл. 19, ал. 2, ал. 3 и ал. 5, чл. 19а, ал. 1, чл. 19б, ал. 2, т. 1, т. 2, т. 3 и т. 4, чл. 21, чл. 23, ал. 3 и ал. 4, чл. 23б, чл. 24, ал. 3, ал. 4, ал. 5 и ал. 6, чл. 26, ал. 2, чл. 30, ал. 2, ал. 4 и ал. 6, чл. 32, чл. 33, ал. 2, чл. 36а, ал. 1, ал. 2, т. 4, ал. 5 и ал. 6, чл. 36б, чл. 36в, чл. 68, ал. 1, т. 3, чл. 81, ал. 10, чл. 82, ал. 9 и ал. 11 и § 1, т. 1, т. 12 и т. 16 от НПОРИМДЕРДТСО и § 62, § 63, § 64, § 65, § 66 и § 68 от Преходните и заключителните разпоредби (ПЗР) на Наредбата за изменение и допълнение (НИД) на НПОРИМДЕРДТСО, приета с решение № 509 по протокол № 58 от 26.07.2018 г., достига до извод, че същите не противоречат на материалния закон. По тези съображения отхвърля оспорванията срещу НПОРИМДЕРДТСО. Решението е валидно и допустимо, но неправилно като постановено при съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Налице е противоречие между мотивите на съдебния акт и неговия диспозитив. Производството пред първоинстанционния съд е образувано по жалба на Сдружение "Асоциация на производителите на безалкохолни напитки в България". Съобщаване на оспорването е извършено по реда на чл. 181, ал. 1 и ал. 2 във вр. с чл. 188 АПК, с посочен предмет: Наредба за изменение и допълнение на НПОРИМДЕРДТСО, приета с решение № 509 по протокол № 58 от 26.07.2018 г. на Столичен общински съвет. Към това оспорване са присъединени производствата по оспорванията на останалите жалбоподатели. С жалбата на Сдружение за развитие на "Южен парк" и Сдружение "Съюз на търговците на дребно на хранителни стоки в България, осъществяващи дейността си от преместваеми и мобилни обекти" наред с Наредбата за изменение и допълнение са оспорени и отделни разпоредби, които не са предмет на решението на общинския съвет от 26.07.2018 г., а именно: чл. 1, ал. 1, чл. 3, ал. 1, чл. 5 и чл. 32. Съобщаване на оспорването им не е извършено. Това е задължително съгласно изискването на чл. 181, ал. 1 и ал. 2 във вр. с чл. 188 АПК, тъй като в случая не се касае за присъединяване на други жалбоподатели към първоначалното оспорване по смисъла на чл. 182, ал. 3 АПК, които не разполагат с право да искат повтаряне на извършени процесуални действия, а за постъпили отделни жалби срещу същата НИД и отделни разпоредби на НПОРИМДЕРДТСО, извън предмета на приетите изменения и допълнения с решението на общинския съвет от 28.07.2018 г., по които са образувани отделни производства, присъединени към първото дело. Съдебната проверка спрямо разпоредбите на чл. 1, ал. 1, чл. 3, ал. 1, чл. 5 и чл. 32 от НПОРИМДЕРДТСО е сведена само до констатацията, че не се сочат конкретни доводи за тяхната незаконосъобразност. В обжалваното решение е посочено, че предмет на жалбите са разпоредбите на Наредба за изменение и допълнение на НПОРИМДЕРДТСО, приета от Столичния общински съвет с решение № 509 по протокол № 58 от 26.07.2018 г. (приета с решение № 717 по протокол № 71 от 6.11.2014 г., изм. и доп. с решение № 1 по протокол № 75 от 22.01.2015 г., изм. и доп. с решение № 495 по протокол № 86 от 23.07.2015 г.). С диспозитива на съдебния акт са отхвърлени оспорванията не срещу НИД, която е предмет на производството съобразно извършеното съобщаване, а по отношение на самата НПОРИМДЕРДТСО, без посочване на конкретните текстове от нея. Настоящият състав приема, че предмет на оспорване не може да бъде Наредбата за изменение и допълнение на НПОРИМДЕРДТСО, за която не се спори по делото, че е надлежно разгласена и е влязла в сила. След този момент на оспорване подлежат съответните изменени, допълнени или нови текстове на действащата наредба съгласно номерацията в нея, а не параграфите, с които те са приети в Наредбата за допълнение и изменение. Предмет на съдебен контрол могат да бъдат преходните и заключителни разпоредби на НИД само в случаите, когато те запазват своето самостоятелно значение в рамките на изменената и допълнена наредба. Това становище е съобразено с разбирането на Конституционния съд на РБ относно правната същност на закон за изменение и допълнение на друг закон след влизането му в сила, изразено в мотивите по т. 3 от решение № 3/2020 г. по конст. дело № 5/2019 г. Отделно от това административният съд се произнася по конкретни текстове от преходните и заключителни разпоредби на НИД, с които се изменят и допълват разпоредби на други подзаконови нормативни актове: Наредбата за реда и условията за извършване на търговия на открито на Столична община (§ 65) и Наредбата за общинската собственост (§ 66). Тези разпоредби могат да бъдат предмет на отделно оспорване, доколкото с тях се изменят разпоредби на нормативни административни актове, извън обхвата на НПОРИМДЕРДТСО (съобразно диспозитива на съдебното решение), поради което жалбата срещу всяка от тях е следвало да се отдели и разгледа в самостоятелно производство. По отношение на § 68 от НИД, с който се изменят отделни разпоредби отново на друг нормативен административен акт, а именно на Наредбата за определяне и администриране на местни такси и цени на услуги, предоставяни от Столична община, съдът единствено констатира, че е отменен с решение № 675/27.09.2018 г., без да извърши преценка доколко е допустимо оспорването в тази му част. С оглед изложеното настоящият състав приема, че обжалваното решение е постановено и при неясен предмет на оспорванията, което препятства проверката относно съответствието на конкретните разпоредби с норми от по-висш ранг. На следващо място обжалваното решение не съответства на изискванията на чл. 172а, ал. 2 АПК, тъй като не съдържа мотиви, от които да се установи извършването на дължимата цялостна проверка на законосъобразността на оспорените разпоредби от нормативния акт. Съгласно чл. 196 АПК за неуредените в раздела случаи се прилагат разпоредбите за оспорване на индивидуалните административни актове, с изключение на чл. 152, ал. 3, чл. 173 и 178. Следователно съдът дължи проверка на оспорения нормативен акт на всички основания, предвидени в чл. 146 АПК. При оспорване на нормативни административни актове проверката за законосъобразност обхваща не само компетентността на издателя на акта, но и спазването на процедурните правила, преценени съобразно конкретните актове, с които са приети оспорените разпоредби, както и съответствието им с норми от по-висш ранг. Това означава, че следва да извърши преглед на съдържанието на отделните разпоредби. В случая административният съд не извършва в цялост тази проверка, като прави лаконични изводи, че оспорените правни норми (чл. 10, ал. 1, т. 8, чл. 17а, чл. 19, ал. 3, чл. 19а, чл. 19б, ал. 2, т. 1-4, чл. 21, чл. 24, ал. 3, чл. 26, ал. 2, чл. 36, ал. 2, т. 4 и ал. 6, чл. 36б, чл. 36в, чл. 68, ал. 1, т. 3, чл. 81, ал. 10, § 62-§ 66 и § 68 ПЗР) не противоречат на материален закон от по-висока степен. По отношение на останалата част от оспорените разпоредби (чл. 14, т. 2, т. 3, т. 4, т. 7 и т. 9, чл. 15, ал. 1, т. 4 и ал. 4, чл. 16, т. 1, т. 2, т. 3, т. 4, т. 8 и т. 15, чл. 16а, чл. 19, ал. 2, чл. 23, ал. 3 и ал. 4, чл. 23б, чл. 30, ал. 2, ал. 4 и ал. 6, чл. 32, чл. 33, ал. 2, чл. 36а, ал. 1 и ал. 5, чл. 82, ал. 9 и ал. 11 и § 1, т. 1, т. 12 и т. 16) съдът приема, че не се сочат допуснати нарушения, поради което остава неясно какво обосновава искането за отмяната им и налице ли е правен интерес за конкретния субект, което е в противоречие с извода му за допустимост на оспорванията. В съдебното решение е посочено само, че проектът на НИД е приет при необходимите съгласно чл. 27, ал. 2 и ал. 3 ЗМСМА кворум и мнозинство. Този извод е необоснован, тъй като не е подкрепен с каквито и да било факти и съответните доказателства, които следва да са част от административната преписка. Липсва произнасяне по възраженията на жалбоподателите относно неспазване на предвидената процедура, свързани с нарушаване изискването на чл. 27, ал. 5 ЗМСМА за поименно гласуване при вземане на решението на Столичния общински съвет от 28.07.2018 г. Не са изложени мотиви относно доводите за ненадлежното приемане на НИД след частичното връщане за ново обсъждане от кмета на Столична община на пар. 68, както и за неспазване на изискванията на чл. 20 във вр. с чл. 13 от Указ № 883/1974 г. за прилагане на ЗНА във връзка с необходимостта от изготвянето на втори (окончателен) проект на наредбата, когато се налагат съществени изменения на първоначалния проект, основани на представените по делото справки за постъпилите предложения по чл. 26, ал. 5 ЗНА и настъпилите в текстовете корекции. В обжалваното решение оспорените разпоредби са посочени с обозначението им като членове, алинеи и точки, при липса на текстовата им формулировка, съответно изложение за част от тях на кой относим нормативен акт от по-висока степен те не противоречат. Отделно от това с решението е приета допустимост на жалбите на основание разпоредбата на чл. 186, ал. 1 АПК, без да е извършена конкретна преценка за наличие на доказан личен, пряк и непосредствен интерес от оспорването спрямо всеки от жалбоподателите. Изводът за допустимост се основава на формалното посочване, че те доказват такъв интерес, доколкото подзаконовият нормативен акт засяга непосредствено правата и законните им интереси, при липса на изложени съображения за съответните обстоятелства, мотивирали този извод. Преценка относно правния интерес на жалбоподателите не е извършена и по отношение на вече отменени с НИД разпоредби от Наредбата. Предвид изложеното настоящият съдебен състав счита, че при постановяване на решението си Административен съд София - град допуска съществени нарушения на съдопроизводствените правила, изразяващи се в произнасяне по неясен предмет на оспорванията и неизвършване на цялостна проверка за законосъобразност на отделните разпоредби на всички основания по чл. 146 АПК. Това налага отмяна на решението и връщане на делото за ново разглеждане от друг съдебен състав. При новото разглеждане на делото на първо място следва да се укаже на жалбоподателите да уточнят предмета на оспорване с посочване на съответните действащи разпоредби от НПОРИМДЕРДТСО, след което в зависимост от направените уточнения да се прецени допустимостта на жалбите. На следващо място, съдът следва да извърши фактически установявания и изложи правни изводи относно спазването на изискванията, разписани в чл. 26 и чл. 28 ЗНА, чл. 27 ЗМСМА и чл. 77 АПК, както и да направи проверка за материалната законосъобразност на всяка оспорена разпоредба. По исканията за присъждане на разноски за касационната инстанция дължи произнасяне първоинстанционният съд съгласно чл. 226, ал. 3 АПК. По изложените съображения и на основание чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК Върховният административен съд, състав на второ отделение,