Решение № 9287 от 18.06.2019 г. на ВАС по адм. д. № 447/2019 г.

Решение № 9287 от 18.06.2019 г. на ВАС по адм. д. № 447/2019 г., VII о., докладчик съдията Юлия Раева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Софийски университет "Св. К. О." и Университетска болница "Л." ЕИК ********* срещу Решение № 6942 от 22.11.2018 г., постановено по адм. дело № 3578/2018 г. на Административен съд С.-град, с което съдът е отхвърлил жалбата на Софийски университет "Св. К. О." и Университетска болница "Л." срещу Решение № 80811-130/13.03.2018 г. на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж" и ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж" 2014-2020 г. (УО на ОП НОИР). В касационната жалба са направени оплаквания, че решението е неправилно, тъй като е постановено в нарушение на материалния закон, при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и е необосновано - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. В касационната жалба се твърди, че съдът е достигнал до неправилни изводи относно правомерното участие на оценителя Г. Барош при оценката на процесното проектно предложение. На следващо място, съдът не е обсъдил сочените от жалбоподателя оплаквания за неспазване на правилата за оценъчната дейност, като единствено е посочил, че съдът не разполага с правомощие да извършва проверка на оценката и да замества волеизявлението на компетентния орган. Иска се отмяна на решението и произнасяне по същество, при което обжалваният административен акт да бъде отменен като незаконосъобразен и преписката да бъде изпратена на административния орган за ново произнасяне. Претендира се присъждане на разноски съгласно представен списък. Ответникът - изпълнителният директор на Изпълнителна агенция "Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж" и ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма НОИР 2014-2020 г., чрез процесуалния си представител изразява становище за неоснователност на касационната жалба и моли да бъде оставено в сила обжалваното решение. Прави възражение за прекомерност на претендираното адвокатско възнаграждение от касационния жалбоподател Софийски университет "Св. К. О.". Иска присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е процесуално допустима – подадена е от надлежни страни, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. По същество касационната жалба е основателна. При проверка на допустимостта на обжалваното решение съдът установи следното: Предмет на оспорване пред административния съд е Решение № 80811-130/13.03.2018 г. на ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма НОИР 2014-2020 г. в частта, с която проектно предложение рег. № BG05 M20 P001-1. 002-0015 "Център за компетентност Иновативни рехабилитационни и ерготерапевтични методи при тежки състояния в медицината" на кандидата Софийски университет "Св. К. О." е включено в утвърдения списък с резервните предложения под № 3 по Компонент 3 "Индустрия за здравословен живот и био-технологии". По този начин е описан предметът на оспорването и в мотивите на обжалваното решение в частта относно преценката на характера на акта и неговата обжалваемост. Следователно в мотивите съдът е формирал воля за предмета на обжалване, която съответства на заявения петитум в жалбата. В диспозитива обаче съдът е отхвърлил жалбата срещу Решение № 80811-130/13.03.2018 г. в неговата цялост. При случаи, аналогични на настоящия, е формирана трайна съдебна практика, че съдът е допуснал очевидна фактическа грешка, а не е налице произнасяне свръхпетитум. По изложените съображения съдът се е произнесъл при правилно определен предмет на оспорването. Неправилно обаче съдът е преценил като допустимо оспорването на акта от Университетска болница "Л.", тъй като посочената болница не е негов адресат – с Решение № 80811-130/13.03.2018 г. в обжалваната му част не се засягат неблагоприятно правата и законните интереси на Университетска болница "Л.". Законът за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ) не регламентира правната фигура "партньор" на бенефициера, съответно "партньор" на кандидата за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (БФП). Съгласно чл. 37, ал. 3 ЗУСЕСИФ административният договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ се сключва между ръководителя на УО и бенефициера. В случая кандидат за предоставяне на помощта и потенциален бенефициер е Софийски университет "Св. К. О.", а Университетска болница "Л." има единствено качеството партньор на кандидата. По изложените съображения Университетска болница "Л." в качеството й на партньор на кандидата за предоставяне на БФП няма правен интерес от оспорването и съдът е следвало да остави жалбата й без разглеждане на основание чл. 159, т. 4 от АПК, а не да се произнася по нейното същество (в този смисъл Решение № 4891 от 17.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 11767/2017 г., VII о., Решение № 16 от 2.01.2019 г. на ВАС по адм. д. № 6836/2018 г., VII о., Решение № 299 от 9.01.2019 г. на ВАС по адм. д. № 6313/2018 г., VII о.). В останалата част решението е допустимо, но неправилно поради допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Правилен е изводът на съда, че ръководителят на управляващия орган е компетентен да определи на кои проектни предложения следва да бъде предоставена безвъзмездна финансова помощ - чл. 36, ал. 1, т. 1 от ЗУСЕСИФ, съответно чл. 37, ал. 3 и чл. 38, т. 1 от ЗУСЕСИФ. Законодателят е предвидил в чл. 33, ал. 1 от ЗУСЕСИФ оценката и класирането на предложенията да се извършва от оценителна комисия. Комисията по чл. 33, ал. 1 от ЗУСЕСИФ е помощен орган на ръководителя на управляващия орган. Правомощията й са предвидени в закона, а нейният състав, изискванията към членовете й, както и правилата на нейната работа – в ПМС 162/2016 г. По силата на изрична правна норма - чл. 35 ЗУСЕСИФ, комисията изготвя нарочен акт - оценителен доклад, който заедно с резултатите от оценката, съставлява мотиви на акта на ръководителя на Управляващия орган по чл. 36, ал. 1, т. 1, вр. чл. 35 от ЗУСЕСИФ. Съгласно чл. 19, ал. 3 от ПМС № 162/2016 г. техническата и финансовата оценка се извършва от най-малко двама членове на комисията, независимо един от друг, като те могат да бъдат подпомагани от помощник-оценители. Съдът правилно е приел, че не може да упражни контрол върху оценъчната дейност на комисията – правилна ли е поставената оценка. Това обаче не го освобождава от задължението да провери дали при конституиране на комисията и определяне на нейния състав са допуснати нарушения, както и дали са спазени правилата за оценъчната дейност, чиито резултати са обективирани в оценителния доклад и оттам са възприети в акта за утвърждаване на списъка на резервните проектни предложения. В случая оплакванията на жалбоподателя в първоинстанционната жалба и в допълнително представените писмени бележки са концентрирани в две основни насоки: 1. незаконосъобразно участие на Г. Балаш в техническата и финансова оценка на процесното проектно предложение – липса на акт на ръководителя на управляващия орган за включването му в оценителната подкомисия и несъответствие на квалификацията и професионалната компетентност на лицето с предмета на процесното проектно предложение; 2. липса на мотиви на извършената оценка. Съдът е обсъдил оплакванията на жалбоподателя само в частта им относно определянето на Г. Балаш като оценител и е изложил следните съображения: Съдът е приел за установено, че със Заповед № РД-09-3691/21.08.2017 г. на ръководителя на УО на ОП НОИР 2014-2020 г. е определен състав на оценителна подкомисия за разглеждане, оценка и класиране на подадените проектни предложения по процедура по подбор на проекти "Изграждане и развитие на центрове за компетентност" - подкомисия Индустрия за здравословен живот и био-технологии. В заповедта са посочени и петимата оценители - П. Тенка, А. Мароки, И. Дмитриев, Г. Балаш и А. Фара. Съдът е констатирал, че действително заповедта е била изменена неколкократно, но още от самото начало на техническата и финансова оценка Г. Балаш е включен в състава на тази подкомисия. Според съда изменението на заповедта, макар и да внася известна несигурност, е по същество нормативно предвидено - чл. 16, ал. 5-8 от ПМС № 162/2010 г., като във всяка от заповедите за изменение са посочени и причините. Оценителите съгласно чл. 16, ал. 1 от ПМС № 162/2016 г. трябва да притежават необходимата квалификация и професионална компетентност за изпълнение на задачите, възложени им със заповедта за назначаване на комисията. Г. Балаш притежава магистърска и докторска степен по икономика. Съдът е установил, че Г. Балаш е включен да оценява процесното проектно предложение поради заключението на експерт от Министерството на образованието и науката (МОН) – помощник-оценител, извършил оценката на етап Оценка на административното съответствие и допустимост. Последният експерт е приел, че научната област на проектното предложение е медицински науки, а областите на научни изследвания са математически науки и информатика, природни науки, технически науки, медицински науки, селскостопански науки и обществени и хуманитарни науки. Съдът е отбелязал, че съгласно Вътрешните правила за работа на оценителната комисия по ОП съставът на оценителната комисия се определя със заповед на ръководителя на УО, като квалификацията и професионалната компетентност на членовете на оценителната комисия с право на глас се преценява от страна на ръководителя на УО въз основа на подписана от тях автобиография. Според съда ръководителят на УО е единствено оправомощен да прецени компетентността и квалификацията на членовете на оценителната комисия, като документи в тази насока са налични и за петимата оценители. Съдът е приел също така, че участието на Г. Балаш и в други подкомисии, предвид специалността му, не съставлява нарушение на административнопроизводствените правила. Горните констатации на съда по фактите не се подкрепят от събраните по делото доказателства. Цитираните от съда становище на експерт от МОН (неидентифицирано по дата на издаване, име и длъжност на съставителя му) и Заповед № РД-09-3691/21.08.2017 г. на ръководителя на УО на ОП НОИР 2014-2020 г. за определяне на оценители не са налични по делото и трите класьора приложения към него. Относно съдържанието на тези два документа има данни единствено в писмените бележки на ответника, представени след приключване на устните състезания - л. 586 от делото. На стр. 345 от делото е приложено становище без данни за дата и издател, поради което не може да се установи дали това е документът, с който се определят областите на научни изследвания, спрямо които следва да се преценяват квалификацията и професионалната компетентност на оценителите. Писмените бележки на ответника са възпроизведени в мотивите на обжалваното решение и са кредитирани напълно изложените в тях твърдения, без съдът да събере посочените в тях документи, които са част от административната преписка, с което съдът е допуснал съществено нарушение на чл. 152, ал. 4 и чл. 171, ал. 4 от АПК. По изложените съображения правните изводи на съда относно законосъобразното конституиране и състава на подкомисията "Индустрия за здравословен живот и био-технологии" са необосновани. На следващо място, съдът не е обсъдил оплакванията на жалбоподателя за липса на мотиви за оценката на процесното проектно предложение, с което е допуснал съществено нарушение на чл. 168, ал. 1 от АПК. В случая крайната оценка от 70. 4 точки е поставена в резултат от следните оценки, дадени от отделните оценители: П. Тенка - 68, 20 точки; А. Мароки - 73, 60 точки; И. Дмитриев - 78, 50 точки, Г. Балаш - 55, 40 точки и А. Фара - 74, 50 точки. Относно извършената оценка от Г. Балаш и от част от останалите оценители жалбоподателят е изложил подробни оплаквания по конкретно посочени критерии в писмените си бележки, които съдът не е обсъдил. Съдът е посочил единствено, че са неоснователни доводите на жалбоподателя за липса на мотиви в оценителните листове на всеки един от оценителите - напротив използваните от тях мотиви не са идентични, а различни и всеки от тях е дал различна оценка на част от показателите от значение за оценяването на проектното предложение. По изложените съображения обжалваното решение е неправилно поради допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила – касационно основание по чл. 209, т. 3, предл. 2 от АПК и следва да бъде отменено. Делото следва да бъде върнато на друг състав от същия съд за ново разглеждане. При новото разглеждане съдът следва да задължи ответника да представи всички заповеди, с които е определен съставът на оценителната комисия, изготвила техническата и финансова оценка на процесното проектно предложение, както и документите, които са взети предвид при преценка на квалификацията и професионалната компетентност на оценителите. Съдът следва да извърши проверка на законосъобразността на акта на всички основания по чл. 146 от АПК, включително и на посочените от жалбоподателя. Разноските за производството пред тази инстанция следва да бъдат присъдени по реда на чл. 226, ал. 3 от АПК. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 и 3 и чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение Р Е Ш И: ОБЕЗСИЛВА Решение № 6942 от 22.11.2018 г., постановено по адм. дело № 3578/2018 г. на Административен съд С.-град в частта, с която е отхвърлена жалбата на Университетска болница "Л." срещу Решение № 80811-130/13.03.2018 г. на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция "Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж" и ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж" 2014-2020 г. и ПРЕКРАТЯВА делото в тази част. ОТМЕНЯ решението в останалата част. ВРЪЩА делото за ново разглеждане от друг състав на същия съд в отменената част. Решението е окончателно. Особено мнение на съдия М. Г.: Не съм съгласна със становището на мнозинството, в частта в която се обезсилва решение № 6942/22.11.2018 година на АССГ по адм. д. № 3578/2018 година. За да постанови този правен резултат мнозинството от съдебния състав приема, че Университетства болница "Л." в качеството й на партньор на кандидата Софийски университет "Св. К. О." няма правен интерес от оспорване на решение № 80811 – 130/13.3.2018 година на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж" и ръководителя на управляващия орган по Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж" 2014 – 2020 година. Мотивите на мнозинството се състоят в това, че съгласно чл. 37, ал. 3 ЗУСЕСИФ административния договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ се сключва между ръководителя на управляващия орган и бенефициера, а ЗУСЕСИФ не регламентира правната фигури "партньор" на кандидата. Цитира е практика на ВАС по адм. д. № 11767/2017 година; адм. д. № 6836/2018 година; адм. д. № 6313/2018 година по описа на ВАС. Н. първо място обръщам внимание, че процесната процедура пред ръководителя на управляващия орган по програмата е на етап "предоставяне на безвъзмездна финансова помощ чрез подбор", като на този етап липсва подписан договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. Цитираните решения, като практика на ВАС се отнасят до друг етап от процедурата, а именно – разходване на средства по подписан вече договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, като съставите на ВАС приемат като основен аргумент за липса на правен интерес у партньора да обжалва акта за определяне на финансова корекция или акта обективиращ отказ за верификация на средства, подписания договор за безвъзмездна финансова помощ, по който страна е бенефициера, като обосновават, че преките права на партньора произтичат от договора му с бенефициера, а не от правоотношение с ръководителя на управляващия орган, породено от договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. Особеното ми мнение, освен на етапа на процедурата, се позовава накратко и на следните съображения от правна страна: На интернет страницата на Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж" 2014 – 2020 година са публикувани Условията за кандидатстване по процедура чрез подбор на проектни предложения BG05 M20 P001-1. 002 "Изграждане и развитие на центрове за компетентност". Точка 11 от същите регламентират критериите за допустимост на кандидатите, а точка 12 регламентира условията за допустимост на партньорите по процедурата. Съгласно т. 11. 2 от тези условия, партньорите участват в реализацията на проекта и направените от тях разходи са допустими в същата степен, както и разходите, направени от кандидата. Същите се отчитат с първични счетоводни документи, подписани от партньора. В т. 12. 2 от Условията за кандидатстване се посочват недопустимите партньори в процедурата, като видно от съдържанието на текста, по отношение на партньорите се преценяват обстоятелствата по чл. 54 ЗОП в определени хипотези. Накратко, по отношение на партньорите се изследва дали отговарят на критериите за подбор и дали по отношение на тях не са налице основанията за отстраняването им /като например дали управителите им не са лишени от право да упражняват определена професия, дали не са в конфликт на интереси и прочие/. Партньорите например предоставят декларация пред ръководителя на управляващия орган, че не са предприятие в затруднение съгласно изискванията за отпускане на държавни помощи, както и че по отношение на тях не е налице хипотеза на неизпълнение на разпореждане на Европейската комисия за възстановяване на неправомерно предоставена им помощ. В действителност, в ЗУСЕСИФ няма понятие "партньор" на кандидата, но в Условията за кандидатстване по програмата и процедурата в т. 12 ръководителят на управляващия орган се позовава на дефинициите, дадени в пар. 1, т. 1 и т. 5 от Допълнителните разпоредби на Постановление № 162 на МС от 5.07.2016 г. за определяне на детайлни правила за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програмите, финансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове за периода 2014 – 2020 г., съгласно които: "Партньори на кандидатите за безвъзмездна финансова помощ" са всички физически и юридически лица и техни обединения, които участват съвместно с кандидата в подготовката и/или техническото изпълнение на проекта или на предварително заявени във формуляра за кандидатстване дейности от проекта и разходват средства от безвъзмездната финансова помощ, а "Асоциирани партньори на кандидатите за безвъзмездна финансова помощ" са всички физически и юридически лица и техни обединения, които са заинтересовани от реализирането на проекта и участват в изпълнението на дейностите по него, но не разходват средства от безвъзмездната финансова помощ. Доколкото насоките за кандидатстват по програмата в рамките на конкретната процедура определят условията за кандидатстване по същата, те се явяват документ с обвързваща кандидата сила /след влизането им в сила/. Предвид дефинициите, дадени в конкретните насоки за кандидатстване, партньорът Университетска болница "Л." е юридическо лице, което участва съвместно с кандидата в подготовката и техническото изпълнение на проекта, като видно от попълнения формуляр за кандидатстване този партньор носи съвместно с университета отговорност за изпълнение на определени дейности или самостоятелна отговорност за изпълнение на други, като лично разходва средства от безвъзмездната финансова помощ. Предвид така изложените накратко съображения, не приемам мнението на мнозинството за липса на правен интерес у партньора по процедурата да обжалва решението на ръководителя на управляващия орган, с което проектното предложение с № BG05 M20 P001-1. 002-0015 е включено в списъка с резервните членове. Като лице, което участва съвместно с кандидата в подготовката и техническото изпълнение на проекта; което носи самостоятелна или съвместно с кандидата отговорност за изпълнение на целия или части от проекта, поета пред ръководителя на управляващия орган; което лично разходва средства от безвъзмездната финансова помощ; което бива обследвано и трябва да отговаря на всички изисквания – критерии за подбор и по отношение на него да не са налице предпоставки за отстраняване; като лице, чиито представители лично декларират отговорност по проекта и спазване на изискванията за изпълнението му, липса на конфликт на интереси и прочие и то при поети ангажименти – задължения и отговорности лично пред ръководителя на управляващия орган; което подлежи на оценка на етапа на оценяване и прочие, липсва основание, на което да се отрече правото на тези лица на жалба срещу акта на ръководителя на управляващия орган, с който проектното предложение, в което участват като партньор е в списъка с резервните членове. Ролята на университета на водещ партньор и лице за кореспонденция с ръководителя на управляващия орган не може да отрече това право на партньора. Не споделям и мнението, че правата на партньора произтичат единствено от сключения между него и водещия партньор граждански договор, като отношенията по този граждански следва да се уреждат в друго производство пред общия съд. Напротив – декларираните пред ръководителя на управляващия орган по програмата обстоятелства и поетите пред същия орган отговорности, разписани в условията за кандидатстване по програма, изключват правилността на горното твърдение. Съвсем друго би било, ако отношенията по повод средставата от ЕСИФ се развиваха единствено между ръководителя на УО и кандидата, след което той разпределя изпълнението на задълженията по програмата на партньори, имащи отговорност единствено спрямо него и в рамките на гражданските им правоотношения. Регламентацията на материята обаче е различна, като поставя партньора в преки отношения и отговорности, поети спрямо ръководителя на управляващия орган по програмата и в рамките на процедурата, които не могат по никакъв начин да обосноват липса на правен интерес от оспорване на актовете на органа в рамките на тази процедура, които засягат партньора пряко и непосредствено................................................................... М. Г.