Решение № 11010 от 10.08.2012 г. на ВАС по адм. д. № 5012/2012 г.

Решение № 11010 от 10.08.2012 г. на ВАС по адм. д. № 5012/2012 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Ваня Анчева Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на "Импакт Корпорейшън" АД, със седалище и адрес на управление град София, район Младост, ул. "Йерусалим" № 6, подадена чрез пълномощника му - адв. Дюлгерова от САК, срещу решение № 2511 от 21.02.2012 г., постановено по адм. дело № 8549/2011 г. на Върховния административен съд (ВАС), трето отделение. По наведените доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и необоснованост, се иска отмяната му и решаване на спора по същество. Претендират се разноски. Ответникът - министърът на околната среда и водите, чрез процесуалните си представители оспорва касационната жалба. По развитите в писмено становище съображения моли за оставянето й без уважение, като неоснователна. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Счита, че обжалваното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. Застъпва мнение, че при повторното гледане на делото тричленният състав на ВАС е изпълнил указанията на касационната инстанция, като въз основа на правилно установената фактическа обстановка е изложил подробни и обосновани мотиви защо жалбоподателят, като организация по оползотворяване на отпадъците не е постигнал целите по Закона за управление на отпадъците (ЗУО, отм.). Върховният административен съд, петчленен състав, намира, че касационната жалба е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. Разгледана по същество на посочените в нея основания и след извършена служебна проверка съгласно чл. 218, ал. 2 АПК, съдът намира същата за основателна. С решение № 176 от 06.01.2011 г. по адм. дело № 8197/2010 г. тричленен състав на ВАС, пето отделение е отменил решение № 136/13.05.2010 г. на министъра на околната среда и водите, с което е отнето разрешение № ООп-18-00/01.06.2007 г., издадено от министъра на околната среда и водите, поради неизпълнение от "Импакт Корпорейшън" АД на предвидените в чл. 11, ал. 2 ЗУО (отм.) цели по рециклиране на отпадъци от пластмаса и на дървесни отпадъци от опаковки и за несключени три договора с общини от общо декларирани девет договора за въвеждане на ефективни системи за разделно събиране на отпадъци от опаковки в общини. За да отмени решението на министъра като незаконосъобразно, съдът е посочил, че законодателят е придал равно по степен значение на рециклирането и оползотворяването на отпадъците за постигане целите на ЗУО (отм.), поради което оползотворяване чрез изгаряне на отпадъци от дървесина с код R1 за получаване на енергия по § 1, т. 17, б."а" от ДР на ЗУО (отм.) представлява постигане на целите по чл. 11, ал. 2 ЗУО (отм.), защото е регламентиран метод и начин на обезвреждане на отпадък. Съдът е приел, че след като жалбоподателят е възложил с договор обработването на пластмасов отпадък на "Ел Ди Си Интернешънъл", той не може да носи отговорност за неизпълнението на договорните задължения от страна на това юридическо лице. По отношение на третото основание за отнемане на разрешението тричленният състав е посочил, че в съдебното производство са опровергани констатациите на административния орган за несключени договори с три общини Алфатар, Кайнарджа и Дулово за разделно събиране на отпадъци, защото такива договори са представени с дати от 21.07.2009 г. и от м. октомври 2009 г., като не са налице доказателства за неизпълнението им. Това решение на тричленния състав на ВАС е отменено с решение № 9467 от 28.06.2011 г. на петчленен състав на ВАС, постановено по адм. дело № 2778/2011 г. и делото е върнато за ново разглеждане от друг тричленен състав на същия съд. Съдът е приел за неправилен извода на първата инстанция, че организацията по оползотворяване на отпадъци не носи отговорност за неизпълнение на целите по чл. 11, ал. 2 ЗУО (отм.), съгласно сроковете по § 9 ПЗР на ЗУО (отм.), когато това неизпълнение се дължи на действия или бездействия на съконтрахентите във веригата по третиране на отпадъците. Обосновал е извод, че именно като такава организация "Импакт Корпорейшън" АД е отговорно за действията на подизпълнителите, с които е в договорни отношения. Посочил е, че цел по закона е рециклиране и оползотворяване на отпадъците от опаковките като процент от теглото им, подробно посочено в чл. 11, ал. 2 ЗУО (отм.), като законодателят е предвидил поетапно постигане на целите в сроковете по § 9 на ПЗР от ЗУО (отм.). Анализирана е разликата между понятията "оползотворяване" и "рециклиране", като е отчетено, че за постигане целите на управлението на отпадъците нормативната уредба дава предимство на рециклирането. Счел е, че в случая използването на отпадъците от дървесина за получаване на брикети за горене е само вид оползотворяване на отпадъци с код R1, който попада в хипотезата на § 1, т. 17, б. "а" от ДР на ЗУО (отм.) и не изпълнява целта за рециклиране съгласно § 9, ал. 1, т. 6, във връзка с § 1, т. 9 от ДР на ЗУО (отм.). Според петчленния състав първоинстанционният съд не е изложил мотиви защо приема, че целите на ЗУО (отм.) са постигнати по отношение на рециклирането на отпадъци от дървесина и пластмаса. Посочил е, че при новото разглеждане на делото следва да се развият правни изводи относно прилагането на релевантните разпоредби и разликата, която законодателят прави между отделните видове дейности по оползотворяване на отпадъците, сред които рециклирането и целите по закона, които се постигат с всяка от тези дейности. За правилното решаване на спора съдът дължи отговор на въпроса дали е налице действие или бездействие от страна на организацията по оползотворяване и дали то е съществено неизпълнение на целите по ЗУО (отм.) и наредбите по чл. 24, ал. 2 ЗУО (отм.) за 2009 г., като в случай, че приеме за недоказано някое от трите основания за отнемане на разрешението, съдът е длъжен да развие съображения дали в останалата си част заповедта може да породи правни последици. С обжалваното пред настоящата инстанция решение, постановено при повторно разглеждане на делото съобразно указанията, дадени с решение № 9467 от 28.06.2011 г. на петчленен състав на ВАС по адм. дело № 2778/2011 г., съдът е отхвърлил жалба на "Импакт Корпорейшън" АД срещу решение № 136/13.05.2010 г. на министъра на околната среда и водите, с което е отнето издаденото на дружеството разрешение № ООп-18-00/01.06.2007 г. За да постанови този резултат, тричленният състав е приел, че атакуваният административен акт е законосъобразен, т. к. са осъществени предпоставките на чл. 68, т. 2 ЗУО (отм.) за отнемане на разрешението на жалбоподателя, визиращи действия и бездействия от страна на организацията по оползотворяване, довели до съществено неизпълнение на целите по закон или наредбите по чл. 24, ал. 2 ЗУО (отм.). Според съда основание за отнемане на разрешение са такива действия и бездействия на организацията по оползотворяване, които да са в причинна връзка с непостигането на която и да е от целите по ЗУО (отм.). Касае се за такова поведение на организацията (действие или бездействие), което да има за резултат непостигане целите на закона и виновно поведение не се търси. Достатъчно е да не са постигнати заявените с програмата на организацията и посочените от закона цели, защото е важно да се постигне такова управление на отпадъците, което да е в интерес на цялото общество и здравето на отделния индивид. По делото е установено, че по силата на сключени между "Ел Ди Си Интернешънъл" ЕООД и "Импакт Корпорейшън" АД договори, жалбоподателят като възложител предоставя на първото дружество за обработка отпадъци от пластмаса, които преработвателят е длъжен да приеме на своя производствена площадка и да рециклира срещу заплащане. Съгласно мотивите на тричленния състав самото наличие на договорни отношения между двете страни и на самостоятелни разрешения на "Ел Ди Си Интеренешънъл" ЕООД да извършва дейности по събиране и третиране на отпадъци, не освобождава жалбоподателя от отговорността му за оползотворяване, респ. - рециклиране на отпадъците, ако изпълнителят по договора за възлагане на тяхното третиране, реално няма възможност да извършва такава дейност. Съдът е приел, че констатираната липса на инсталация на площадката в местността "Стоян Станков парцел", с. Извор, която е експлоатирана от "Ел Ди Си Интернешънъл" ЕООД като подизпълнител, не сочи на успешно изпълнение на целите по ЗУО (отм.) и съставлява достатъчно основание за отнемане на разрешителното на организацията по оползотворяване на отпадъците, поради което органът е издал един законосъобразен акт. По отношение на другите две фактически основания за издаване на решението на министъра на околната среда и водите, съдът е приел следното: Счел е за неправилни изводите на административния орган, че на "Импакт Корпорейшън" АД не може да бъде зачетено като рециклиране оползотворяването на отпадъците от опаковки от дървесина чрез изгаряне с код R1, по смисъла на § 1, т. 17, б."а" от ДР на ЗУО (отм.), което според органа е в противоречие с чл. 11, ал. 2, т. 2, б."д" и § 9, ал. 1, т. 6, б."ж" от ПЗР на ЗУО (отм.), изрично изискващи тяхното рециклиране. Спорът по делото касае тълкуването на понятията "рециклиране" и "оползотворяване" на отпадъците, дефинициите на които са дадени в § 1, т. 9 и т. 17 от Допълнителната разпоредба на ЗУО (отм.) и конкретно по отношение на дървесните отпадъци, които жалбоподателят като възложител е оползотворил чрез преработване в брикети за гориво по договор с друго дружество - "Топливо" ЕООД, в чието разрешение не е включена дейност по рециклиране. Тричленният състав е изложил съображения, че рециклирането и оползотворяването са равнозначни, поради което "Импакт Корпорейшън" АД е използвало законно регламентирани методи и начини на обезвреждане на отпадъците, като незаконосъобразно административният орган е приел неизпълнение на целите на закона, предвид преработването на дървесните отпадъци по съответния ред. Посоченото от органа основание за отнемане на разрешението поради липса на договори за въвеждане на ефективни системи за разделно събиране на отпадъци от опаковки с общини Алфатар, Кайнарджа и Дулово и липса на контейнери за разделно събиране в тези общини, също е прието за неоснователно. Позовавайки се на приложените по делото договори между жалбоподателя и кметовете на изброените общини, тричленният състав е приел, че констатациите на административния орган в тази насока се опровергават от доказателствата по делото. Недоволен от така постановеното съдебно решение, "Импакт Корпорейшън" АД го обжалва с твърдения, че е неправилно и необосновано. Като порок на решението сочи дадените от съда различни квалификации на дружеството от гледна точка на ЗУО (отм.) - веднъж като лице, пускащо на пазара продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци, и втори път като организация по оползотворяване, както и мотивите му относно наличието или липата на основания за заплащане на продуктова такса, които касаят отделно производство и друг административен акт. Оспорени са изводите на съда относно доказателствената тежест в процеса, а именно - че дружеството следвало да докаже изпълнение на целите на ЗУО (отм.). Счита заключението на тричленния състав за наличие на съществено неизпълнение на целите на ЗУО (отм.) за противоречащо на доказателствата и на материалния закон. Твърди, че е изпълнило целите за рециклиране на отпадъци от опаковки от дървесина, т. к. рециклирането е форма на оползотворяване на отпадъците. След като "Топливо" ЕООД има право да извършва всички дейности по оползотворяване на отпадък с код R, това означава, че може и да рециклира отпадък. Сочи, че е изпълнило целите за рециклиране на отпадъци от пластмасови опаковки, т. к. се касае за дейност на трето лице, която жалбоподателят не може да контролира и поради това не носи отговорност за неизпълнението на задълженията на съконтрагента си "Ел Си Интернешънъл" ЕООД. Оспорва констатациите от проверката, установила липса на действаща инсталация на подизпълнителя за 2009 г. с аргумент, че проверката е извършена на 20.04.2010 г., т. е. след отчетния период. Позовава се на обстоятелството, че към момента на проверката е липсвал само екструдера, който е бил предоставен за ремонт. Навежда доводи, че при преценката дали неизпълнението е съществено или не следва да се отчита цялостната дейност на дружеството, включително преизпълнението на заложените в § 9, ал. 1, т. 6 от ПЗР на ЗУО (отм.) количества и цели по останалите показатели, а не само неизпълнението по отношение на отделни видове отпадъци от опаковки. Решението е неправилно. По делото няма спор, че "Импакт Корпорейшън" АД има качеството на организация по оползотворяване по смисъла на чл. 11, ал. 4, т. 2 и § 1, т. 26 от ДР на ЗУО (отм.), с предмет на дейност управление на дейностите по разделно събиране, рециклиране и оползотворяване на масово разпространени отпадъци, чрез която се изпълняват задължения посочени в чл. 11, ал. 1 от ЗУО (отм.). Видно от издаденото му от министъра на околната среда и водите разрешение № ООп-18-00/01.06.2007 г., като такава организация дружеството има задължението да постига от името на своите членове целите по чл. 11, ал. 2, съгласно сроковете по § 9 от ПЗР на ЗУО (отм.), при спазване изискванията на ЗУО, Наредбата за опаковките и отпадъците от опаковки и подзаконовите нормативни актове по прилагането на ЗУО. В тази връзка следва да се отбележи, че действително в решението на тричленния състав е налице разминаване в терминологията и квалификациите по отношение на "Импакт Корпорейшън" АД, но посочването му като "лице, пускащо на пазара продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци" на стр. 4 от решението е неотносимо към делото и сочи на техническа грешка, т. к. с оглед мотивите на съдебния акт в тяхната цялост става ясно, че жалбоподателят е организация по оползотворяване, на която е отнето разрешението поради съществено неизпълнение на целите на ЗУО (отм.). Аналогично, неотносими към предмета на спора са и съображенията на първоинстанционния съд относно заплащането на продуктова такса, защото касаят друг административен акт, различен от процесния. Решаващият съд е установил правилно и съобразно доказателствата релевантните за спора факти и обстоятелства, като описаната в решението му фактическа обстановка се възприема изцяло от касационната инстанция. Предмет на оспорване е решение № 136/13.05.2010 г. на министъра на околната среда и водите, с което на основание чл. 11, ал. 1, т. 5 от Закона за опазване на околната среда (ЗООС) и чл. 68, т. 2 ЗУО (отм.) е отнето разрешение № ООп-18-00/01.06.2007 г., издадено на "Импакт Корпорейшън" АД от същия орган по околна среда. Мотивите на решение № 136/13.05.2010 г. са, че дружеството не е постигнало целите по оползотворяване и рециклиране на отпадъци от опаковки, посочени в чл. 11, ал. 2, съгласно сроковете по § 9, ал. 1, т. 6 от ПЗР на ЗУО (отм.). Посочено е, че отпадъците от дървесина са оползотворени за получаване на енергия (брикети за горене), но не са рециклирани, както изисква закона, т. е. не са възстановени или възобновени суровинните им свойства. Пластмасовите отпадъци са предадени на "Ел Ди Си Интернешънъл" ЕООД, но от извършена проверка от РИОСВ - Бургас на площадката в местността "Стоян Станкова парцел", с. Извор се установява, че няма изградена и работеща инсталация за обработка на пластмасови отпадъци. Органът е приел още, че дружеството - жалбоподател е сключило договори с девет общини за въвеждане на ефективни системи за разделно събиране на отпадъци от опаковки, но при проверката е установено, че реално подписаните договори са само с 6 общини, а за останалите три липсват такива, като разполагането на контейнери за разделно събиране в тях е само намерение. С тези аргументи административният орган е приел, че в случая липсва изпълнение на заложените в ЗУО (отм.) цели за оползотворяване на отпадъците и е отнел издаденото разрешително на касатора. От фактическа страна е установено, че на 30.03.2010 г. дружеството е внесло в МОСВ одиторски доклад за периода 01.01.2009 г. - 31.12.2009 г., в който е посочена постигната цел по рециклиране по чл. 11, ал. 2, съгласно сроковете по § 9, ал. 1, т. 6 от ПЗР на ЗУО (отм.) - общо постигната цел по оползотворяване 47,33%, общо постигната цел по рециклиране 47,33%, рециклирани отпадъци от опаковки от пластмаса 32,20% (при установени задължителни по § 9, ал. 1, т. 6, б. "в" - 17%), рециклирани отпадъци от опаковки от хартия и картон - 61,60% (при установени задължителни в § 9, ал. 1, т. 6, б. "д" - 60%), рециклирани отпадъци от опаковки от стъкло - 49,43% (при установени задължителни съгласно § 9, ал. 1, б. "г" - 46%), рециклирани отпадъци от опаковки от метали 62,76% ( при установени задължителни съгласно § 9, ал. 1, т. 6, б. "е" - 50%), рециклирани отпадъци от опаковки от дърво - 28,11% ( при установени задължителни съгласно § 9, ал. 1, т. 6, б."ж" - 15%). В одиторския доклад е отразено, че отпадъците от пластмасови опаковки са предадени и рециклирани от "Ел Ди Си Интернешънъл" ЕООД съгласно договор, с който последното дружество се задължава да приеме на своя производствена площадка и да рециклира пластмасови отпадъци от опаковки, доставени от името и за сметка на "Импакт Корпорейшън" АД за срок от една година. Видно от материалите по делото, с решение № 02-ДО-170-00 от 19.06.2007 г., издадено на основание чл. 42, ал. 1 във вр. с чл. 12, ал. 1, т. 1 ЗУО (отм.), на "Ел Ди Си Интернешънъл" ЕООД е разрешено за срок от 19.06.2007 до 19.06.2012 г. да извършва дейности по събиране (С), временно съхраняване (Вр. съхр.), транспортиране (Т), предварително третиране и оползотворяване на отпадъците на обект: площадка № 1, с. Извор, общ. Созопол, обл. Бургас, парцел 021040, пл. № 32367, местност "Стоян Станков парцел" на отпадъци, включително такива с код 19124 "Пластмаса и каучук" с дейности Вр. съхр., Т и предварително третиране. Това решение е изменено и допълнено с решение № 02-ДО-170-01 от 25.01.2008 г., като са добавени и следните видове отпадъци: 150102 пластмасови опаковки, и 200139 пластмаси, за които освен посочените дейности е добавено и R3 - рециклиране или възстановяване на органични вещества, които не са използвани като разтворители, включително чрез компостиране и други процеси на биологично превръщане и R13 съхраняване на отпадъци до извършване на която и да е от операциите по букви "а" - "м", освен временното съхраняване до събирането им от мястото на образуване, предварително третиране - физични, термични, химични или биологични процеси, които променят характеристиката на отпадъците с цел да се намали обемът им или опасните им свойства, за да се улесни по-нататъшното им третиране или да се повиши оползотворяемостта им. МОСВ е разпоредило проверка на инсталацията за рециклиране на пластмасови отпадъци на "Ел Си Ди Интернешънъл" ЕООД, на която жалбодателят е предал за рециклиране 1 158,370 тона отпадъци от пластмасови опаковки. С писмо изх. № 2242 от 22.04.2010 г. РИОСВ - Бургас е представило в МОСВ констативен протокол № 0-6-23/20.04.2010 г., от който се установява, че на площадката в местност "Стоян Станков Парцел", с. Извор няма изградена и работеща инсталация за обработка на пластмасови отпадъци - няма инсталирани съоръжения като трошачна инсталация, мелница и инсталация за обработка на отпадъци от пластмасови опаковки и пластмаса, изградена е котелна инсталация, работеща на природен газ. От съдържащата се в одиторския доклад документация се установява, че отпадъците от дървени опаковки са предадени за рециклиране на "Топливо" ЕООД - гр. Смолян, което притежава разрешение № 11-ДО-148-00 от 16.05.2007 г. за срок до 16.05.2012 г. да извършва дейности по С-събиране; Вр. С - временно съхраняване; R - оползотворяване на отпадъците на площадка, находяща се в гр. Смолян, промишлена зона "Ширината", кв. Устово в дясно от изхода на гр. Смолян, посока Мадан за отпадъци 030105 - трици, талаш, изрезки, парчета дървен материал, талашитени плоскости и фурнири, различни от упоменатите в 030104, допълнено с решение № 11-ДО-148-01 от 18.06.2009 г. за отпадъци с код 150103 - опаковки от дървесни материали (палети). Между страните не се спори, че предаденото от касатора на "Топливо" ЕООД количество опаковки от дървесина е преработено в брикети за горене. Към момента на разглеждане на делото от настоящата втора по ред касационна инстанция въпросът относно сключването от касатора на договори за разделно събиране на отпадъците с общините Алфатар, Кайнарджа и Дулово не е спорен, като съдът приема, че такива са налице, поради което констатациите на органа в тази част на акта за отнемане на разрешението са неправилни и не следва да се вземат предвид при преценката налице ли е или не съществено неизпълнение по смисъла на чл. 68, т. 2 ЗУО (отм.). При така установените факти съдът намира, че изводите на тричленния състав за законосъобразност на процесното решение на министъра на околната среда и водите противоречат на материалния закон и са необосновани. Съгласно чл. 68, т. 2 от ЗУО (отм.) компетентният орган отнема разрешението, когато са налице действия или бездействия от страна на организацията по оползотворяване довели до съществено неизпълнение на целите по този закон или на наредбите по чл. 24, ал. 2. От значение за правилното решаване на спора е не само установяването на неизпълнение на заложени от специалния закон цели, но и изследване на степента на неизпълнението, т. е. дали констатираното неизпълнение се явява съществено по смисъла на чл. 68, т. 2 ЗУО (отм.), за да се приложи предвидената в закона най-тежка мярка спрямо организацията по оползотворяване - отнемане на разрешението й. Настоящият състав намира, че действително, с оглед доказателствата по делото в случая е налице неизпълнение на конкретни цели по рециклиране на отпадъците от опаковки от пластмаса и от дървесина. Няма спор, че в случая отпадъците от опаковки от дърво са ползвани за преработването им в брикети за получаване на енергия по смисъла на § 1, т. 17, б."а" от ДР на ЗУО (отм.), което е само вид оползотворяване на отпадъци с код R1 и не представлява рециклиране. С оглед различните легални дефиниции на понятията "рециклиране" и "оползотворяване" не може да се приеме, че е налице тъждество между двете операции. Оползотворяването на отпадъци е дефинирано в § 1, т. 17 от ДР на ЗУО (отм.) и включва всяка една от операциите по използване на отпадъците като гориво или по друг начин за получаване на енергия (R1), пречистване или регенериране на разтворители (R2), рециклиране или възстановяване на органични вещества, които не са използвани като разтворители (R3), рециклиране или възстановяване на метали и метални съединения (R4) и т. н., т. е. рециклирането е вид оползотворяване. Съгласно § 1, т. 9 от ДР на ЗУО (отм.) "рециклиране на отпадъците" е дейност за възстановяване или възобновяване на суровинните им свойства. Разликата между двете дейности, включително като постиган ефект и целен резултат за околната среда, е категорична и ясна. Нещо повече, оползотворяването и рециклирането не са с равно по степен значение. Йерархията на управлението на отпадъци по ЗУО (отм.) посочва рециклирането пред всяко друго оползотворяване, т. е. за постигане целите на закона е дадено предимство на рециклирането чрез въвеждане на отделни квоти по § 9 от ПЗР на ЗУО (отм.) за всяка календарна година, които са различни и не съвпадат с квотите, определени за оползотворяване на отпадъците. С Директива 2006/12/ЕО относно отпадъците (отменена с Директива 2008/98 относно отпадъците и за отмяна на определени директиви) се насърчава повторната употреба и рециклирането на отпадъци. Тази линия на управление на отпадъците е застъпена още по-силно в действащата Директива 2008/98 относно отпадъците и за отмяна на определени директиви. Независимо, че към момента на постановяване на административния акт срокът за транспонирането й не е бил изтекъл, разпоредбите й са показателни за значението на рециклирането и предпочитането му пред други форми на оползотворяване. В съдържащата се в нея (чл. 3, т. 17) дефиниция на "рециклиране" изрично е посочено, че рециклирането не включва оползотворяването за получаване на енергия и преработването в материали, които ще се използват като горива или за насипни дейности. В същата директива се дава приоритет на рециклирането пред оползотворяването на отпадъците за получаване на енергия. Поради това държавите - членки, адресати на този акт на производното (вторично) общностно право, чрез своите национални органи са длъжни да се въздържат от приемане на всякакви общи или специални мерки, които биха могли сериозно да застрашат постигането на предписания в директивата резултат ("Fratelli", aff. 103/88; "Foster", aff. C-188/89 г.). Подобно тълкуване СЕО е дал през 1997 г. по делото Inter-Environnement Walonie, aff. I-129/96, Rec. I-7411, като позовавайки се на произтичащото от чл. 4, § 3 ДЕС задължение за лоялно сътрудничество, признава на директивите своеобразно скрито предварително изпълнение, преди да е изтекъл срока за транспонирането им. Следователно, в конкретиката на спорното материално правоотношение и предвид указания в директивата резултат, следва да се приеме, че използването на отпадъците от опаковки от дървесина за получаване на брикети за горене не изпълнява целта за рециклиране в размер на 15%. Без значение е, че в случая фактическото неизпълнение на целите по § 9, ал. 1, т. 6, б."ж" от ПЗР на ЗУО (отм.) се дължи на поведение на друг участник по веригата на третиране на отпадъка, с когото организацията по оползотворяване има договорни отношения. Съдът намира, че за процесния отчетен период (2009 г.) дружеството не е изпълнило и целите по § 9, ал. 1, т. 6, б. "в" от ПЗР на ЗУО (отм.) не по-малко от 17 на сто от теглото на образуваните отпадъци от опаковки от пластмаса да се рециклират. Видно от данните по делото, при извършен последващ контрол от служители на РИОСВ - Бургас на площадката на "Ел Ди Си Интернешънъл" ЕООД в м. "Стоян Станков парцел", на което касаторът е предал за рециклиране отпадъци от пластмасови опаковки, съгласно сключен между двете двете дружества договор, е установено, че липсва изградена и функционираща инсталация за рециклиране на пластмасови отпадъци. Отсъствието на инсталация за рециклиране съдът счита за безспорно доказан факт. Доказателства за обратното не са налице. Позоваването на обстоятелството, че проверката е извършена след изтичане на отчетния период, поради което констатациите не могат да се приемат за достоверни относно минал момент, е неоснователно. Проверката е извършена м. април 2010 г. по повод депозирания на 30.03.2010 г. от дружеството одиторски доклад и в съответствие с контролните правомощия на органа. Установеното с констативния протокол на РИОСВ - Бургас фактическо положение е валидно за проверявания период - календарната 2009 г. и се подкрепя от останалите материали по делото. Твърдението, че към момента на проверката екструдерът е бил предаден за ремонт, също не обуславя извод за наличие на работеща през 2009 г. инсталация, т. к. инсталацията в нейната функционална цялост включва и други съоръжения, чието отсъствие на площадката е безспорно установено - (трошачна инсталация, мелница и т. н.). Поради това декларираните като рециклирани опаковки от пластмаса за 2009 г. не могат да бъдат признати, като за нерециклираното количество отпадъци от пластмасови опаковки организацията по оползотворяване безспорно отговаря. Настоящият петчленен състав счита, че дружеството носи отговорност за действията на преработващите предприятия, на които е предало отпадъците, като този извод отговаря на целите, духа и смисъла на закона. В противен случай съществуването на колективните системи за управление на отпадъци би било безпредметно. Наличието на договорни отношения с преработващи предприятия само по себе си не е достатъчно, за да се приеме, че организацията е изпълнила поетите задължения. От значение за тази преценка е реалното изпълнение на целите на закона, в случая - действителното количество рециклирани отпадъци. Предоставеното на организацията по оползотворяване с разрешението по чл. 62, ал. 1 ЗУО (отм.) правомощие да управлява дейностите с отпадъци включва и задължението й да осъществява контрол дали практически се оползотворяват отпадъците по начин, който позволява постигане на заложеното за съответната година процентно съотношение в § 9 от ПЗР на ЗУО (отм.). Този контрол е различен от извършвания от компетентния орган по околна среда такъв. Неизпълнението на договорните задължения на съконтрахентите не освобождава организацията по оползотворяване от задължението и отговорността за постигане целите на ЗУО (отм.) и на заложеното в програмата й. Обстоятелството, че "Ел Ди Си Интернешънъл" ЕООД носи самостоятелна отговорност за неизпълнение на издадените му разрешения, не изключва отговорността на "Импакт Инкорпорейшън" АД за неизпълнение на целите по ЗУО (отм.), чието постигане е задължено да осигури. Организацията по оползотворяване на отпадъците е длъжна така да организира разрешените й по ЗУО (отм.) дейности и съответно да избере подходящите изпълнители, за да успее да постигне целите по ЗУО (отм.). Всяко друго тълкуване на приложимия закон би имало за последица прехвърляне на поети пред държавата задължения и отговорности по управлението на отпадъците на други трети лица, които са във веригата по третиране на отпадъците, което е недопустимо в отношенията между държавата и организацията по оползотворяване на отпадъците, поела задължения във връзка с управлението на отпадъците. Ето защо съдът приема, че в случая е налице неизпълнение на целите по рециклиране на отпадъци от опаковки от пластмаса за 2009 г. от страна на "Импакт Корпорейшън" АД. Независимо от установеното неизпълнение на две от заложените за съответната година цели по управление на отпадъците обаче, съдът намира, че това неизпълнение не може да се квалифицира като съществено. Като е приел обратното и е счел административния акт за законосъобразен, тричленният състав на Върховния административен съд е приложил неправилно материалния закон. Целите на ЗУО (отм.) са посочени в чл. 1, ал. 3 и чл. 11, ал. 2 вр. с § 9 от ПЗР на същия закон и представляват такова управление на отпадъците (като съвкупност от права и задължения, решения и действия и дейности, свързани с образуването и третирането им, както и формите на контрол върху тези дейности) с цел предотвратяване, намаляване или ограничаване на вредното им въздействие върху човешкото здраве и околната среда. Цел по закона е рециклиране и оползотворяване на отпадъците от опаковките като процент от теглото им, подробно посочено в чл. 11, ал. 2, т. 1 и т. 2 от ЗУО (отм.), като отделно законодателят посочва поетапно постигане на целите в сроковете по § 9 на ПЗР от ЗУО (отм.). В чл. 4 от ЗУО (отм.) са посочени реда и последователността на начините, по които се постигат целите на този закон и те са следните: т. 1 - предотвратяване или намаляване на количеството и опасните свойства на образуваните отпадъци по посочените в т."а-в" начини; 2. рециклиране, повторно използване и/или извличане на вторични суровини и енергия от отпадъците, чието образуване не може да се предотврати и 3. обезвреждане на отпадъците при невъзможност за тяхното предотвратяване, намаляване и/ или оползотворяване. В нормативната база липсва легално определение на понятието "съществено неизпълнение". При всички случаи министърът на околната среда и водите е длъжен да изложи мотиви защо приема, че е налице "съществено неизпълнение" на целите, а не друго такова, което не е съществено. В обжалвания административен акт "същественото неизпълнение" на целите по чл. 11, ал. 2 ЗУО (отм.) се обосновава единствено на база приетата от министъра липса (0,00 %) на реално рециклирано количество отпадъци от опаковки от пластмаса и такива от дърво, при заложени в § 9, ал. 1, т. 6, б."в" и б. "ж" от ПЗР на ЗУО (отм.), съответно 17% за опаковки от пластмаса и 15 % - за опаковки от дърво. Неправилно е в тази връзка заключението на тричленния състав за осъществяване на основанията за отнемане на разрешението. Съдът необосновано е приел, че констатираното неизпълнение на част от целите е достатъчно, за да се приеме в случая за съществено. Видно от отнетото разрешение, на касатора е предоставено право (и задължение) да рециклира и оползотворява отпадъци от опаковки не само от пластмаса и дърво, но и такива от хартия, картон, стъкло, метали. Отчетените от него в одиторския доклад данни за дейността му през 2009 г. са за преизпълнение на целите като цяло и поотделно за всички посочени отпадъци от опаковки. За да се наложи предвидената в чл. 68, т. 2 ЗУО (отм.) най-тежка санкция - отнемане на разрешението, следва да се прецени не само изпълнението или неизпълнението по отношение на един вид отпадъци от опаковки, а дейността на организацията като цяло, включително и по останалите разрешени такива. Както се посочи по-горе, по останалите показатели, включително за цялостната дейност на организацията, тя е постигнала през 2009 г. преизпълнение на заложените в § 9, ал. 1, т. 6 от ПЗР на ЗУО (отм.) количества и цели. Поради това не може да се приеме, че се касае за "съществено неизпълнение" на целите по чл. 11, ал. 2 ЗУО (отм.). Макар да е налице частично неизпълнение на задълженията от страна на дружеството, то същото не е съществено с оглед данните за цялостната осъществява дейност, поради което и не съставлява основание за отнемане на разрешението му по чл. 68, т. 2 ЗУО (отм.). Обратно на изводите на решаващия съд, петчленният състав счита, че незаконосъобразно в административния акт е прието наличие на съществено неизпълнение, без да е отчетено реалното изпълнение по останалите видове отпадъци, което надвишава нормативно определеното и без да бъдат изложени конкретни съображения, обосноваващи съществуването на така възприетия правнорелевантен факт. Преценката дали установеното неизпълнение е съществено следва да се извърши, като се съобрази цялостната дейност по рециклиране на всички видове отпадъци и не може неизпълнението по отношение на някои от видовете, при преизпълнение на задълженията по отношение на останалите три вида отпадъци, да се приеме за съществено неизпълнение и да предизвика неблагоприятните последици по чл. 68, т. 2 ЗУО (отм.). Наложената на "Импакт Инкорпорейшън" АД крайна мярка в този случай е несъразмерно тежка и не отговаря на целите на закона. Средствата, които използва административният орган трябва да бъдат пропорционални, т. е. приложената рестрикция трябва да бъде в състояние да осъществи легитимните цели, преследвани от съответната правна уредба и да не надхвърля необходимото за тяхното постигане. При преценка на тежестите, свързани с различните възможни мерки органът е длъжен да обсъди освен наличието на всички елементи от приложимия нормативен състав и дали, с оглед на преследваните цели, възприетата мярка може да оправдае негативните, дори значителни за субектите икономически последици (в този смисъл решения по делата С-453/03; С-380/03; С-176/09; С-58/08 на СЕО), което не е сторено. Допуснатите нарушения при осъществяване на правнорегламентираната дейност на министъра на околната среда и водите обуславят извод за незаконосъобразност на административния акт поради противоречие с материалноправните разпоредби и несъответствие с целта на закона. По изложените съображения касационната жалба се явява основателна. Обжалваното съдебно решение е постановено в нарушение на материалния закон и е необосновано, поради което подлежи на отмяна като неправилно. Спорът следва да бъде решен по същество от настоящата инстанция, като се отмени незаконосъобразния на основание чл. 146, т. 4 и т. 5 АПК административен акт - решение № 136/13.05.2010 г. на министъра на околната среда и водите. С оглед изхода на спора в касационната му фаза и предвид направеното от процесуалния представител на касатора искане за присъждане на деловодните разноски, в полза на същия се дължат направените такива, поради което и на основание чл. 143, ал. 1, във вр. с чл. 228 АПК, МОСВ следва да бъде осъдено да заплати на "Импакт Корпорейшън" АД сумата от 1875 (хиляда осемстотин седемдесет и пет) лева, представляваща разноски за двете инстанции, от които 75 лв. - за държавни такси и 1 800 лева - за адвокатско възнаграждение, съгласно приложените договори за правна защита и съдействие, съответно № 19 от 11.10.2011 г. (за първата инстанция) и № 4 от 04.06.2012 г. (за касационната инстанция). Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, пр. 2 и чл. 227, ал. 1, вр. с чл. 172, ал. 2, пр. 2 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия,