Решение № 7434 от 7.7.2025 г. на ВАС по адм. д. № 3383/2025 г.

Производството е по реда на чл.208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ във вр. с чл.2в, ал.2 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди /ЗОДОВ/.

Образувано е по касационна жалба на М. Л. Г. от гр.Левски, подадена чрез пълномощника адвокат Р. Рачева. Жалбата е против решение 422 от 04.02.2025г., постановено по адм. дело 241/2024г. на Административен съд - Плевен. С него е отхвърлена исковата молба на М. Л. Г. срещу Държавен фонд Земеделие и Върховния административен съд за присъждане на обезщетение в общ размер на 31 446лв. - 24 446лв., представляваща обезщетение за претърпени от ищцата имуществени вреди, изразяващи се в пропуснати ползи - втората част от сумата по проекта, коректно изпълнен до 28.10.2016г., ведно със законната лихва от 15.04.2017г. до деня на окончателното плащане на задължението и 7 000лв., представляваща обезщетение за претърпени неимуществени вреди, които вреди са пряка и непосредствена последица от действия на Държавен фонд Земеделие и Върховен административен съд, за периода от 05.03.2021г. до датата на окончателното плащане на задължението, ведно със законната лихва до деня на окончателното плащане на задължението поради нарушение на чл.3 от ДЕС, чл.21, ал.1 от ДФЕС, чл.45, ал.1 от Харта на основните права на ЕС, чл.2, ал.1,2 и 3 от Протокол 4 на ЕКПЧ, чл.7, ал.1 и чл.14, ал.1 от Директива 2004/38/ЕО, чл.3, приложение IV, т.1 б. а и г от Регламент (ЕО) 1242/2008 на Комисията - действащ към момента на подписване на договора и Регламент 220/2015г. чл.5 и чл.6 и чл.1, ал.1 и 2 от Протокол 12 на ЕКПЧ. С отделни диспозитиви М. Л. Г. е осъдена и да заплати разноски по делото. В касационната жалба се твърди неправилност на съдебното решение поради това, че е незаконосъобразно и необосновано на правото на Европейския съюз и доказателствата по делото . Настоящата инстанция приема, че се касае за оплаквана за неправилност на атакувания съдебен акт като необоснован и в противоречие с приложимия материален закон касационни основания по чл.209, т.3 от АПК, по които се претендира отмяната му. С касационната жалба е отправено и искане за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз /СЕС, Съда/, като въпросите са формулирани в отделна молба по делото.

Ответникът Държавен фонд Земеделие , чрез процесуалния си представител главен юрисконсулт Л. Христова, в писмен отговор изразява становище за неоснователност на касационната жалба и за недопустимост на искането за отправяне на преюдициално запитване до Съда на ЕС. Моли касационната жалба да бъде отхвърлена. Претендира присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение и прави възражение за прекомерност на претендираните от насрещната страна разноски.

Ответникът Върховен административен съд, чрез процесуалния си представител юрисконсулт В. Христова, в писмен отговор изразява становище за неоснователността на касационната жалба, както и за недопустимост и неоснователност на искането за отправяне на преюдициално запитване. Моли касационната жалба да бъде отхвърлена. Претендира разноски по делото по представен списък.

Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Счита, че не са налице основания по чл.209, т.3 от АПК за отмяна на съдебното решение.

С касационната жалба е направено искане за отправяне на преюдициално запитване до СЕС, като с отделна молба са формулирани следните преюдициални въпроси: 1. Разпоредбите на чл.21, ал.1 от ДФЕС, чл.45, ал.1 от Хартата на основните права на ЕС, чл.2, ал.1, 2 и 3 от протокол 4 от Европейската конвенция за правата на човека, чл.7, ал.1 (б) и чл.14, ал.1, 2 от Директива 2004/38/ЕО допускат ли бенефициер да бъде санкциониран на основание обстоятелството, че през част от времето на действащ договор от Програмата за развитие на селските райони 2007-2013, пребивава в държава от Съюза различна от тази, в която е сключен договорът?;

1. Кой в конкретния случай е приложимият регламент за определяне на икономическия размер на земеделското стопанство: действащият към момента на подписването на договора през 2012г. Регламент (ЕО) 1242/2008 или действащият към момента на спиране на проекта през 2016г. Регламент (ЕО) 2015/2020?;

1. Допуска ли приложимият в случая регламент земеделско стопанство, засадило/разсадило на терен с правни основания земеделска/и култура/и, като засаждането е отразено в анкетна карта и анкетния формуляр на земеделския стопанин собственик на стопанството, да бъде определено за стопанство с икономически размер от 0 икономически единици в годината, през която тези дейности са извършени?;

1. Правото на бенефициерите по Програмата за развитие на селските райони да изчисляват, заявяват, записват в бизнес плановете на своите проекти икономическия размер на земеделските си стопанства на основание нормите от цитираните регламенти, може ли да се тълкува като право на частноправни субекти, придобито от регламента, определящ метода за изчисляване на икономическия размер на стопанството?

По искането за отправяне на преюдициално запитване до СЕС настоящият съдебен състав приема, че в случая не са налице предпоставките за уважаване на искането за отправяне на преюдициално запитване до СЕС. На първо място националната юрисдикция, чиито решения не подлежат на обжалване съгласно националното право, няма задължение за отправяне на преюдициално запитване до Съда, когато установи, че повдигнатият въпрос е ирелевантен или че разглежданата разпоредба от правото на Съюза вече е била предмет на тълкуване от СЕС, както и ако правилното прилагане на правото на Съюза е толкова очевидно, че не оставя място за никакво основателно съмнение. Възможността за отправяне на преюдициално запитване следва да бъде преценявана с оглед специфичните характеристики на правото на Съюза, особените трудности при неговото тълкуване и риска от различия в съдебните актове в рамките на Съюза /така: СЕС, решение от 4 октомври 2018, Комисията/Франция (Prйcompte mobilier), C-416/17, ECLI:EU:C:2018:811; СЕО, решение от 6 октомври 1982, CILFIT/Ministero della Sanitа, 283/81, ECLI:EU:C:1982:335; СЕС, решение от 9 септември 2015, Ferreira da Silva e Brito и др. C-160/14, ECLI:EU:C:2015:565; решение от 28 юли 2016, Association France Nature Environnement, C-379/15, ECLI:EU:C:2016:603/.

На следващо място посочените в чл.267, ал.3 от ДФЕС юрисдикции (тези, чиито решения не подлежат на обжалване) имат също право на преценка, както всяка друга национална юрисдикция, дали е необходимо решение по въпрос на правото на Съюза, за да могат да се произнесат с решение, като те не са длъжни да отправят въпрос относно тълкуването на правото на Съюза, повдигнат пред тях, ако въпросът е изцяло ирелевантен, тоест ако отговорът му, независимо от това какъв е той, не би могъл по никакъв начин да повлияе на решаването на спора по делото (СЕС, решение от 15 март 2017, Aquino, C-3/16, ECLI:EU:C:2017:209). Следва да бъде отбелязано също, че когато националната юрисдикция установи, че надлежното прилагане на съюзното право е толкова очевидно, че не оставя място за каквото и да е основателно съмнение, може да не изпълни задължението за сезиране на СЕС (СЕО, решение от 6 октомври 1982, CILFIT/Ministero della Sanitа, 283/81, ECLI:EU:C:1982:335).

Тълкуването на общностно право и цитираната практика се обосновават и с теорията за ясния акт, според която е ясно, че не е необходимо тълкуване на разпоредбата. Следва да се отбележи обаче, че така посочената теория е ограничена от СЕС, поставяйки граници при нейното прилагане, а именно, че преди националните съдии да стигат до нейното прилагане, следва да бъдат взети предвид характеристиките на съюзното право. Тези характеристики са свързани с многообразието на езиковите версии, които са еднакво автентични, автономията на понятията във връзка с националното право, необходимостта да се тълкува всяка разпоредба в нейния контекст, а именно на съвкупността от разпоредби, в които е включена и в светлината на всички принципи на правото на Съюза, неговите цели и неговото развитие. По приложението на тази теория СЕС се е ограничил до това да припомня на запитващата юрисдикция тази съдебна практика, като се ограничава до формулата, че правилното прилагане на съюзното право трябва да е толкова очевидно, че да не оставя място за разумно съмнение /СЕО, Решение от 17 май 2001, TNT Traco, C-340/99, ECLI:EU:C:2001:281, т. 35 и СЕО, Решение от 30 септември 2003, Kubler, C-224/01, ECLI:EU:C:2003:513, т. 118/.

По изложеното настоящата инстанция приема, че се намира в хипотеза на достатъчно ясна разпоредба относно поставените от касатора въпроси, които предвиждат основанията за санкциониране на бенефициера, начина на изчисляване на икономическия размер на земеделското стопанство и приложимия регламент. Впрочем, по същността на така формулираните въпроси, съдът намира, че с искането на отговор по тях, касаторът търси произнасяне по фактите, относими към съответния правен спор, висящ пред националния съд, т.е. СЕС да извърши проверка за законосъобразността на акта на националния орган по подпомагане на земеделски производители, което освен, че е недопустимо, е предмет на съдебен контрол от компетентността на националните съдилища.

Преюдициалното запитване следва да има за предмет тълкуване на конкретна общностноправна норма в контекста на определена националноправна уредба и да се отнася до тълкуването или валидността на ПЕС, а не до тълкуването на националните правни норми или до фактически въпроси, повдигнати по главното производство, в какъвто смисъл са оплакванията в касационната жалба и в искането. Ето защо в настоящия случай не е налице основание Върховният административен съд да отправи искане за преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз.

Предвид посоченото искането за отправяне на преюдициално запитване, като неоснователно, следва да бъде оставено без уважение.

Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена от надлежна страна и в срока по чл.211, ал.1 от АПК.

Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна.

Производството пред Административен съд Плевен е било образувано по искова молба на М. Л. Г. срещу Държавен фонд Земеделие и Върховен административен съд с искане на присъждане на обезщетение в размер на 31 446лв. В исковата молба се е претендирало осъждане на Държавен фонд Земеделие и на Върховен административен съд за заплащане на сума в размер 24 446лв. - представляваща обезщетение за претърпени от ищцата имуществени вреди, изразяващи се в пропуснати ползи -втората част от сумата по проекта, коректно изпълнен до 28.10.2016г., ведно със законната лихва от 15.04.2017г. до деня на окончателното плащане на задължението и сума в размер на 7 000лв. - представляваща обезщетение за претърпени неимуществени вреди, които вреди са пряка и непосредствена последица от действия на Държавен фонд Земеделие" и Върховен административен съд, от 05.03.2021г. до датата на окончателното плащане на задължението, ведно със законната лихва до деня на окончателното плащане на задължението.

Твърдяло се е, че уведомително писмо 01-153-6500/825 от 28.10.2016г. и решение 3173/05.03.2019г. на ВАС са издадени в нарушение на правото на Европейския съюз. Конкретно е посочено, че е налице нарушение на: чл.3 от ДЕС; чл.21, ал.1 от ДФЕС; чл.45, ал.1 от Харта на основните права на ЕС; чл.2, ал.1, 2 и 3 от Протокол 4 на ЕКПЧ; чл.7, ал.1 и чл.14, ал.1 от Директива 2004/38/ЕО; чл.3, приложение IV, т.1 б. а и г от Регламент (ЕО) 1242/2008 на Комисията - действащ към момента на подписване на договора и Регламент 220/2015г. чл.5 и чл.6 и чл.1, ал.1 и 2 от Протокол 12 на ЕКПЧ.

След като е анализирал доказателствата по делото, както и конкретните твърдени от жалбоподателя като нарушени правни норми, съдът е обсъдил доводите на страните и е приел, че исковата претенция е неоснователна. За да постанови този резултат съдът е приел, че не е налице първата предпоставка за ангажиране отговорността на държавата по чл.2в, ал.1, т.1 от ЗОДОВ - нарушени правни норми на правото на Европейския съюз, които да предоставят права на частноправните субекти, както и, че не следва да излага мотиви относно факта, дали нарушението е достатъчно съществено и налице ли е причинна връзка, тъй като те ще бъдат хипотетични с оглед извод за липса на нарушение. Конкретно съдът е приел, че сочените като нарушени норми се отнасят до свободното движение на хора, засягат организация на работа и контрол от компетентните институции на държавите членки при прилагане на мерките за подпомагане в различни форми и не създават права за бенефициерите, а задължения за контролните органи за извършване на контрол за изпълнение на проекта, като липсват точни времеви периода за осъществяването му през съответната стопанска година, нито императивно правила за осъществяваното му едва след изтичане на стопанската година. А напротив - контролните органи могат да следят за спазване на поети ангажименти през целия период на поетия ангажимент.

Обжалваното решение е валидно, допустимо и правилно. При постановяването му не са допуснати нарушения, които да съставляват основания за отмяна.

При вярно установена фактическа обстановка, обусловена от приобщената пред първата инстанция доказателствена съвкупност, административният съд е извел правилни крайни изводи за недоказаност и неоснователност на исковите претенции. Касационната инстанция напълно приема фактическата установеност от съда като по делото липсва спор относно фактите, поради което съставът на ВАС счита за ненужно възпроизвеждането на мотивите на първостепенния съд относно приетите за установени факти в настоящото решение, с оглед предвидената затова възможност в чл.221, ал.2, изр.второ от АПК. Правните изводи на административния съд за недоказаност и неоснователност на исковите претенции са обосновани от данните по делото.

Неоснователни са твърденията в касационната жалба за противоречие на атакуваното решение с приложимия материален закон. Съгласно чл.1, ал.1 от ЗОДОВ държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност. Според чл.4 ЗОДОВ дължимото обезщетение е за всички имуществени и неимуществени вреди, които са пряка и непосредствена последица от увреждането. Отговорността не се презюмира от закона и затова е в тежест на ищеца да установи наличието на кумулативно изискуемите предпоставки по чл.1, ал.1 от ЗОДОВ, като при липсата на който и да е елемент от фактическия състав не може да се реализира безвиновната отговорност на държавата.

Разпоредбата на чл.2в от ЗОДОВ /обн. ДВ бр.94/2019г./ урежда разглеждането на искове срещу държавата за вреди от нарушения на правото на Съюза. Съгласно чл.2в, ал.1, т.1 от ЗОДОВ административните съдилища притежават компетентност да решават спорове, при които се твърди, че вредите са причинени от достатъчно съществено нарушение на правото на ЕС - за вреди от правораздавателната дейност на административните съдилища и ВАС, а според чл.2в, ал.2 от ЗОДОВ - когато искът по ал.1 е предявен срещу няколко ответници, се разглежда по реда на АПК, ако страна по делото е административен съд, ВАС или юридическо лице за вреди, причинени при или по повод административна дейност. По аргумент от чл.203, ал.3 от АПК за имуществената отговорност и за допустимостта на исковете за обезщетения за вреди, причинени от достатъчно съществено нарушение на правото на ЕС, се прилагат стандартите на извъндоговорната отговорност на държавата за нарушение на правото на ЕС, уредена на свой ред в чл.340, § 2 Договора за функционирането на ЕС /ДФЕС/.

Задължението на държавата да поправи вредите, настъпили в резултат от неизпълнение на задълженията й, произтичащи от Договорите /разбирани като Договор за Европейския съюз - ДЕС и ДФЕС/ е един от основните принципи на правото на Съюза, провъзгласен за първи път в цитираното и в оспорения съдебен акт решение на Съда на Европейските общности /СЕО, сега СЕС/ от 19 ноември 1991, Francovich и Bonifaci/Италия, C-6/90 и C-9/90, ECLI:EU:C:1991:428/. В т.36 от решението съюзните съдии, осланяйки се на чл.4, §3 от ДЕС /тогава чл.5 от ДЕО/, постановяват, че държавите-членки съдействат на Съюза при изпълнението на неговите задачи и се въздържат от всякакви мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите на Съюза. Уточнено е, че принципът за отговорността на държавата за причинените от нея вреди на частноправните субекти, вследствие на нарушения на общностното /сега съюзното/ право, е присъщ на системата на Договорите. В последвалата решението по делото Francovich практика на СЕС, в т.ч. и в актуалната му юриспруденция, са изведени условията за ангажиране на отговорността на държавата за вреди, причинени на частноправни субекти от нарушения на правото на Съюза. Като трайно застъпено и безпротиворечиво в тази практика е прието, че увредените частноправни субекти имат право на обезщетение при наличието на три кумулативни условия, а именно - нарушената правна норма има за предмет предоставянето на права на частноправните субекти, нарушението на нормата е достатъчно съществено и съществува пряка причинно-следствена връзка между нарушението и претърпяната от частноправните субекти вреда /виж СЕО, решение от 5 март 1996, Brasserie du pкcheur/Bundesrepublik Deutschland et The Queen/Secretary of State for Transport, ex parte Factortame и др., C-46/93 и C-48/93, ECLI:EU:C:1996:79, т.51; СЕС, решение от 7 юли 2022, F. Hoffmann-La Roche и др., C-261/21, ECLI:EU:C:2022:534, т.58; СЕС, Решение от 10 март 2022, Grossmania, C-177/20, ECLI:EU:C:2022:175, т.69 и СЕС, Решение от 23 ноември 2023, Right to Know, C-84/22, ECLI:EU:C:2023:910, т.75/. Съответно, на доказване в подобно исково производство подлежат посочените предпоставки, всички твърдени в исковата молба факти и обстоятелства, които ги обосновават за осъществени, както и връзките между тях. Тежестта на доказване е на ищеца - както по отношение на основанията за претендираните вреди, така и на техния размер. При това посочените условия следва да са налице кумулативно при липсата на което и да е от тях не може да бъде ангажирана отговорността за вреди на ответника, съответно ответниците.

Съгласно данните по делото, анализираните основни положения на отговорността на държавата за вреди, причинени на частноправните субекти от съществено нарушение на правото на Съюза, налагат тъкмо формираните от първоинстанционния съд изводи за липсата на осъществени от ответните страни по делото нарушения, а още по-малко същите да са достатъчно съществени. В оспорения съдебен акт са тълкувани правилно сочените от молителя като нарушени чл.3 от ДЕС; чл.21, ал.1 от ДФЕС; чл.45, ал.1 от Харта на основните права на ЕС; чл.2, ал.1, 2 и 3 от Протокол 4 на ЕКПЧ; чл.7, ал.1 и чл.14, ал.1 от Директива 2004/38/ЕО; чл.3, приложение IV, т.1 б. а и г от Регламент (ЕО) 1242/2008 на Комисията - действащ към момента на подписване на договора и Регламент 220/2015г. чл.5 и чл.6 и чл.1, ал.1 и 2 от Протокол 12 на ЕКПЧ.

ВАС напълно споделя изводите на съда, че тези норми не предоставят права на частноправните субекти, а се отнасят до свободното движение на хора, както и създават правилата за конкретна дейност на компетентните подпомагащи институции, вкл. задължения на контролните органи да следят за спазване на поетите ангажименти през целия период на поетия ангажимент.

Искането на молителя за присъждане на обезщетение за вреди се основава основно на нарушено право на свободно придвижване. В случая е установено от съда, че поетия от М. Л. Г. ангажимент в т.4.28 от договора й вменява задължение да живее в общината, където се осъществява подпомаганата дейност или съседна, което задължение произтича от характера на подпомагането по мярка 112 Създаване на стопанства на млади фермери от ПРСР 2007-2013. Правото й на свободно придвижване по никакъв начин не е ограничено с поетото от нея задължение да живее в общината, доколкото тя е могла свободно да се движи в общността. Единствено е ограничена възможността тя да живее на друго място, което тя е нарушила. Важен момент е и, че М. Л. Г. се е съгласила с това условие, подписвайки договора през 2013г. Не е налице нито съществено, нито очевидно нарушение на правото на ЕС.

Административен съд - Плевен правилно е установил съдържанието на предписаните правила за поведение, съдържащи се в разпоредбите на чл.3 от Регламент (ЕО) 1242/2008г. на Комисията във вр. Приложение ІV, т.1, подт. а и г", както и чл.5, чл.6 от Регламент за изпълнение (ЕС) 2015/220 на Комисията, даващи дефиниция на икономически единици, размер на стопанството, метод на определянето му, период, за който следва да се отчита изпълнението на поетите ангажименти. Цитираните норми служат като основа за компетентните институции на държавите-членки при определяне на правила за отпускане, контрол и заплащане на подпомагане по европейски мерки за подпомагане на земеделски производители, каквато е М. Л. Г., ползваща права по Мярка 112 Създаване на стопанства на млади фермери , а не предоставят права на частно правни субекти. Именно поради тази причина в регламентите е предвидена и отговорност на държавите в случай на нарушение на правилата, въведени с тях. След като цитираните норми не създават права за частноправни субекти, не е възможно да бъдат обект на нарушение. Не е налице нито съществено, нито очевидно нарушение на правото на ЕС.

Следва да се добави, че в настоящото производство е недопустимо да се прави преценка на административния акт на ДФЗ и/или съдебния акт на Върховния административен съд.

По тези съображения, ВАС намира касационната жалба за неоснователна, тъй като не е налице неправилно приложение на правото на ЕС - съответно не е изпълнен фактическият състав на разпоредбата на чл.2в от ЗОДОВ.

По изложените съображения касационната жалба е неоснователна, а решението на административния съд, като правилно следва да бъде оставено в сила.

При този изход на спора основателни се явяват своевременно заявените претенции на процесуалните представители на ответниците за присъждане на разноски. При това касаторът следва да бъде осъден да заплати на Държавен фонд Земеделие и на Върховния административен съд сумата от по 30 лв. за всеки, представляваща разноски за юрисконсултско възнаграждение в определен от състава размер на основание чл.24, изречение второ от Наредбата за заплащане на правната помощ /НЗПП/. Не е налице хипотезата на чл.13, т.2 от НЗПП, предвид което искането на процесуалния представител на Върховния административен съд за присъждане на сумата 50лв., заявено в т.1.1. от представения списък на разноските, съставът преценява като неоснователно.

Водим от горното и на основание чл.221, ал.2, предложение първо от, Върховният административен съд, състав на четвърто отделение