Решение № 3840 от 12.03.2020 г. на ВАС по адм. д. № 6276/2019 г.

Решение № 3840 от 12.03.2020 г. на ВАС по адм. д. № 6276/2019 г., VII о., докладчик съдията Даниела Мавродиева Производство по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. с чл. 26, ал. 2 от Закона за физическото възпитание и спорта (ЗФВС, обн., ДВ, бр. 86 от 18.10.2018 г., в сила от 18.01.2019 г.). Образувано е по жалба на Сдружение "Българска федерация по автомобилен спорт (БФАС)", със седалище и адрес на управление в гр. С., ж. к. "Манастирски ливади", бул. "Тодор Каблешков" № 55 А, ет. 2, офис 3, представлявано от председателя на Управителния съвет В. Илиев, против Заповед № РД-10-1/18.04.2019 г. на министъра на младежта и спорта, с която е отнета издадената на жалбоподателя спортна лицензия № 002483 за извършване на дейност за спорта "автомобилен спорт". В жалбата се навеждат доводи за незаконосъобразност на заповедта, като издадена при съществени нарушения на административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправни разпоредби и несъответствие с целта на закона - отменителни основания по смисъла на чл. 146, т. 3, 4 и 5 АПК. Жалбоподателят описва хронологията на създаването на БФАС, развитието на взаимоотношенията със Сдружение "Съюз на българските автомобилисти" (СБА) и настъпилите конфликти между БФАС и СБА, от една страна и между клубове вътре в БФАС, от друга. Посочва, че това е довело до създаването на нова спортна организация – Сдружение "Автомобилна федерация на България", а с това и до съревнованието коя спортна федерация да е носител на лицензията в областта на автомобилния спорт. Твърди, че като член на Международната автомобилна федерация (FIA) СБА е делегирал спортните права на новоучредената спортна федерация, а това на практика е довело до отнемането на лицензията на БФАС. В тази насока счита, че СБА не разполага с правомощие да определя коя спортна федерация ще е титуляр на правата за автомобилен спорт в България. В следващите три пункта от жалбата се излагат съображения за незаконосъобразност на заповед № РД-10-1/18.04.2019 г., поради наличие на отменителните основания по чл. 146, т. 3, 4 и 5 АПК. Същите се свеждат до неустановеност на фактическия състав на разпоредбата, послужила като правно основание за издаване на акта – чл. 24, ал. 1, т. 12 ЗФВС; неизясняване на фактите от значение за случая (нарушение на чл. 35 АПК); процедурни нарушения на правилата на Международния спортен кодекс (МСК); нарушение на принципа за съразмерност съгласно чл. 6 АПК. В заключение се формулира петитум за отмяна на оспорения индивидуален административен акт и присъждане на направените по делото разноски. С молба от 19.10.2019 г., както и в с. з. чрез упълномощените процесуални представители – адв. Иванов, адв. Трандев и адв. Пелова, преупълномощена от адв. Кършев, се прецизират доводите от първоначалната жалба, като част от твърденията в нея се оттеглят. Допълва се петитумът с искане за обявяване на процесната заповед за нищожна. Ответникът - министърът на младежта и спорта, чрез процесуалния си представител, в писмен отговор и в с. з. чрез адв. Тодоровска и адв. Колев, оспорва жалбата. Върховният административен съд, в настоящия тричленен съдебен състав на Седмо отделение, намира, че жалбата е процесуално допустима като подадена от надлежно легитимирана страна - адресат на оспорената заповед, в законоустановения срок и срещу подлежащ на съдебен контрол индивидуален административен акт. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна. Няма спор, че оспорващият – БФАС, е спортна федерация по смисъла на чл. 14, ал. 1 ЗФВС и е носител на лицензия № 002483, издадена на 6.11.2018 г., валидна до 6.11.2022 г., предоставяща на титуляра право да извършва спортна дейност за спорта: "автомобилен спорт". Като лицензирана спортна федерация сдружението се ползва с правата по чл. 27, ал. 1 и ал. 2 ЗФВС, сред които правото да представлява страната на международни състезания, да организира и провежда първенства и състезания, както и да определя състава и организира подготовката на националните отбори. Съответни на правомощията по чл. 27 ЗФВС са задълженията на лицензираната спортна федерация да спазва правилата и регулациите на международните организации по съответния спорт. На международно ниво регулирането на автомобилния спорт се осъществява от Международната федерация по автомобилен спорт (FIA), която е съставила Международен спортен кодекс (МСК), чиито правила са основани на принципите за сигурност и спортна етика. Основна цел на кодекса е да регулира, окуражава и улеснява автомобилния спорт, като поощрява и контролира автомобилните състезания, включително организира международни шампионати. (чл. 1.1.1 и чл. 1.2.2). По силата на чл. 1.4.1 от МСК само една Национална спортна власт (НСВ) се припознава от ФИА като единствена национална спортна власт, която да прилага Кодекса в страната и да осъществява контрол върху автомобилния спорт на териториите, принадлежащи към съответната страна. Видно от електронния сайт на FIA (https: //www. fia. com/members) единствен неин член за България е СБА. Това обстоятелство се потвърждава и в писмо вх. № 40-00-19/12.03.2019 г. на президента на организацията - Ж. Тод (л. 179 от делото), в което последният изрично заявява, че в България FIA е представлявана от СБА в областта спорт и мобилност. Посочено е, че CBA се ползва от всички права, определени в Устава на FIA, както и в Международния спортен кодекс на FIA. На следващо място, в чл. 1. 6 и 1. 7 от МКС е предвидено, че всяка НСВ има право да делегира изцяло или частично спортните права, дадени й въз основа на Кодекса, на други клубове в страната, като НСВ може да оттегли делегирани спортни права, но само след предварително уведомяване на FIA за това. В конкретния случай, в съответствие с цитираните правила от МСК, с писма изх. № 311/4.10.2002 г. и изх. № 21/18.01.2007 г., СБА е делегирал спортни права на БФАС, като с решение на Управителния му съвет от 16.01.2019 г. същите са били оттеглени. За направеното оттегляне са уведомени Министерството на младежта и спорта с писмо вх. № 09-00-1169/17.04.2019 г. (л. 32 от делото) и FIA с писмо изх. № 18/28.01.2019 г. (л. 37). Тази фактическа обстановка е установила Комисията по лицензиране и регистриране (КЛР), назначена със Заповед № РД-09-184/15.04.2019 г. на министъра на младежта и спорта, която на основание чл. 5, ал. 1 от Правилника за прилагане на ЗФВС е направила мотивирано предложение до министъра за отнемане на спортния лиценз на БФАС (виж Протокол № 2/18.04.2019 г. на л. 28 от делото). Възприемайки изцяло констатациите на КЛР, министърът на младежта и спорта е издал процесната Заповед № РД-10-1/18.04.2019 г., с която на основание чл. 24, ал. 1, т. 12 ЗФВС е разпоредил отнемане на издадената на БФАС лицензия № 002483, считайки, че от момента, в който СБА е оттеглил правата от БФАС лицензираната спортна федерация е загубила част от правата по чл. 27, ал. 1, т. 2 и 4 ЗФВС и българските състезатели са възпрепятствани да участват в международни състезания от името на БФАС. Съдържанието на първоначално депозираната жалба и направените впоследствие корекции на защитната теза сочат, че жалбоподателят не оспорва компетентността на издателя на акта и надлежността на формата, в която е обективирано волеизявлението му. В тази насока съдебната проверка констатира, че оспореното решение изхожда от компетентен орган, при надлежно упражняване на нормативно възложената му регулаторна функция и в изпълнение на предоставените му с чл. 22, ал. 1 ЗФВС правомощия. Актът е постановен в изискуемата форма с излагане на мотивите, обуславящи постановения от органа правен резултат. Не се констатират съществени процесуални нарушения при издаването на атакуваната заповед, още по-малко такива, които да водят до неговата нищожност. Като цяло доводите за наличие на този най-тежък порок на акта са бланкетни, но предвид обхвата на служебната проверка по чл. 168, ал. 1 АПК, съдът следва да прецени допуснато ли е нарушение на материалния закон, отразяващо се на валидността на властническото волеизявление, т. е. налице ли е опорочаването му до степен нищожност в хипотезата на порока "материална незаконосъобразност". Като критерий за нищожност на административен акт поради материална незаконосъобразност в правната теория и съдебната практика се сочат: пълна липса на условията (предпоставките), визирани в хипотезата на приложимата материалноправна норма; актът е изцяло лишен от законова опора; когато акт със същото съдържание не може да бъде издаден въз основа на никакъв закон, от нито един орган; актът е основан на друг нищожен административен акт или налага извършването на престъпление, съответно – административно нарушение и т. н. В конкретния случай не е налице нито една от визираните по-горе хипотези. Твърдените в жалбата пороци на акта не са от естество да засегнат валидността на волята на органа. На практика оплакванията се свеждат до съответствието на акта с материалния закон като негатив на изискването за неговата законосъобразност съгласно чл. 146, т. 4 АПК. Основанията за отнемане на лиценз за извършване на спортна дейност са регламентирани в чл. 24, ал. 1 ЗФВС. Съгласно цитираната разпоредба, в редакцията й към датата на издаване на оспорената заповед (ДВ, бр. 86 от 2018 г., в сила от 18.01.2019 г.), министърът на младежта и спорта отнема спортния лиценз, когато спортната федерация: 1. не отговаря на изискване по чл. 20 ЗФВС; 2. е представила неверни данни или документи с невярно съдържание, които са послужили като основание за издаване на спортния лиценз; 3. е допуснала извършването на системни нарушения на антидопинговите правила по чл. 90, ал. 4; 4. е извършила или допуснала извършването на системни нарушения на този закон или на актовете по прилагането му извън тези по т. 3; 5. не започне да извършва дейност съгласно програмата по чл. 20, т. 7 в 6-месечен срок от издаването на спортния лиценз; 6. не представи в 6-месечен срок от издаването на спортния лиценз окончателен договор по чл. 21, ал. 1, т. 14; 7. има просрочени задължения, свързани с използването на спортни обекти – собственост на търговски дружества с 50 или над 50 на сто държавно или общинско участие в капитала; 8. е изразходвала незаконосъобразно или не по предназначение паричните средства, предоставени по реда на този закон; 9. не е представила в срок документите по чл. 30, ал. 2 или представените документи не отговарят на изискванията на този закон; 10. няма приет за съответната година държавен спортен календар или не е изпълнила приетия за предходната година; 11. не е изпълнила влязла в сила принудителна административна мярка; 12. е с отнето или прекратено членство в съответната международна спортна организация с влязъл в сила акт на международната организация. В конкретния случай, като основание за отнемане на издадената на БФАС спортна лицензия, е посочена нормата на чл. 24, ал. 1, т. 12 ЗФВС в редакцията й преди приемането на Закон за изменение и допълнение на ЗФВС (ДВ, бр. 64 от 2019 г., в сила от 13.08.2020 г.), с § 3 от който (в сила от 1.03.2020 г.) е допълнена разпоредбата на чл. 24, ал. 1, т. 12 ЗФВС, като е уредена допълнителна хипотеза на отнемане на спортната лицензия – когато спортната федерация е с отнети от член на международната спортна организация права за организиране на спортни дейности по съответния вид спорт. На международно ниво, към датата на издаване на оспорената заповед са действали задължителните за страните по административното правоотношение правила на чл. 1. 6 и чл. 1. 7 от МСК, както и правилото на чл. 3. 3. от Устава на FIA. Последните предвиждат възможност за делегиране на спортни права от страна на НСВ, упражняването им от съответната спорна организация и оттеглянето им, ведно с произтичащите от това последици във връзка с организацията и провеждането на международни състезания. В съответствие с тази регламентация от МКС, видно от приложените по делото писмени доказателства, правата за осъществяване на дейности в областта на автомобилния спорт са предоставени на БФАС, при което последната съгласно чл. 2.1.2 б от МСК е придобил и правото да организира и да изпраща от свое име български състезатели за участие в организирани международни състезания. Тази възможност по Кодекса съответства на признатите от националния закон права на спортната федерация (Арг.: чл. 27, ал. 1, т. 2 и т. 4 ЗФВС). Следователно съгласно международната регулация в областта на автомобилните спортове, правото да се организират спортни дейности е пряко свързано с делегирането на спортни права от НСВ (съответно то се губи при тяхното оттегляне). Такава обусловеност до изменението на чл. 24, ал. 1, т. 12 ЗФВС със ЗИД на ЗФВС не е била изрично предвидена, а с нейното допълнение са обхванати и хипотезите на отнемане на лицензия при оттегляне на делегирани от член на международната организация права. Законодателната промяна, видно от изложените от вносителя на законопроекта мотиви, е обоснована от обстоятелството, че в случай на оттеглени права съответната спортна федерация не би могла пълноценно да осъществява функциите си в международен аспект, а именно: да представлява Република България и да изпраща състезатели на международни състезания, както и да организира такива. Гореизложеното налага корективно тълкуване на относимата за спора редакция на чл. 24, ал. 1, т. 12 ЗВФС (ДВ, бр. 86 от 2018 г., в сила от 18.01.2019 г.), при което да се възприеме смисълът, изразен по категоричен начин в новата редакция на въпросната разпоредба (ДВ, бр. 64 от 2019 г., в сила от 1.03.2020 г.), т. е. че лицензията се отнема и в случаите, когато на лицензираната спортна федерация бъдат отнети правата, делегирани от член на международната спортна организация права по съответния вид спорт. В отговор на оплакванията на жалбоподателя следва да се отбележи, че описаното в заповедта фактическо основание за издаването й представлява юридическият факт, от който органът черпи упражненото публично право и въз основа на което се извършва последващата съдебна преценка за законосъобразността на властническото произнасяне. В тази насока пред настоящата съдебна инстанция издателят на акта е провел пълно доказване на основния релевантен за спора факт – надлежно извършено по реда на чл. 1. 7 от МКС оттегляне на спортните права от страна НСП. По делото е представено извлечение от протокол от заседание на Управителния съвет на ЦБА, проведено на 16.01.2019 г., на което по т. II от дневния ред Управителният съвет на СБА е отменил предходно свое решение № 3 по т. VII от заседание, проведено на 8.04.2015 г., и е оттеглил предоставеното на БФАС право по планиране, организиране и провеждане на дейности, свързани с автомобилния спорт на територията на Република България. За взетото решение е уведомен министърът на младежта и спорта, видно от изпратеното му писмо изх. № 9/17.01.2019 г. Приложено е в превод от български език и писмо изх. № 18/28.01.2019 г. на председателя на СБА, с което последният е уведомил президентът на FIA за направеното оттегляне. Проведената кореспонденция предхожда датата, на която е издадена оспорената Заповед № № РД-10-1/18.04.2019 г. Междувременно в отговор на запитване от ММС е получено писмо от FIA, в което изрично се потвърждава припознаването на СБА като НСВ по смисъла на чл. 1. 4 и съгласно определението дадено в чл. 21 от МКС. Горепосочените писмени документи са допустими от закона доказателствени средства, установяващи съществуването на възприетите от органа факти и обстоятелства. В този аспект ангажираните пред настоящата съдебна инстанция писмени доказателства несъмнено установяват наличието на юридическия факт, правопораждащ упражняването на властническата компетентност на министъра за отнемане на издадената спортна лицензия на основание чл. 24, ал. 1, т. 12 ЗФВС. Неоснователно е оплакването в жалбата за нарушение на принципа за съразмерност при издаване на акта. В хипотезата на чл. 24, ал. 1, т. 12 ЗФВС административният орган действа в условията на обвързана компетентност и в този случай разпоредбата на чл. 6 АПК следва да се тълкува като изискване за спазване на целта на закона. В настоящия случай целта на закона е спазена и не е налице превратно упражняване на властнически правомощия. Съгласно чл. 2 ЗФВС целта на закона е да: осигури организацията на системата на физическата активност, физическото възпитание, спорта и спортно-туристическата дейност; създаде условия за развитие на физическата активност, физическото възпитание, спорта и спортно-туристическата дейност; осигури възможност за развитие на спортния потенциал на нацията чрез създаване на условия за практикуване на спорт за високи постижения; насърчава инвестициите за изграждането и управлението на спортните обекти и използването им в обществен интерес. Законодателят е този, който преценява с какви средства следва да се обезпечи постигането на тази цел. Дали оттеглянето на спортни права е обстоятелство, което следва да има за правна последица отнемане на лиценза, е въпрос, който не може да бъде преценяван през призмата на чл. 6 АПК, т. к. този въпрос е решен на законодателно ниво. За настоящия случай е от значение дали БФАС е с действително отнети права за организиране на спортни дейности, т. к. с наличието на този правнорелевантен факт е мотивиран оспореният индивидуален административен акт. Предвид изложеното, настоящият тричленен състав на Седмо отделение на ВАС счита, че Заповед № РД-10-1/18.04.2019 г. удовлетворява всички изисквания за законосъобразност съгласно чл. 146 АПК – издадена е от компетентен орган, в предвидената от закона форма (чл. 22, ал. 1 ЗФВС), след провеждане на регламентираното в специалния закон производство (чл. 5, ал. 1 от Правилника за прилагане на ЗФВС), в съответствие с приложимите материалноправни разпоредби на националния закон (чл. 24, ал. 1, т. 12 ЗФВС), регулиращите международни правила от МКС и съобразно целта на закона, посочена в чл. 2 ЗФВС. Неотносими за спора са доводите на жалбоподателя, обосновани от възникналите личностни конфликти между СБА и БФАС, както и между клубовете вътре в БФАС. Ирелевантни са и твърденията, дискредитиращи СБА като НСВ, т. к. не кореспондират на ангажирания доказателствен материал. При този изход на делото и своевременно направеното от процесуалния представител на ответника искане за разноски, на основание чл. 143, ал. 3 АПК, такива следва да му се присъдят. Заплащането им в размер на 3000 лева е надлежно удостоверено с разходооправдателни документи. Независимо от това, предвид фактическата и правна сложност на спора и направеното възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение, последното следва да се намали до минимума от 500 лева, установен в чл. 8, ал. 3 от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения. Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2, предл. 5-то АПК, Върховният административен съд, седмо отделение