Решение № 11985 от 10.10.2017 г. на ВАС по адм. д. № 3019/2016 г.

Решение № 11985 от 10.10.2017 г. на ВАС по адм. д. № 3019/2016 г., V о., докладчик съдията Донка Чакърова Производството е по реда на чл. 145 - 178 от Административно - процесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 124 от Закона за държавния служител (ЗДС). Образувано е по оспорване, подадено от М. П. К. срещу Заповед № ЧР-16-74/22.02.2016 г., издадена от министъра на младежта и спорта, с която на основание чл. 107, ал. 2 от ЗДСл във връзка с чл. 108, ал. 1 от ЗДСл е прекратено служебното й правоотношение, считано от датата на връчване на заповедта. В жалбата се съдържат доводи за противоречие с материалния закон и целта на оспорената заповед и допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които са развити изключително подробно и обстоятелствено. От изброените множество конкретни факти и ситуации е възможно да бъдат откроени основно твърдения за допуснати нарушения на всеки един от трите етапа по оценяването, регламентирани в Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация (Наредбата). Иска да бъде отменена оспорената заповед. Подробни съображения в подкрепа на твърденията и искането са изложени в жалбата и в писмени бележки. Претендира присъждане на направените по делото разноски. Ответникът - министърът на младежта и спорта (ММС), чрез процесуалния си представител изразява становище за неоснователност на жалбата по съображения, изложени в открито съдебно заседание и в писмен вид. Претендира разноски. Върховният административен съд, пето отделение, намира, че оспорването е процесуално допустимо като подадено от заинтересована страна в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК срещу подлежащ на оспорване административният акт, а разгледано по същество е основателно по следните съображения: С обжалваната Заповед № ЧР-16-74/22.02.2016 г., издадена от министъра на младежта и спорта на основание чл. 107, ал. 2 от ЗДСл във връзка с чл. 108, ал. 1 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение на М. П. К. за длъжността държавен експерт" с ранг II младши в дирекция "Младежки политики", отдел "М. развитие" на Министерството на младежта и спорта. Издаването на заповедта е мотивирано с получена от служителя възможно най-ниска обща оценка при атестиране. Служебното правоотношение е прекратено считано от датата на връчване на заповедта - 23.02.2016 г. и е в рамките на едномесечния срок от приключване на процедурата по атестация, предвиден в чл. 107, ал. 2 ЗДС. Оспорването е подадено на 02.03.2016 г., с което е спазен преклузивния срок и следва да бъде разгледано като допустимо. Между страните не се спори, че последната заемана от М. П. К. длъжност е "държавен експерт" с ранг II младши в дирекция "Младежки политики", отдел "М. развитие" на Министерството на младежта и спорта. Тази длъжност жалбоподателката е заемала от 27.10.201 4 г. (Заповед № ЧР-14-835/23.10.2014 г. на министъра на младежта и спорта, л. 53 и 48) през цялата 2015 г. като в отделни периоди от време е изпълнявала и служебните задължения на директор на дирекция и и. д. директор на дирекция "Младежки политики" въз основа на нарочни заповеди (от 09.02.2015 г., 19.03.2015 г., 10.08.2015 г., 26.08.2015 г. 23.09.2015 г. 05.11.2015 г.). Следва изрично да бъде посочено, че със Заповед № ЧР-14-1007/13.12.2014 г. на министъра на младежта и спорта (л. 46) считано от 13.12.2014 г. изпълнението на служебните задължения на незаетата длъжност директор на Дирекция "Младежки дейности" (очевидно погрешно изписване на новото име на дирекцията "Младежки политики", което в същия период е сменено от "Политика за младежта" виж. л. 47 и 48 ) следва да се осъществява от М. К. при условията на вътрешно съвместителство, но за не повече от шест месеца. С. З. № ЧР-14-1014/16.12.2014 г. (л. 76) считано от 17.12.2014 г. същите служебни задължения са възложени да се изпълняват от И. Т., държавен експерт, която считано от 23.12.2014 г. е преназначена на длъжност началник на отдел "М. развитие" в дирекция "Младежки политики". На 27.03.2015 г. е назначена А. Г. за директор на дирекция "Младежки политики" (л. 79), чието правоотношение е прекратено на 30.05.2016 г. По делото е приложен формуляр за оценка на изпълнението на длъжността от висшите държавни служители, служители, заемащи ръководни длъжности и експертни длъжности с аналитични и/или контролни функции ( л. 13 и сл.). В него е посочено, че оценяваният период е от 01.01.2015 г. до 31.12.2015 г. На първата страница на формуляра, представляващ индивидуалният работен план е посочено, че е изготвен на 29.01.2015 г., но не е подписан от оценяващия ръководител, който към този момент следва да е И. Т. - началник на отдел "М. развитие", но едновременно с това и изпълняваща длъжността директор на дирекция "Младежки политики". Индивидуалният работен план е подписан само от оценявания служител, което на практика лишава този елемент от оценяването от официалния му характер. Оценяващият ръководител И. Т. е положила подпис в частта за проведена междинна среща на 02.07.2015 г. и на годишна оценка на изпълнението на 25.01.2015 г. и 08.02.2015 г., но не е индивидуализирана с длъжността си, а на втората дата е посочено дори и името й. От представената схема за мястото на длъжността "държавен експерт" в структурата на организацията е видно, че оценяващ ръководител по смисъла на чл. 4 от Наредбата следва да е началникът на отдел "М. развитие". Този формуляр съдържа индивидуален работен план с описание на целите, период на изпълнение и изисквания/критерии за изпълнението към служителя, коментарите и констатациите на оценяващия ръководител, датата на междинна среща (удостоверена с подписите на оценяващия и оценявания), определената обща оценка за периода, възраженията на оценявания, както и становището на контролиращия ръководител, който не е индивидуализиран с длъжност и имена. Въз основа на направените за периода на атестирането констатации оценяващият ръководител е определил на жалбоподателя най-ниската обща оценка за изпълнение на служебните задължения "неприемливо изпълнение", която е потвърдена и от контролиращият ръководител. Оценката е оспорена от М. К. с попълнен формуляр за възражение срещу годишна оценка на изпълнението на длъжността (Приложение № 4) от 01.02.2015 г., което не е прието от контролиращия ръководител - видно от формуляра за корекция на годишна оценка на изпълнението на длъжността (Приложение № 5) от 08.02.2015 г. като по този начин оценката "неприемливо изпълнение" става окончателна. Този формуляр вече е подписан с обозначаване, че контролиращ ръководител е А. Г., която към този момент е директор на дирекция "Младежки политики" Видно от доказателствата по делото (л. 74 и 75) длъжностната характеристика за длъжност "държавен експерт", дирекция "Младежки политики", отдел "М. развитие" на ММС е разработена от и. д. директора на дирекция "Младежки политики" И. Т., съгласувана е с и. д. директор на дирекция "АПНО", утвърдена е на неизвестна дата от главния секретар на министерството и е връчена на служителя М. К. на 26.02.2015 г. По делото е представена и предходните длъжностни характеристики за заеманата от жалбоподателката длъжности (л. 51-52 и л. 60-63). Формулярът за оценка изпълнението на длъжността от висшите държавни служители, служители, заемащи ръководни и експертни длъжности с аналитични и/или контролни функции, съставляващ приложение № 2 към чл. 19, ал. 1, т. 1 от Наредбата е за длъжност "държавен експерт" и период за оценяване 01.01.2015 г. - 31.12.2015 г. и с оглед датата на съставянето на работния план - 29.01.2015 г. не е възможно да съобразява длъжностната характеристика, връчена на служителката на 26.02.2015 г. В този формуляр липсват данни, че е съобразено и обстоятелството, че в отделни периоди от 2015 г. М. К. е изпълнявала и служебните задължения на директор на дирекция "Младежки политики". Индивидуалният работен план на М. К. е от дата 29.01.2015 г., на която тя е все още е изпълнявала длъжност по длъжностна характеристика, връчена й на 27.1.2014 г., респективно не е съобразен с новата длъжностна характеристика, връчена й на 26.02.2015 г. По делото липсва друг индивидуален работен план за 2015 г. за целите, поставени на жалбоподателката, период за изпълнение и изисквания/критерии за изпълнението им. Липсва и работен план, подписан от оценяващия ръководител, поради което еднозначно следва да се обоснове извод, че липсва законосъобразно съставен работен план за 2015 г., с което е допуснато нарушение на първия етап от оценяването на държавния служител. Това нарушение е особено съществено, защото оказва влияние върху всеки един от следващите етапи - междинна среща и годишно оценяване, които почиват именно на набелязаните цели и оценяват тяхното изпълнение. Следователно при проведената междинна среща на 02.07.2015 г. и определянето на годишната оценка на изпълнението на 25.01.2016 г. и на 08.02.2016 г. не е ясно на каква база е оценявана работата на служителката при липса на съгласуван и непроменен индивидуален работен план При констатираното нарушение при оценяването, изразяващо се в използване на индивидуален работен план, който не е подписан от оценяващ ръководител и за длъжност, чиято длъжностна характеристика е променена в оценявания период, мотивирането на окончателната оценка с неконкретизирано неизпълнение на част от целите от този план също следва да бъде преценявано като нарушение при оценяването. Неоснователно е оплакването, че междинна среща за оценяване работата на служителя не е проведена. От неоспорените писмени доказателства (л. 14) се установява, че такава среща е регистрирана с подписите на оценяващия ръководител и служителя. Видно от цитирания вече формуляр, приложение № 2 към чл. 19, ал. 1, т. 1 от Наредбата на 02.07.2015 г. е проведена такава среща, за което е положен и подпис на оценявания служител М. К. без забележки и възражения. Но както вече е обосновано в мотивите на настоящото решение на тази междинна среща се оценяват цели от индивидуален работен план, който не е съставен съгласно изискванията на Наредбата. По делото липсват данни, че при тази междинна среща оценяващият ръководител и оценяваният са извършили реален преглед на изпълнението относно постигането на целите, определени в индивидуалния работен план, или на изпълнението на задълженията от длъжностната характеристика/възложените конкретни задачи, на показаните компетентности от служителя, както и на други въпроси, които са свързани и могат да подобрят изпълнението на длъжността, респективно няма данни и за изменение или допълнение на някои от целите в индивидуалния работен план или възложените конкретни задачи, за да се синхронизират с новата длъжностна характеристика на оценявания служител и допълнително възложените му служебни задължения със заповеди на министъра. В този смисъл няма данни за използване на възможностите, предвидени в чл. 12 от Наредбата, които в известна степен биха санирали допуснатите нарушения в процеса на оценяване. Следва изрично да бъде посочено, че по време на междинната среща не са посочени неточности в изпълнението или други проблеми в работата на служителя, а изречението "необходимо е служителят да продължи да развива и надгражда своите компетенции и експертни качества" съвместно с предходните две изречения, описващи проявени активности на служителя, може да се тълкува като положителна оценка за проявените качества, а не като забележка и препоръка. Съгласно чл. 168, ал. 1 АПК, съдът преценява законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 АПК, а именно: дали актът е издаден от компетентен административен орган и в установената форма, спазени ли са административно - производствените правила и материално-правните разпоредби по издаването му, съобразен ли е актът с целта на закона. Съгласно разпоредбата на чл. 108, ал. 1 от ЗДСл служебното правоотношение се прекратява от органа по назначаването с административен акт, който се издава в писмена форма и трябва да съдържа правното основание за прекратяване, дължимите обезщетения и придобития ранг на държавна служба. Съгласно чл. 42, ал. 5 от Закона за администрацията министърът е органът по назначаването на държавните служители в министерството. Следователно оспорената заповед е издадена от компетентния съгласно чл. 108 от ЗДС орган. От събраните доказателства настоящият съдебен състав намира, че се установяват допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и на материалноправни норми, които да опорочават определената обща оценка, послужила като основание за прекратяване на служебното правоотношение. Съгласно разпоредбата на чл. 76, ал. 1 и ал. 5 ЗДС държавният служител се оценява ежегодно за изпълнението на длъжността, въз основа на постигането на предварително определени цели или изпълнението на преките задължения и поставените задачи и показаните компетентности. Основна цел на системата за оценяване на изпълнението на държавните служители е да се подобри дейността на съответната администрация чрез ефективно управление на изпълнението на всеки отделен служител по отношение на постигането на целите, изпълнението на задълженията и развиването на личната компетентност. Друга важна задача на атестирането е да се определят нуждите от развитие на всеки служител и подобряване на професионалната му компетентност, както и да се създадат условия за справедливи и прозрачни процедури за професионално и кариерно развитие. За постигането на така регламентираните цели са създадени задължителни правила за оценяване на изпълнението на служителите в държавната администрация, чието стриктно съблюдаване е гаранция за обективността, безпристрастността и компетентността на извършваното оценяване. Съгласно чл. 3, ал. 2 Наредбата, процедурата по атестирането чрез ежегодно оценяване на изпълнението на длъжността на всеки служител в държавната администрация се извършва от оценяващ ръководител под наблюдението и контрола на контролиращ ръководител и на синдикалната организация на работниците и служителите в администрацията. Оценяването на изпълнението на длъжността включва период от 1 януари до 31 декември на съответната година и се състои от следните етапи: изготвяне и съгласуване на работен план в началото на периода; междинна среща и заключителна среща за определяне на обща оценка на изпълнението на длъжността. По делото са представени достатъчно доказателства относно лицата, които са извършили атестиране и са компетентни органи по смисъла на чл. 4 и чл. 5 от Наредбата - оценяващ ръководител е прекият ръководител на служителя И. Т., която е заемала длъжността началник отдел "М. развитие" от 23.12.2014 г. и е изпълнявала длъжността директор на дирекция до 27.03.2015 г., а контролиращ ръководител е А. Г., заемала длъжността директор дирекция "Младежки политики" от 27.03.2015 г. до 30.05.2016 г. Изготвянето, целите на работния план и общата оценка са регламентирани с разпоредбите на чл. 9 - 11 от Наредбата. Общата оценка следва да отразява изпълнението на целите на работния план и показаните компетентности от служителя за целия период на атестиране, да е извършена от оценяващия ръководител безпристрастно и компетентно въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, да е мотивирана и да намери отражение в съответния формуляр по образец (чл. 16, ал. 1, чл. 18, ал. 1 и чл. 19, ал. 1 Наредбата). Индивидуалният работен план на жалбоподателката не е съгласуван, което е нарушение на изискванията на чл. 9 от Наредбата. Това нарушение и констатираните и описани в мотивите на настоящото решение от фактическа страна неточности в индивидуалния работен план представляват достатъчно основания да се приеме, че е допуснато особено съществено нарушение в първия етап от атестирането на служителката, което се е отразило и върху крайната оценка. Оценяващият ръководител не е спазил показателите за оценка на изпълнението на длъжността, предвидени в чл. 14, ал. 1 от Наредбата, първият, от които е степента на постигане на целите в работния план, а вторият - показаните компетентности. На оспорващия е определена годишна оценка "неприемливо изпълнение", която не е конкретно мотивирана с нормативните показатели, а с изрази, които не могат пряко да бъдат отнесени към тях. От изложените мотиви не се обосновава пряко извод, че оценката е в съответствие с изискванията на чл. 18, ал. 1 от Наредбата въз основа на обективно установими факти и обстоятелства. Мотивите на оценяващият ръководител не съдържат конкретно посочени обективни установими факти, които да подлежат на проверка, за да е възможен реален контрол на формираната въз основа на тях оценка. Във формуляра за заключителната оценка са положени само подписи на оценяващ и контролиращ ръководител без да са посочени имената и длъжностите на лицата, които са извършили съответната дейност. При визуално сравнение с останалите документи по делото е възможно да се обоснове извод, че подписите са И. Т. и А. Г., които са компетентните органи, но въпреки това този пропуск в попълването на формуляра е налице. Не е спазена е и процедурата за произнасяне от контролиращия ръководител по направеното възражение. От приложения в делото формуляр за корекция на годишната оценка на изпълнението на длъжността не се установява въобще не да е коментиран писмения отчет за 2015 г. на М. К., представляващ част от нейното възражение. Действително срокът по чл. 21 от Наредбата е спазен, вписана е годишна оценка "неприемливо изпълнение", но конкретни мотиви по обстойното възражение, представляващо анекс 1 към приложение 4 не са изложени. Настоящият състав констатира и фактически несъответствия в част от мотивите и отбелязването относно междинната среща от 02.07.2015 г. Очевидно е противоречието между поставената годишна оценка и коментара на оценяващия ръководител при междинното оценяване. Действително съдържанието на оценката и обективността й не са предмет на съдебен контрол, но в правомощията на съда е да осъществява такъв относно спазването на критериите при оценяването, регламентирани в Наредбата. В Наредбата са уредени задължителни правила за атестирането на държавните служители, чието стриктно съблюдаване е гаранция за обективността, безпристрастността и компетентността на извършваното оценяване. Обратът в мотивите на оценяващия ръководител в различните етапи на процедурата по оценяване на държавния служител в случая не е обоснован с обективно установими факти и обстоятелства. Констатираното нарушение се отразява върху дадената обща оценка, поради което следва извод, че атестирането е проведено в нарушение на материалноправните изисквания на Наредбата. Оценката следва да бъде определена на годишна база, а в случая при междинната среща не са посочени никакви забележки и слабости при изпълнението на дейността на служителя, който дори в отделни периоди от време е изпълнявал и задълженията на директор на дирекцията, поради което крайната оценка очевидно не кореспондира с действителното положение. По изложените съображения, настоящият състав приема, че на всички етапи от процедурата по оценка са допуснати нарушения, които са се отразили върху достоверността на поставената оценка "неприемливо изпълнение". Процедура за атестация на държавния служител не е спазена, което обосновава незаконосъобразност на прилагането на чл. 107, ал. 2 от ЗДС от страна на органа по назначаването и основание по смисъла на чл. 146, т. 3 и т. 4 от АПК за отмяна на обжалваната заповед. По водене на делото жалбоподателката е направила разноски в размер на 500 лв., които с оглед изхода на спора и направеното искане, липсата на възражение за прекомерност, ответната страна й дължи. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, пето отделение