Решение № 6369 от 27.05.2021 г. на ВАС по адм. д. № 1284/2021 г.

Решение № 6369 от 27.05.2021 г. на ВАС по адм. д. № 1284/2021 г., I о., докладчик съдията Светлозара Анчева Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" – гр. София чрез юриск. П. Г. срещу решение № 2108/20.11.2020 г., постановено по адм. дело № 1346/2020 г. по описа на Административен съд – гр. Пловдив, с което е отменен по жалба на "Форте-2020" ЕООД – гр. Хисаря, Област Пловдив (правоприемник на ЕТ "Е. Ш.") АУПДВ № 16/311/00652/3/01/04/01 с изх. № 01-6500/8440 от 8.05.2020 г., издаден от изпълнителния директор на посочения фонд, с който е определено възстановяване на публично държавно вземане в размер на 19 454, 73 лв., представляваща 5 % от получената субсидия по мярка 311 "Разнообразие към неземеделски дейности" от ПРСР 2007 г. – 2013 г. Обжалва се решението и в частта за разноските. Релевират се оплаквания, че обжалваното решение е неправилно поради допуснати нарушения на материалния закон и необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 3, предл. 1 и 3 АПК. Касационният жалбоподател не е съгласен с приетото от съда за неправилно проведена процедура на подлежащата на възстановяване на финансова помощ съгласно т. 18 от Приложение към раздел I "Общи положения" от Правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл. 26, ал. 6 и 7 ЗПЗП по мерките от ПРСР 2007 г. – 2013 г. досежно налагането на финансова корекция. В тази връзка се сочи, че е налице неправилно приложение от съда на материалния закон, водещо и до явна необоснованост на съдебното решение. Твърди се и, че безспорно по делото е установено неизпълнение на бизнес-плана относно заетите лица, като през 2016 г- приетите лица в началото на годината са били 4, а в края 3 или средно 2, 92 лица; през 2017 г. в началото на годината заетите лица са били 3 или общо 4, напуснали – 3, а в края на годината налични 4 или 5, 42; през 2018 г. наличност по списък от началото на годината са 4, приети от началото на годината 3, напуснали през годината – няма, наличност в края на годината 7. Касаторът се позовава на чл. 4, ал. 1, 2 и 10 и чл. 4а КСО, в които под "заети лица" следва да се разбират лица, назначени по трудов договор, каквито по делото не са налични, като полагането на труд с граждански договори от горепосочените лица е неотносимо по отношение на поетото в бизнес-плана задължение. Твърди се от касатора, че от доказателствата по делото се установява по безспорен начин, че е налице и неизпълнение на заложените в бизнес-плана финансови параметри, което води до нарушение на т 4. 12 и 4. 18 от договора във връзка с § 1, т. 19 от Наредба № 30/11.08.2008 г. В касационната жалба се твърди и за нарушение по чл. 16, ал. 2 от същата наредба, според която бизнес-планът трябва да доказва икономическа жизнеспособност и устойчива заетост за период от 5 години, а в случаите на СМР – 10 години. При неизпълнение касаторът твърди, че фондът има право да откаже изплащане на цялата или на част от финансовата помощ. Налице е позоваване в касационната жалба и на Правила за определяне размера на подлежащата за възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл. 27, ал. 6 и 7 ЗПЗП мерките по ПРСР 2007 г. – 2013 г. (Правилата). Според касатора константна и непротиворечива е практиката на ВАС, че неизпълнение на залегналите в бизнес-плана финансови показатели съставлява и нарушение на договорно задължение. Сочи се и, че заложените в бизнес-плана финансови показатели са индикатори за изпълнение на проекта, поради което непостигането им води до необходимост от коригиране на размера на финансовата помощ. Подробни съображения, обосноваващи посочените оплаквания, се съдържат в касационната жалба, като е посочена и съдебна практика на ВАС. Иска се отмяна на обжалваното решение и да се потвърди оспорения АУПДВ. Претендира се присъждане на направените по делото разноски за две съдебни инстанции съгласно представения списък по чл. 80 ГПК. Ответникът по касационната жалба "Форте 2020" ЕООД – гр. Хисаря чрез процесуалния си представител адв. Х., я оспорва по подробно изложени аргументи в представеното по делото писмено становище и с искане за присъждане на направените разноски за касационната инстанция. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба, , а обжалваното решение като правилно да се остави в сила. Върховният административен съд, Първо отделение счита, че касационната жалба е подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и е процесуално допустима, но разгледана по същество е неоснователна поради следните съображения: Първоинстанционният съд е приел, че оспорения пред него АУПДВ е издаден от компетентен орган, актът е издаден в писмена форма при спазване изискванията на чл. 59, ал. 2 АПК, както и не са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила. Съдът е посочил, че административният орган е определил санкцията, позовавайки се на т. 18 от Приложение I "Общи положения" от Правилата, като с оглед възраженията на жалбоподателя е прието в обжалваното решение, че те са приети със заповед № 03-РД/3218 от 8.08.2019 г. на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" и са влезли в законна сила, считано от 30.08.2019 г., като при сключването на договора за безвъзмездна помощ те не са били в сила. Цитирано е в съдебното решение по адм. дело № 14154/2019 г. на ВАС, тричленен състав, според което Правилата определят само размера на санкциите, но видовете нарушения по неспазване на нормативни и договорни отношения, са уредени преди това в съответните Наредби по прилагане на мерките от ПРСР 2007 г. – 2013 г., както и в сключените с всеки бенефициер договори за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. В този смисъл съдът е възприел приетото в цитираното решение на ВАС, че правилата са материалноправна предпоставка за налагане на подлежащата на възстановяване сума, както и че те нямат обратно действие и не преуреждат развилите се вече правоотношения и са приети през 2019 г., т. е. след прогласяване за нищожна по съдебен ред Методика за определяне на санкциите след плащане по проекта по ПРСП 2007 г. – 2013 г. Направен е извод от съда, че правилно административният орган е издал АУПДВ, а не решение за финансова корекция по ЗУСЕСИФ. От доказателствата по делото съдът е направил извод, че жалбоподателят е изпълнил над 50 % от заложените в одобрения бизнес-план параметри по отношение на устойчива заетост за 2016, 2017 г. и 2018 г., като се отчете и факта, че дейността на хотела през първата финансова година фактически е започнала през месец март 2016 г., но е направил и всичко възможно да популяризира хотела от самото начало, да развие дейността възможно най-бързо, сключвайки договори с туроператори. Относно сключения граждански договор за счетоводни услуги, съдът е приел, че в практиката на предприятия със сравнително малък документооборот се е наложило използването на специализирани счетоводни услуги от счетоводител под формата на договор за изработка, а да не се назначава лице по трудово правоотношение. Отделно съдът е изложил мотиви, че в малко населено място, като гр. Хисаря е трудно да се намери счетоводител, който да се назначи по трудов договор и да обслужва счетоводството само на един хотел. Със сключването на граждански договори съдът е приел, че ползвателят на помощта е изпълнил една от целите на мярката "разнообразяване към неземеделски дейности", а именно насърчаване на създаването на възможности за заетост и повишаване доходите в селските райони. Според съда административният орган без да анализира събраните в хода на административната проверка доказателства и без да зачете спецификата на дейността на ползвателя, е достигнал до погрешни изводи за неизпълнение на до 50 % на заложените ползватели за разкриване на работни места, като се има предвид, че бизнес-плана се разработва за период от 10 години. В обжалваното решение е налице позоваване на чл. 16, ал. 2 от Наредба № 30/11.08.2.0208 г., според който бизнес-планът за разнообразяване на дейността трябва да доказва икономическа жизнеспособност и устойчива заетост за период от 5 години, а в случаите на СМР – 10 години, водещи до реализиране на целите по чл. 2. Съдът е посочил, че в конкретния случай бизнес-планът отговаря на тези изисквания и води до реализиране на целите по чл. 2 от цитираната Наредба, като се позовава на легалната дефиниция на понятието "устойчива заетост" в § 1, т. 26 от ДР на цитираната Наредба, а в конкретния случай залегналите в бизнес-план разходи за заплати и социални услуги могат да бъдат резултат само от работеща и развита инвестиция, а не за самата инвестиция. В решението е прието, че и дори да се приеме, че за кратък период от време е било налице неизпълнение на до 50 % на заложените показатели, то това неизпълнение е толкова несъразмерно малко спрямо заложените изисквания за периода на инвестицията, че налагането на процесната санкция се явява в противоречие с принципа, заложен в чл. 6 АПК за упражняване на правомощията на административния орган по разумен и справедлив начин така, щото да не се засягат правата и законните интереси на гражданите в по-голяма степен от необходимото за целта, за която актът се издава. Въз основа на така изложеното съдът е приел, че АУПДВ е незаконосъобразен, което налага и неговата отмяна. Обжалваното решение е правилно като краен резултат. Законосъобразни и обосновани с доказателствата по делото са изводите на съда, че неправилно административният орган е приел, че ползвателят на безвъзмездната финансова помощ по мярка 311 "Разнообразяване към неземеделски дейности" по проект за изграждане на хотел в гр. Хисаря не е изпълнил и нормативните и договорните си задължения относно приетото в бизнес плана задължение за устойчива заетост. В приложената към заявлението за плащане таблица, която е част от бизнес плана е посочено, че съгласно за 5-те години на действие на договора са заложени 7 работни места, от които 1 управленски, 1 административен и 5 производствен персонал. От проверката, извършена в административното производство обосновани са изводите на съда, че неправилно в АУПДВ е прието, че за първата година на проверката 2016 г. средната заетост е 2, 92, за 2017 г. - 5, 42, за 2018 г. – 7. Следва да се сподели изводът на първостепенния съд, че проверявания период за първата година е от 1.03.2016 г. до 31.12.2016 г., което означава непълна година, поради което неправилно проверяващите са приели, че средносписъчният състав на хотела е повече от 3, 5 с оглед установеното по делото, че в един период от тази година заетостта е била по списък 3 лица, а след това 4 лица. В тази връзка правилно съдът е изложил мотиви, че неправилно при проверката органът не е преценил, че показателите за заетост за 2016 г. е следвало да се изследват за цялата календарна година, а не за част от нея. По отношение наличието на граждански договори, а не само на трудови договори, отново следва да се сподели преценката на решаващия съд, че със сключените граждански договори ползвателят на помощта е изпълнил една от целите на мярката по отношение насърчаване на създаването на възможности за заетост. Въпросът за заетостта не предпоставя сключването само на трудови договори, а да е налице реална трудова заетост, което не забранява и сключването и на граждански договори. Административният орган необосновано е използвал формален подход, игнорирайки гражданските договори и по този начин не е извършил реална преценка на изпълнението на изискването за заетост. В този смисъл правилно съдът е кредитирал и свидетелските показания на Н. Д., която счетоводно е обслужвала предприятието. От показанията на Д. П. се установило, че тя е работила в хотела първоначално през 2016 г. на граждански договор, а през 2017 г. е сключила трудов договор с ЕТ "Е. Ш.", правоприемник на когото е ответника по касация "Форте 2020" ЕООД. И двете свидетелки са потвърдили пред съда, че са подписвали представените им документи, което е обусловило съда да приеме, че предприятието е осигурило устойчива заетост за поверените години, което опровергава констатациите на проверяващите органи предвид извършените проверки в хода на административното производство. В оспорения пред първоинстанционният съд АУПДВ относно неизпълнение на показателя заетост се сочи единствено справка от НСИ, че не са регистрирани граждански договори за поверяваните години, но правилно съдът е установил от доказателствата по делото, че е налице реална трудова заетост, установено, както от писмени, така и от гласни доказателства, което означава изпълнение на посочения критерий, поради което и бизнес планът отговаря на изискванията за икономическа жизнеспособност и устойчива заетост по отношение за реализиране на целите на проекта. Правилно съдът е приел, че дори да се приеме, че в един кратък период е било налице неизпълнение на бизнес плана до 50 % на показателите в него, то това неизпълнение е несъразмерно малко спрямо заложените изисквания, като в този смисъл е доказано, че е налице работещ икономически субект и изплатената му финансова помощ е използвана за изпълнение на заложените в бизнес плана цели. В разпоредбата на § 1, т. 26 от Наредба № 30/11.08.2.0028 г. е налице легална дефиниция на понятието "устойчива заетост" и това е запазване на съществуващите работни места и/или създаване на нови в предприятието в периода на бизнес плана, което в настоящия казус, както правилно е прието в обжалваното решение, че е изпълнено предвид регламентацията на чл. 16, ал. 2 от Наредба № 30/11.08.2008 г. Неправилно касационният жалбоподател твърди, че според чл. 4, ал. 1, 2 и 10 и чл. 4а, ал. 1 КСО под "заети лица" се разбира само тези по трудов договор. Посочените разпоредби от КСО третират трудова заетост независимо от правоотношението – трудово, гражданско или служебно, а всяка дейност, за която се полага личен труд. След като по делото е доказано, че лицата по граждански договори са престирали реално работна сила, то те са осъществявали трудова дейност в предприятието. Настоящият съдебен състав не е съгласен с направените от първоинстанционния съд изводи, че административният орган не е допуснал нарушение, издавайки процесния АУПДВ, както и, че в случая ЗУСЕСИФ не е приложим, позовавайки се на § 4, ал. 3 от ДР на ЗУСЕСИФ предвид, че безвъзмездната финансова помощ по ПРСР се предоставя при условията на ЗУСЕСИФ, доколкото не е предвидено друго в ЗПЗП, а такова според съда е посочено в Наредба № 30/11.08.2008 г., която е издадена на основание § 35, ал. 3 от ЗИД НА ЗПЗП, а не на основание ЗУСЕСИФ. Съдебната практика приема, че принципно непостигането на заложените в бизнес плана показатели представлява неизпълнение на одобрените индикатори и затова е налице основанието по чл. 70, ал. 1 ЗУСЕСИФ, поради което е следвало да се издаде решение за финансова корекция по ЗУСЕСИФ, а не АУПДВ. В решение по адм. дело № 12488/2019 г. на ВАС е прието, че законодателят не е дал легална дефиниция на понятието "индикатор", поради което той представлява нещо, чрез което се измерва осъществяването на одобрения проект при определени параметри – инвестиционно намерение, което включва структура, стойност, източници на финансиране, място на извършване на инвестицията, както и анализ на приходите и разходите след реализация на проекта. Позоваването от административния орган на неизпълнение на заложената в бизнес плана устойчива заетост и приетото от него, че е налице нередност, за която е следвало да се издаде решение за финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 7 ЗУСЕСИФ, а не АУПДВ. В този смисъл са решения по адм. дела № 8586/2020 г., № 10650/2020 г., № 1174/2019 г., № 7468/2018 г. и др. на ВАС. Неправилно съдът е приел, че Правилата за определяне размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установяване на нарушения по чл. 27, ал. 6 и 7 ЗПЗП по мерките по ПРСР 2007-2013 г. са неприложими за процесния казус, тъй като са влезли в сила на 30.08.2019 г. и нямат обратно действие. Правилата са относими в настоящия случай към момента на извършената проверка в административното производство и към момента на издаване на оспорения акт. Освен това съгласно § 1, т. 2, б. "а" от Правилата мониторинговият период за договорите, сключени преди 2015 г. е 5 години, което е в обхвата и на настоящия договор, който е сключен на 7.10.2014 г., то и мониторинговият период е изтекъл на 7.10.2019 г. Административното производство е открито на основание чл. 26, ал. 1 АПК с писмо от 23.10.2019 г, съобщено на ползвателя на помощта на 28.10.2019 г., т. е. след изтичане на посочения срок. Налице е съществено нарушение от страна на административния орган, издавайки АУПДВ, а не решение за финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 7 ЗУСЕСИФ, както и, че не може да се издава акта, съотв. решение след като е изтекъл посоченият в Правилата мониторингов период. Предвид обстоятелството, че първоинстанционният съд е отменил оспорения АУПДВ, то решението като краен резултат с оглед изложените по-горе мотиви на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 АПК следва да остане в сила. Предвид изхода на делото основателно е направеното искане от процесуалния представител на ответника по касация и на него следва да се присъдят направените разноски за касационната инстанция в размер на 1 350 лв. Водим от горното и в същия смисъл Върховният административен съд, Първо отделение