Решение № 2037 от 28.2.2025 г. на ВАС по адм. д. № 9127/2024 г.

Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 73, ал. 4 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) (ЗУСЕФСУ). Образувано е по касационна жалба на Община Пловдив, с БУЛСТАТ 000471504, със седалище в гр. Пловдив, район "Централен", п.к. 4000, пл. "Стефан Стамболов" 1, представлявана от кмета К. Д. Д., чрез процесуален представител адв. Д. Илиева от Адвокатска колегия (АК) Пловдив, срещу Решение 6390/16.07.2024 г., постановено по адм. дело 339/2024 г. по описа на Административен съд (АС) Пловдив, с което е отхвърлена жалбата против Решение РД-02-36-377/29.03.2023 г. на заместник министъра и ръководител на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Регионално развитие" (ОПРР) 2007 - 2013 за определяне на финансова корекция в размер на 5% от стойността на верифицираните разходи по договор BG161PO001/1.5-03/2011/001-D-10, сключен с избрания за изпълнител по проведената обществена поръчка участник - ИНДРА СИСТЕМАС С.А., гр. Мадрид, Испания. Поддържат се оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът излага доводи, обосноваващи основна защитна теза за неправомерно наложена финансова корекция. Мотивира становище за липса на соченото в акта нарушение на принципа за добро финансово управление, заложен в чл. 4, §8 от Регламент (ЕС) 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) 1083/2006 на Съвета (Регламент 1303/2013), и по-специално на тези, съдържащи се в разпоредбата на чл. 33, §1 от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 година за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, за изменение на регламенти (ЕС) 1296/2013, (ЕС) 1301/2013, (ЕС) 1303/2013, (ЕС) 1304/2013, (ЕС) 1309/2013, (ЕС) 1316/2013, (ЕС) 223/2014 и (ЕС) 283/2014 и на Решение 541/2014/ЕС и за отмяна на Регламент (ЕС, Евратом) 966/2012 (Регламент 2018/1046). Твърди, че дейностите по проекта са възложени от бенефициера Община Пловдив, на дружеството ИНДРА СИСТЕМАС С.А въз основа на открита през 2015 г. процедура по възлагане на обществена поръчка с предмет доставка, монтаж, съхранение, инсталиране, захранване с енергия и данни, взаимна интеграция, тестване, пускане в експлоатация и поддръжка на всички елементи, модули и компоненти в обхвата на Системата за управление на градския транспорт (СУГТ/Системата), като всички дейности са изпълнени надлежно и в срок, за което е съставен констативен протокол от 16.12.2015 г., а разходите за това са одобрени от ръководителя на УО (РУО) и верифицирани след извършена проверка на място. Не оспорва твърдението на административния орган, че към датата на процесната проверка е имало, а и винаги ще има определен брой необорудвани автобуси, но твърди, че този факт не е резултат от действие или бездействие на бенефициера, вкл. не е неизпълнение на задължение по сключения административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДПБФП), както се сочи в акта. В подкрепа на тезата си излага, че общественият превоз на пътници на територията на община Пловдив се извършва от частни превозвачи с техни собствени превозни средства и въз основа на сключени след проведени обществени поръчки договори. В този смисъл и доколкото провеждането на процедурите изисква време, а често е свързано и със съдебни производства, се е наложило сключването на временни договори. В тях действително липсва клауза за преоборудване на автобусите, но доколкото в сключените в последствие договори от 2018 г., 2019 г. и 2020 г. такава има, то отчетеното несъответствие, което според РУО е довело до лошо финансово управление, е отстранено. По отношение на твърдението за неработещо интернет приложение касаторът твърди, че отговорността за това следва да се търси в отношенията на бенефициера с изпълнителя, т.к. СУГТ е сертифицирана като интегрирана автоматизирана система за управление на търговската дейност (ИАСУТД) по смисъла на Наредба Н-18 от 13.12.2006 г. за регистриране и отчитане чрез фискални устройства на продажбите в търговските обекти, изискванията към софтуерите за управлението им и изисквания към лицата, които извършват продажби чрез електронен магазин (Загл. изм. ДВ, бр. 80 от 2018 г.), издадена от министъра на финансите, обн., ДВ, бр. 106 от 27.12.2006 г., в сила от деня на влизане в сила на Договора за присъединяване на Република България към Европейския съюз - 1.01.2007 г. (Наредба Н-18/2006 г.), но след изтичането на гаранционния срок изпълнителят е отказал нейното сервизиране, както и не е предприел действия по предоставянето на тези правомощия на трети субекти, което предвид приложимата нормативна регламентация, е задължило бенефициера да преустанови използването й. Наред с горното, касаторът излага аргументи за допуснато при издаването на атакуваното волеизявление съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Твърди, че сигналът, посочен в решението за определяне на финансова корекция, е послужил за издаването на предходен акт по чл. 70, ал. 1 ЗУСЕФСУ, с което и производството, образувано въз основа на него, е приключено. Намира, че съществува пречка за произнасянето на административния орган в случая не само поради прекратеното производство по процесния сигнал и отдалечените във времето проверки, на които РУО се е позовал, но и доколкото предходното решение е съдържало аналогични фактически и правни съображения, а в последствие е било отменено с окончателен съдебен акт на Върховния административен съд. В контекста на извода на първостепенния съд, че касационната инстанция не е преградила възможността за издаването на нов акт, т.к. не е решила спора по същество, а е отменила решението на процесуално основание, твърди, че съгласно нормата на чл. 221, ал. 1 АПК съдът винаги решава делото по същество. Тези обстоятелства според касатора водят и до нарушение на изричното правило на чл. 71, ал. 4 ЗУСЕФСУ, ограничаващо възможността за определянето на повторна финансова корекция за една и съща нередност. В заключение към тезата си за порок по чл. 146, т. 3 АПК, излага, че не е уведомен за авторството и съдържанието на сигнала, послужил за издаването на атакувания индивидуален административен акт, както и че не е спазен срокът за произнасяне, регламентиран в чл. 12, ал. 2 от Наредбата за определяне на процедурите за администриране на нередности по фондове, инструменти и програми, съфинансирани от Европейския съюз (Загл. доп. - ДВ, бр. 6 от 2012 г.), приета с ПМС 285 от 30.11.2009 г., обн., ДВ, бр. 97 от 8.12.2009 г. (Наредбата за определяне на процедурите за администриране на нередности), а и постановяването на решението е станало след приключване на оперативната програма и периода за устойчивост на инвестицията по проекта. Намира също, че РУО не е съобразил принципа за оправданите правни очаквания, доколкото с доклади за проверка на място от 16.03.2016 г. и 14.08.2020 г. общината е уведомена за това, че не са открити обстоятелства, водещи до съмнения за нередности, а с доклад от 12.02.2021 г. е потвърдено изпълнението на дадените при последната проверка препоръки. Поддържа и че обжалваното съдебно решение е засегнато от допуснато при постановяването му съществено нарушение на съдопроизводствените правила, изразяващо се в необсъждане на всички доводи и възражения на жалбоподателя в първоинстанционното производство. По изложените съображения претендира отмяна на обжалваното съдебно решение и решаване на спора по същество с отмяна на атакувания индивидуален административен акт. Моли за присъждане на сторените разноски, за което прилага списък съгласно чл. 80 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК), вр. чл. 144 АПК. Ответникът заместник-министъра на регионалното развитие и благоустройството и РУО на ОПРР 2007 - 2013 г., в писмен отговор, подаден чрез процесуален представител главен юрисконсулт Д. Макьов, оспорва касационната жалба. С отричащи основателността й доводи, моли обжалваният съдебен акт да се остави в сила. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение за производството пред Върховния административен съд. Прави възражение за прекомерност на касаторовата претенция за юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на Седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок и от надлежно легитимирана страна. Разгледана по същество, на посочените в нея основания и в обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, съдът приема същата за основателна, по следните съображения: С атакувания съдебен акт е отхвърлена жалбата на Община Пловдив срещу Решение РД-02-36-377/29.03.2023 г. на заместник министъра и РУО на ОПРР 2007 - 2013 за определяне на финансова корекция в размер на 5% от стойността на верифицираните разходи по договор BG161PO001/1.5-03/2011/001-D-10, сключен с избрания за изпълнител по проведената обществена поръчка участник - ИНДРА СИСТЕМАС С.А., гр. Мадрид, Испания. За да постанови този правен резултат, съдът е приел от фактическа страна, че Община Пловдив е бенефициер по сключен с МРРБ АДПБФП BG161PO001/1.5-03/2011/001/02.07.2012 г., по схема за безвъзмездна финансова помощ (БФП) BG161PO001/1.5-03/2011 "Подкрепа за интегриран градски транспорт в петте големи града", по проект "Модернизиране и развитие на устойчив градски транспорт в град Пловдив". По постъпил в РУО на ОПРР 2007-2013 г. сигнал за нередност 1862 е извършена проверка, в хода на която е установено нарушение на чл. 4, §8 Регламент 1303/2013 и чл. 33 Регламент 2018/1046, както и на чл. 1, т. 1. 1 и т. 1.4. Приложение Е2 Общи условия (ОУ) към сключения АДПБФП и чл. 5.5. Специфични условия към АДПБФП, вр. чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ, и на чл. 71, §1, б. в Регламент 1303/2013 и чл. 7.3. Приложение Е2 - ОУ към АДПБФП, вр. чл. 70, ал. 1, т. 4 ЗУСЕФСУ. Издадено е Решение РД-02-36-1071/21.09.2021 г. на РУО на ОПРР 2007-2013 г., с което поради установената нередност по т. 2 "Нарушаване на принципите по чл. 4, параграф 8, чл. 7 и 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013", е определена финансова корекция в размер на 5% от реално верифицираните разходи по договор BG161PO001/1.5-03/2011/001-D-10, сключен с изпълнителя ИНДРА СИСТЕМАС С.А. КЛОН КЧТ. От фактическа страна в решението е посочено, че въз основа на извършена в периода 01-02.02.2018 г. проверка се установява частично функциониране на Системата за информация за пътуване и управление на автопарка и на Системата за електронно таксуване. Според проверяващите информацията на информационните табла е непълна или неактуална, липсва оборудване или е неработещо в част от автобусите (оборудвани са само девет автобуса), също така пуснатите за продажба смарт карти не отговарят на Глобалния окончателен проект на СУГТ и е налице невъзможност за закупуване на билети както от бордовите устройства в автобусите, така и от стационарните автомати. С писмо с изх. 99-00-6-325-15/02.03.2018 г. бенефициерът е бил уведомен за извършената проверка и констатациите от нея, като по реда на чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ му е предоставена възможност за ангажиране на становище. Той се е възползвал от нея и е подал възражение с вх. 99-00-6-325-16/22.03.2018 г., в което е оправдал отчетените факти с проведените процедури по реда на Закона за обществените поръчки (ЗОП) и тяхното съдебно обжалване. В периода 28-29.03.2019 г. е извършена нова проверка с оглед Годишния план за проверки на място на приключили проекти за 2019 г., при която е констатирано, че са налице обстоятелства, затрудняващи функционирането на изградените системи за електронно таксуване, получаването на информация за пътуване и управлението на автопарка, в обема, посочен в проекта. Отправени са препоръки за предприемане на мерки за отстраняване на проблемите, свързани с частично коректната информация по информационните табла, неналичната част от функциите за закупуване на билети от бордовите автомати и вендинг машини, и неработещото интернет приложение. На 10-12.12.2020 г. е направена поредна проверка на място във връзка с Годишния план за проверки на място на приключили проекти за 2020 г., в хода на която е установено, че информацията на таблата в по-голямата си част е коректна и точна, но са налични определени случаи на неотразени автобуси. Също така е установено, че в част от автобусите бордовите устройства за покупка на билети и инсталираните валидатори не работят, а някои от превозните средства не са и оборудвани: за 10.08.2020 г. 26 броя, за 11.08.2020 г. 24 броя, и за 12.08.2020 г. 24 броя. Констатирано е още, че при издаването на месечни карти върху носителя се изписва съответният месец, което прави необходимо при последващо зареждане на картата, да бъде издадена нова такава, също така на вендинг машините липсва опцията за закупуване на "Е-билети", както и едномесечна карта, валидна за една линия и за всички линии с намаление, а част от вендинг машините не работят изобщо. Отделно, е направено заключение и че Интернет приложението по проекта не работи, съответно липсва и опцията Електронен портфейл . След изискана справка за продажбите на билети е установено, че все още приходите от продажбата чрез кондуктори са многократно по-високи от тези, реализирани чрез бордовите устройства, но все пак е налице увеличение в сравнение с предходната проверка. Отразено е още като резултат от проверката, че в средно 25 автобуса липсва оборудване, средно 8 автобуса не са разпознати от системата и средно 25 автобуса не излизат в движение поради някакъв технически проблем, което според РУО е подобрение спрямо предишната проверка. В заключение е посочено, че в по-голямата си част бордовите устройства работят, създадени са предпоставки за използване по предназначение на електронното таксуване, подобрена е свързаността на автобусите в системата, и повечето от информационните табели работят и са в добро състояние, но трябва да се предприемат мерки за пълно изпълнение на препоръките от проверката на място. С преписка 038/18.09.2020 г., преписка с вх. 004/29.01.2021 г. и преписка с вх. 006/09.02.2021 г. бенефициерът е посочил, че интернет приложението е разработено и функционално, но не е активирано, от една страна, поради неизвършени тестове съгласно Наредба Н-18/2006 г., респ. липса на одобрение от Националната агенция за приходите (НАП), а от друга -поради неяснота към момента на разработването и до 2019 г. в приложимата нормативна регламентация. При разглеждане на така изложените аргументи РУО е приел на първо място, че бенефициерът е отговорен за привеждането на договорите в съответствие с проекта, още повече, че е предвидил създаването на независима и овластена единица в "Общинско предприятие "Организация и контрол на транспорта" Звено за управление на проекта, а и в предприятието съществува отдел "Финанси и договаряне", сектор "Договори", поради което доводът, че в договорите няма изрична клауза за преоборудване на автомобилите, не може да послужи за оттегляне на констатациите в тази част. Отделно, според административния орган бенефициерът е трябвало да бъде наясно с рисковете от забавяне покрай процедурите по ЗОП. В контекста на възражението, свързано с приложимата нормативна регламентация и следващото от нея нефункциониране на системата в цялост, РУО е посочил, че свидетелството от Българския институт по метрология е издадено още през 2017 г., което е предоставило възможност за тестване и одобрение от НАП, но това не е сторено и към момента на проверката от 17.02.2021 г. Всичко изложено според РУО е довело до компроментиране на основните цели на проекта, а именно приоритетно развитие на масовия градски транспорт и структурирането му в комплексна система, обвързваща всички превозни системи, подобряване нивото на обслужване и надеждността на обществената транспортна система на града: гарантиране спазването на графиците, предоставяне информация в реално време за всички потребители на обществения транспорт, насърчаване използването на устойчиви начини на транспорт, намаляване на вредните емисии, по-специално СО2, NO2, PM10 и намаляване времето за придвижване и повишаване гъвкавостта на ОТ. Нарушен е принципът на икономичност, доколкото бенефициерът не е съобразил характера на предоставяната услуга от частни икономически оператори, не е предвидил необходимостта от регулярно провеждане на обществени поръчки и обновяването на превозните средства, както и нормативната база. Не са спазени и принципите на ефективност и ефикасност, т.к. чрез непредвиждането на тези обстоятелства бенефициерът е допуснал частично нефункциониране на Системата, вкл. невъзможност за закупуване на билети в част от бордовите устройства и неточност на информацията по табелите, както и е позволил част от автобусите в градската мрежа да не са изобщо оборудвани, в резултат на което не са постигнали целите по проекта, а и е нарушено изискването за дълготрайност на операциите. Актът на РУО е оспорен по съдебен ред пред АС Пловдив, който със свое Решение 251/15.02.2022 г., постановено по адм. дело 2672/2021 г. по описа на съда, е отхвърлил жалбата на Община Пловдив. Въз основа на постъпила по делото касационна жалба, във Върховния административен съд е образувано адм. дело 3730/2022 г., с което решението на първостепенния съд е отменено, с отмяна и на атакуваното волеизявление. За да постанови този правен резултат, касационната инстанция по спора е приела, че бенефициерът е бил възпрепятстван да изложи възраженията си по част от фактическите констатации, послужили за постановяването на процесното решение, а именно тези, свързани с твърдяното нарушение на принципа на добро финансово управление, в неговите проявления икономичност, ефективност и ефикасност. Нарушеното право на защита, което специалният закон изрично регламентира в чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ, според решаващия състав на Върховния административен съд съставлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което налага отмяната на акта на това основание. Отделно и независимо от посоченото, е формулиран извод, че бенефициерът не е допуснал нарушение на изискването за дълготрайност на операциите в случаите и в сроковете по чл. 71 Регламент 1303/2013 г. С писмо с изх. 99-00-6-37/19.01.2023 г. РУО е уведомил бенефициера за отпочване на производство по определяне на финансова корекция, като е възпроизвел дословно фактите и обстоятелствата, изложени в отмененото решение, свързани с твърдяното нарушение на принципа за добро финансово управление, и в допълнение е посочил, че предприетите действия и съответните бездействия водят до допълнително разходване на финансов и човешки ресурс, а непълното функциониране води до невъзможност системата да се ползва пълноценно от крайния получател, което препятства приоритизирането на масовия градски транспорт като основно средство за придвижване в градска среда. Описано е още, че липсата на ефективно управление на автопарка и затрудненията при ползването му създават предпоставки за неспазване на заложените социално-икономически цели по проекта, а именно насърчаване използването на устойчиви начини на транспорт (обществен транспорт и придвижване с велосипед), подобряване нивото на обслужване и надеждността на обществената транспортна система на града: гарантиране спазването на графиците, предоставяне информация в реално време за всички потребители на обществения транспорт, привличане на пътници от ЛМПС към устойчиви начини на транспорт, спиране низходящата тенденция в обществения транспорт или най-малко - запазване на настоящото ниво (51.8 мил. пътници/годишно) за следващите 20 години, увеличаване дела на придвижващите се с велосипед, така че същият да достигне 2,5% до 2025 година, намаляване на вредните емисии, по-специално СО2, NO2, PM10, намаляване времето за придвижване и повишаване гъвкавостта на ОТ -поддържане функционалните нива на сигнализираните кръстовища в приемливи граници (под LOS E), гарантиране движение на Обществения транспорт по график, дори и в неблагоприятни условия на движение, подобряване на безопасността: намаляване броя на катастрофите на сигнализирани кръстовища, рисковете за пешеходци и броя на произшествията с велосипеди, подобряване на достъпността за лицата с увреждания до обществения транспорт, а липсата на информация за графика на превозните средства демотивират ползвателите на обществения транспорт и вредят на реномето на източника на финансиране по проекта. Прието е, че е налице основание за определяне на финансова корекция по смисъла на чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ поради нарушение на чл. 4, §8 Регламент 1303/2013 и чл. 33 Регламент 2018/1046, както и на чл. 1, т. 1. 1 и т. 1.4. Приложение Е2 ОУ към сключения АДПБФП и чл. 5.5. Специфични условия към АДПБФП, и във връзка с установената нередност по т. 2 "Нарушаване на принципите по чл. 4, параграф 8, чл. 7 и 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013", е предложено определянето на финансова корекция в размер на 5% от реално верифицираните разходи по договор BG161PO001/1.5-03/2011/001-D-10, сключен с изпълнителя ИНДРА СИСТЕМАС С.А. КЛОН КЧТ. След проведената процедура по чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ, в рамките на която бенефициерът е подал своето възражение, РУО на ОПРР 2007 - 2013 г., възприемайки изцяло констатациите от извършения административен контрол и отхвърляйки опровергаващите ги доводи, е издал оспорения административен акт Решение РД-02-36-377/29.03.2023 г., с който поради извод за наличие на вменените нарушения, е определил финансова корекция по пропорционалния метод в размер на 5% върху реално верифицираните разходи по засегнатия договор. В контекста на възраженията за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, органът е изложил съображения, че на първо място, той не е длъжен да запознава бенефициера с постъпилия сигнал за нередност, на второ място, срокът по чл. 12, ал. 2 Наредбата за определяне на процедурите за администриране на нередности е инструктивен, на трето произнасянето на Върховния административен съд не е пречка за образуване на настоящото производство, доколкото спорът не е разрешен по същество, на четвърто бенефициерът не твърди, че е изпълнил отречените при отдалечените според него проверки дейности, поради което и нови проверки не са били необходими, и на последно място е спазен давностният срок, както и 5-годишния период за устойчивост на инвестицията. В отговор на довода, че при верификацията е потвърдено изпълнението на дейностите по проекта, РУО сочи, че извършените проверки са направени в тестова среда и към този момент системите е предстояло да се приведат в действие. Частичното функциониране на оборудванията по проекта според РУО е равнозначно на цялостно непостигане на целите, свързани с предвидимост на градския транспорт. Въз основа на така установената фактическа обстановка и след анализ на относимата правна уредба на съюзно и национално ниво АС Пловдив, пред който е оспорена законосъобразността на новото решение, приемайки, че атакуваният индивидуален административен акт е издаден при спазване на процедурата по чл. 73 ЗУСЕФСУ, в предвидената от закона писмена форма, с посочване на фактическите и правните основания за постановяването му и в съответствие с материалния закон, е постановил Решение 1509/22.08.2023 г. по адм. дело 986/2023 г. по описа на АС Пловдив, с което е отхвърлил подадената от Община Пловдив жалба. Изложил е съображения, че наличието на определен брой необорудвани автобуси (26 - 24 броя) предполага непълно функциониране на Системата, и по-специално на подкомпонент 1 и подкомпонент 2. И доколкото по този начин се препятства постигането на заложените цели, е правилен изводът на РУО за нарушение на принципа за добро финансово управление. Анализирайки правните последици на влязлото в сила решение по адм. дело 3730/2022 г. по описа на Върховния административен съд, съдът е отхвърлил и изложените от жалбоподателя доводи за незаконосъобразност. По касационна жалба на Община Пловдив е образувано адм. дело 11413/2023 г. по описа на Върховния административен съд, който със свое Решение 1702/14.02.2024 г., постановено по посоченото дело, е отменил съдебния акт на АС Пловдив и е върнал делото за ново разглеждане, при съобразяване с дадените с мотивите на решението указания по тълкуването и прилагането на закона. Възприета е теза за допуснато при постановяването на обжалваното решение съществено нарушение на съдопроизводствените правила, изразяващо се в това, че съдът не е изследвал материалноправните предпоставки за постановяване на атакуваното пред него волеизявление не е установил дали е допуснато соченото от органа нарушение, дали то представлява нередност, дали тя е правилно квалифицирана и върху каква част от разходите е определен размерът на корекцията. Липсата на собствен анализ по спорните въпроси е предеопределило отмяната на решението и връщане на делото на първоинстанционния съд за ново разглеждане. След връщането на делото в АС Пловдив е образувано адм. дело 339//2024 г. по описа на съда. С обжалваното пред настоящата инстанция Решение 6390/16.07.2024 г. съдът е отхвърлил жалбата на Община Пловдив. За да постанови този правен резултат, съдът е приел, че актът е издаден от компетентен административен орган, при спазване на процедурата по чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ, в предвидената от закона писмена форма, с посочване на фактическите и правните основания за постановяването му и в съответствие с материалния закон. Приел е, че липсва пречка за произнасяне на РУО с оглед окончателното решение на Върховния административен съд, с което спорът не е решен по същество, а срокът по чл. 73, ал. 3 ЗУСЕФСУ е инструктивен, поради което неспазването му не рефлектира върху законосъобразността на административния акт. Разглеждайки в конкретика твърденията на РУО, с които е обосновал изводите си за нарушение съответно на принципите на икономичност, ефективност и ефикасност, съдът е приел, че действително бенефициерът е допуснал сочената в акта нередност. Според съда неработещите бордови устройства и валидатори в част от автобусите и наличието на необорудвани автобуси показват некачествено и несвоевременно изпълнение на проекта и недостатъчно количество използвани ресурси. С тези мотиви и доколкото бенефициерът не е съобразил спецификата на дейността и задълженията, следващи от приложимата нормативна уредба, което предполага и заложената цел да не може да бъде постигната, решаващият състав е приел нарушение на принципа на икономичност. Потвърдено е и нарушението на принципа на ефикасност, доколкото според съда РУО правилно е посочил, че в случая съотношението между предприетите действия, използваните ресурси и постигането на целите не е най-доброто. В тази връзка съдът е изложил съображения, че бенефициерът не е съобразил факта, че системата трябва да премине пред нарочна процедура по Наредба Н-18, както и че трябва да се предвиди време за провеждането на обществените поръчки, а и да се включат клаузи за монтаж и демонтаж на оборудването, закупено по проекта. И на последно място, неспазването на принципа на ефективност е мотивирано с обстоятелството, че непълното функциониране на системата, което непротиворечиво се извежда от ангажираната по делото доказателствена съвкупност, прави изпълнението на целите в цялост невъзможно. Според АС Пловдив действията на бенефициера дори са довели до неоправдан допълнителен разход, т.к. паралелно с възможността за закупуване на билети от превозните средства чрез бордовите устройства, в гр. Пловдив все още съществува и кондукторска система. Възприет е извод за законосъобразно мотивиране и на третия елемент от понятието за нередност, а именно вредата. Правилно според съда е приложен и процентният показател от 5% върху верифицираните разходи по засегнатия договор. В заключение и в отговор на възражението на жалбоподателя за изтекла погасителна давност, решаващият състав е посочил, че 4-годишният период, в който РУО може да определя финансови корекции, започва да тече от изтичането на 5-годишния период на устойчивост, което в случая съвпада с датата 02.02.2021 г. По изложените съображения АС Пловдив е отхвърлил жалбата на Община Пловдив против атакуваното решение за определяне на финансова корекция. Решението е валидно и допустимо, но неправилно поради нарушение на материалния закон. Страните не спорят по фактите, както и в частта относно компетентността на органа, издал обжалвания административен акт, и спазването на законоустановената форма и цел, поради което в тази част мотивите на касационната инстанция препращат към първоинстанционното решение и по аргумент от нормата на чл. 221, ал. 2, изр. 2-ро АПК не следва да бъдат повторно възпроизвеждани. Спорът е относно правната интерпретация на установените от първоинстанционния съд факти в контекста на осъщественото от административния орган властническо правомощие. Спорно, с оглед изложените от касатора съображения, е и спазването на административнопроизводствените правила от РУО на ОПРР 2007 - 2013 г. Преди да пристъпи към преценка за материална законосъобразност на административния акт, през призмата на формулираните от първостепенния съд изводи, настоящият състав на Върховния административен съд намира за необходимо да обсъди наведените възражения за наличие на отменително основание по чл. 146, т. 3 АПК, а именно допуснато при издаването на атакуваното волеизявление съществено нарушение на административнопроизводствените правила. На първо място, касаторът твърди, че с постановяването на окончателното решение на Върховния административен съд по повод оспорването законосъобразността на предходно издадения при същите фактически обстоятелства акт за определяне на финансова корекция е разрешен по същество спорът за наличие на сочената и в новото волеизявление нередност. Тази теза е несъстоятелна, т.к. видно от изложените към съдебното решение съображения, актът е отменен поради допуснато от административния орган съществено нарушение на административнопроизводствените правила, изразяващо се в неуведомяване на бенефициера за фактите и обстоятелствата, послужили за формулиране на заключение за наличие на нередност по смисъла на чл. 2, т. 36 Регламент 1303/2013 г. Съдът не е разгледал по същество сочените нарушения, поради което и липсва процесуална пречка за издаване на нов акт при същите фактически и правни основания. Още повече, че съдебната отмяна на административния акт заличава с обратна сила последиците му, от което следва, че след постановяването на решението се счита, че в правния мир на практика никога не е съществувало волеизявление с подобно съдържание. В този смисъл е необоснован и доводът за нарушение на чл. 71, ал. 4 ЗУСЕФСУ. Несъобразяването с тази норма предполага наличие на акт, с който вече е определена финансова корекция на бенефициера за същата от фактическа и правна страна нередност, какъвто очевидно не е случаят. Не е налице и порокът, обоснован с факта, че второто по ред решение на РУО е издадено въз основа на същия сигнал за нередност като първото. Очевидно след постановяването на окончателния съдебен акт на Върховния административен съд РУО е образувал ново производство, каквото правомощие има с оглед предписанието на чл. 4, ал. 1 от Наредбата за администриране на нередности по Европейските структурни и инвестиционни фондове, приета с ПМС 173 от 13.07.2016 г. (Наредбата за администриране на нередности), чрез изпращането на ново уведомление до бенефициера, спазвайки по същество реда по чл. 73, ал. 2 ЗУСЕФСУ. В контекста на изложеното, запознаването на бенефициера с постъпилия сигнал, се явява безпредметно. На следващо място, неспазеният срок за произнасяне по Наредбата за определяне на процедурите за администриране на нередности не се отразява на законосъобразността на крайния акт, т.к. той е инструктивен и с изтичането му не се преклудира възможността на РУО да постанови акт за определяне на финансова корекция, стига това да е в рамките на предвидения за целта давностен срок, който безспорно е спазен, т.к. той е бил многократно прекъсван, а началото му се поставя със завършването на изпълнението на сключения договор за обществена поръчка (Вж.: Решение на Съда (четвърти състав) от 21 декември 2011 г. по Дело C-465/10: (преюдициално запитване от Conseil d'Йtat Франция) Ministre de l'Intйrieur, de l'Outre-mer, des Collectivitйs territoriales et de l'immigration/Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre, т.к. в случая се касае за продължаваща нередност. Периодът за устойчивост, от своя страна, отново претендиран от касатора като нарушен, няма отношение в случая, доколкото касае съвсем различни проверки. А твърдяното приключване на оперативната програма не е подкрепено с факти, поради което и се явява недоказано. На последно място, не се установява и нарушение на принципа за оправданите правни очаквания, т.к. в рамките на давностния срок РУО има възможност да прави различни по своя характер и цели проверки, които с оглед момента и предмета си, логично могат да водят до различни изводи по отношение изпълнението на проекта и заложените цели. Налице е обаче друг порок при формулиране на волеизявлението, съставляващо самостоятелно отменително основание. По аргумент от чл. 73, ал. 1 ЗУСЕФСУ финансовата корекция се определя по основание и по размер. Основанието е извършената нередност, която предвид съдържанието на легалната дефиниция на понятието, дадена в чл. 2, т. 36 Регламент 1303/2013 г., представлява всяко нарушение на правото на Съюза или на националното право, свързано с прилагането на тази разпоредба, произтичащо от действие или бездействие на икономически оператор, участващ в прилагането на Европейските структурни и инвестиционни фондове, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на бюджета на Съюза чрез начисляване на неправомерен разход в бюджета на Съюза. Еднопосочна е практиката на Съда на Европейския съюз (СЕС) и на Върховния административен съд на Република България, че нередността, за която се определя финансова корекция, следва да бъде нормативно установена с посочване на предпоставките за осъществяването й и санкцията при проявлението на хипотезата й. Това е своеобразна гаранция за законосъобразното упражняване правото на защита на бенефициера, в чиято тежест се определя корекцията. В случая органът е цитирал като основание състава на нередност, визиран в чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ. Нормата на чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ ((в приложимата редакция, а именно - ДВ, бр. 52 от 2020 г., с оглед предписанието на §71 ПЗР на Закона за изменение и допълнение на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.)) установява състав на нередност, който се счита за осъществен при нарушение на принципите по чл. 4, § 8, чл. 7 и 8 от Регламент 1303/2013. Според съдържанието на препращащата разпоредба на чл. 4, §8 Регламента, Комисията и държавите членки спазват принципа за добро финансово управление в съответствие с изискванията на член 33, член 36, параграф 1 и член 61 от Финансовия регламент. Предвид темпоралното действие на актовете на Съюза, визираният нормативен документ е Регламент 2018/1046. Според предписанието на чл. 33, §1 Регламент 2018/1046 бюджетните кредити се използват в съответствие с принципа на добро финансово управление и следователно се изпълняват, като се спазват следните принципи: а) принципа на икономичност, според който ресурсите, използвани от съответната институция на Съюза за осъществяване на нейните дейности, се предоставят своевременно, в подходящо количество и качество и на най-добрата цена; б) принципа на ефикасност, който е свързан с най-доброто съотношение между използваните ресурси, предприетите дейности и постигането на целите; в) принципа на ефективност, който е свързан със степента, в която се постигат поставените цели посредством предприетите дейности. Съгласно §2 от същата разпоредба, в съответствие с принципа на добро финансово управление, използването на бюджетните кредити се съсредоточава върху ориентираното към резултатите изпълнение и за тази цел: а) целите на програмите и на дейностите се определят предварително; б) напредъкът по отношение на постигането на целите подлежи на мониторинг посредством показатели за изпълнението; в) напредъкът по постигането на целите, както и проблемите във връзка с това, се съобщават на Европейския парламент и на Съвета в съответствие с член 41, § 3, първа алинея, буква "з") и член 247, § 1, буква "д"). Според предписанието на чл. 33, §3 Регламент 2018/1046, когато е целесъобразно, се определят конкретни, измерими, постижими, относими и обвързани със срок (SMART) цели, посочени в параграфи 1 и 2, и подходящи, приемливи, достоверни, прости и устойчиви показатели. Цитираната нормативна регламентация показва, че финансовата подкрепа, осигурявана от Европейския съюз (ЕС/Съюза), и в по-специално тази, включваща средствата от ЕФСУ, е такава част от бюджета на Съюза, която представлявайки резултат от осъзната необходимост, е винаги предназначена за реализирането на конкретни цели. Израз на тази концепция е включването в описанието на съответната процедура по предоставяне на БФП на специфичните цели, които се очаква да се постигнат при реализирането й, както и задължението на всеки бенефициер да посочи своите виждания, в рамките на тези основни очертания, относно начина, по който именно неговото проектно предложение (ПП) ще допринесе за реализирането на предвидените на национално ниво приоритети. Така бенефициерът детайлизира през своята призма заложените от съответния УО цели, като предлага изпълнение на дейности, които според него ще доведат до постигането им. Чрез принципите на ефективност и ефикасност европейският законодател е създал механизъм за проследяване начина на взаимодействие между предлаганите от бенефициера дейности, заложените цели и предоставените финансови средства, а чрез въвеждането на принципа на икономичност е предвидена проверка на начина, по който се предоставя помощта, с оглед нейната своевременност, подходящо количество, качество и най-добра цена. Следователно, за да обоснове от фактическа страна извода си за нарушение на принципа на икономичност, заложен в чл. 33, §1, б. "а" Регламента, органът следва да извърши анализ на начина, по който е предоставена съответната БФП, като при извод за несвоевременно, в неподходящо количество и качество и на недобра цена такава, би могъл да обоснове нарушение на посочената разпоредба. За да мотивира тезата си за нарушение на принципа за ефикасност, имплементиран в чл. 33, §1, б. "б" Регламент 2018/1046, следва да направи анализ на следните три категории обстоятелства: заложените с проектното предложение цели, предлаганите действия и предоставения ресурс, като развие съображения, че съотношението между тях не е най-доброто, а за да аргументира тезата си за нарушение на принципа на ефикасност, заложен в чл. 33, §1, б. "в" Регламента да се ангажира с преценка относно степента на изпълнението на целите, посредством предприетите действия. В случая, за да мотивира тезата си за нарушение на принципа на икономичност, административният орган е посочил две групи фактически твърдения, както следва: 1) бенефициерът не е съобразил характера на услугата, необходимостта от регулярно провеждане на обществени поръчки, обновяването на подвижния състав, от което следва и монтаж и демонтаж на оборудването, както и нормативната уредба в областта, с което е създал предпоставки за ощетяване на общностния бюджет; и 2) предприетите действия водят до по-високи разходи за използването на инвестицията. Същевременно, видно от горецитираната дефиниция, принципът на икономичност изисква ресурсите, използвани от съответната институция на Съюза за осъществяване на нейните дейности, да се предоставят своевременно, в подходящо количество и качество и на най-добрата цена, поради което очевидно твърденията не корелират с правната квалификация на фактите, а това препятства и съда да осъществи в пълен обем дължимия съдебен контрол. На следващо място, липсват конкретни аргументи в подкрепа и на тезата за нарушение на принципа на ефективност. В акта си органът лаконично е възпроизвел съдържанието на принципа, който по дефиниция преценява степента, в която чрез предприетите дейности се постигат предвидените цели, но не е обосновал фактически заключението си. И макар преди това да е изложил пространно множество факти и обстоятелства, очевидно не ги е привързал по никакъв начин с извода за нарушение на този принцип. Изписването на различни обстоятелства, следвани от бланкетно заключение за нарушение с изведена правна квалификация, не е равнозначно на изпълнение на задължението за мотивиране на волята, регламентирано изрично в чл. 59, ал. 2 АПК. За да бъде съобразен императивът на посочената норма, е необходимо издателят на акта да е разгледал фактите, които според него обосновават разпоредителната му власт, през призмата и предпоставките на избраното от него правно основание. Едва тогава ще бъде ясна закрепената във волеизявлението воля и ще позволи извършването на цялостна съдебна проверка за законосъобразност на основанията по чл. 146, т. 1 т. 5 АПК. След като в случая това не е сторено, съдът не може да разгледа по същество и това твърдение. Горното е относимо и към тезата за нарушение на принципа на ефикасност. Изразявайки се в най-доброто съотношение между предоставения ресурс, предприетите действия и постигането на целите, този принцип ще бъде спазен едва тогава, когато е предоставена подкрепа за дейности, които са годни да изпълнят поставените цели, и това съотношение е най-доброто измежду всички възможности, т.е. не са налице други дейности, които при същия или по-малък размер на финансиране, да водят до исканите резултати. За да обоснове тезата си в тази част, РУО на ОПРР 2007-2013 г. е посочил, че при изпълнението на дейностите по проекта бенефициерът не е подходил с дължимата грижа 1) не е съобразил, че системата трябва да премине през нарочна процедура по Наредба Н-18/2006 г., не е предвидил достатъчно време за провеждане на обществените поръчки, в договорите от 2016 г. не е включил клаузи за демонтаж и монтаж на оборудването, което е довело до невъзможност системата да се използва в нейната пълна функционалност; 2) с предприетите действия, вкл. поради факта, че все още има необорудвани автобуси, не е изпълнена една от основните цели на проекта, а именно да се подобри нивото на обслужване и надеждността на обществената транспортна система на града: гарантиране спазването на графиците и предоставяне на информация в реално време за всички потребители на обществения транспорт; 3) гражданите не могат да купят самостоятелно билети от автобусите; 4) успоредно с изградената по проекта система функционира и кондукторна система, което индикира недостатъчност на действията. Тези фактически твърдения очевидно не предлагат дължимия анализ с оглед избраното правно основание, т.к. то предполага изследване степента, в която се постигат заложените цели чрез предприетите действия и с използваните ресурси. Единственият мотив, който РУО е обвързал в тази част с многословната фактическа обстановка, е че нефункционирането като резултат от всичко изложено на двете поддейности на СГОТ поставя под въпрос постигането на целите по проекта, което нарушава и съотношението между използваните ресурси, извършените дейности и постигането на целите. Очевидно констатацията е бланкетна и непридружена от необходимата с оглед разпоредбата на чл. чл. 33, §1, б. "в" Регламента обосновка. Предмет на контрол през призмата на принципа за ефикасност очевидно е не генералното наличие на елемент, който хипотетично да компроментира постигането на заложените цели в цялост, а степента, в която се постигат те. Видно е че наднационалното право въвежда преценка за това каква част от всичко планирано е изпълнено, до каква степен, а не дали са достигнати в пълнота заложените резултати. Последното е проследимо в контекста на поставените по проекта индикатори за изпълнение, което обаче е извън настоящата проверка. В контекста на твърдението за нарушение на предписанията на чл. 1.1. и чл. 1.4. ОУ към АДПБФП и чл. 5.5. от Специфичните условия към договора, следва да се посочи, че визираните норми регламентират задължения на бенефициера да изпълни проекта с оглед предвидените в него цели, да използва ресурса по предназначение; да мобилизира всички финансови, човешки и материални ресурси, необходими за изпълнението; и да представя доказателства на УО за предприетите действия и стартирана процедура за привеждане на договорите за обществена услуга с превозвачите, които ще експлоатират активите, придобити в рамките на проекта. Неизпълнението им обаче не може самостоятелно да бъде обвързано с твърденията за нарушение на принципите за икономичност, ефективност и ефикасност, т.к. последните предполагат по-различен предмет на изследване и по-нататъшна аргументация. Направеният прецизен прочит на атакувания индивидуален административен акт показва, че изложените в него фактически твърдения не обосновават крайния извод на органа за нарушение на принципите, заложени в чл. 33, §1 Регламент 2018/1046. Органът не е извършил дължимото мотивиране с оглед избраното правно основание. В контекста на принципа на ефикасност не е обосновано как съотношението между използваните ресурси и предприетите действия не е най-доброто за постигане на целта, а при обосновка на нарушението на принципа на ефективност не е предложен анализ на степента на постигането на заложените с проекта цели. Мотивирането на извода за нарушение на принципа за икономичност не е придружено от анализ на начина на предоставяне на процесната БФП, с оглед нейната своевременност, цена, количество и качество. Подобни пороци в мотивирането на акта за определяне на финансова корекция представляват достатъчно основание за неговата отмяна. В този смисъл е и формиралата се по аналогични правни спорове съдебна практика на Върховния административен съд, която и настоящият състав на съда споделя. (Виж например: Решение 1174 от 29.01.2021 г., постановено по адм. дело 7893/2020 г., VІІ о. на Върховния административен съд, Решение 9037 от 04.08.2021 г., постановено по адм. дело 5571/2021 г., VІІ о. на Върховния административен съд, Решение 13253 от 23.12.2021 г., постановено по адм. дело 8282/2021 г., VІІ о. на Върховния административен съд, Решение 14854/03.12.2018 г., постановено по адм. дело 8340/2018 г., VII о. на Върховния административен съд, Решение 28.08.2020 г., постановено по адм. дело 2248/2020 г., VII о. на Върховния административен съд, Решение 2258/18.02.2021 г., постановено по адм. дело 10857/2020 г., VII о. на Върховния административен съд, Решение 8900/29.07.2021 г., постановено по адм. дело 5100/2021 г., VII о. на Върховния административен съд, Решение 5181/31.05.2022 г., постановено по адм. дело 9454/2021 г., VII о. на Върховния административен съд, както и Решение 5978/16.06.2022 г., постановено по адм. дело 12023/2021 г., VII о. на Върховния административен съд.и др.). Логиката следва от липсата на възможност съдът да допълва мотивите на органа, т.к. това би представлявало недопустима намеса в неговата дискреционна власт да постанови съответното властническо разпореждане. Съдебният контрол включва единствено преценка досежно правилността на обективираните в оспорения пред него административен акт констатации. След като последните не мотивират упражненото властническо правомощие, последното се явява незаконосъобразно и като такова подлежи на съдебна отмяна. Изложеното налага извод за липса на нарушение на чл. 33, §1 Регламент 2018/1046, вр. чл. 4, §8 Регламент 1303/2013, което да представлява основание за определяне на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 3 ЗУСЕФСУ и да бъде квалифицирано като нередност по т. 2 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 Наредбата за посочване на нередности. Този извод прави безпредметен и анализа относно останалите елементи от състава на нередността. Не е дължимо и обсъждане на определения размер на наложената финансова корекция. При така установеното от фактическа и правна страна, настоящият състав на Върховния административен съд счита, че обжалваното съдебно решение, като постановено в нарушение на приложимия материален закон, следва да се отмени, а вместо него да се постанови друго, с което касационната инстанция да реши спора по същество, с отмяна на атакувания индивидуален административен акт. При този изход на спора претенцията на касационния жалбоподател за присъждане на разноски е основателна и следва да бъде уважена. Доколкото производството пред първостепенния съд е повторно, след връщане на делото от Върховния административен съд по реда на чл. 222, ал. 2 АПК, настоящият състав следва да се произнесе по претенцията за разноски и за четирите инстанции. Претенцията на касационния жалбоподател, видно от приложения в настоящото производство списък, е за присъждане на разноски в общ размер от 69 900,00 лева, съставляващи: 3 бр. платени държавни такси в размер на по 1 700,00 лева, и две платени адвокатски възнаграждения в размер на по 32 400,00 лева - за производството по адм. дело 11413/2023 г. по описа на Върховния административен съд и за това по адм. дело 986/2023 г. по описа на АС Пловдив. И пред касационната инстанция по адм. дело 11413/2023 г. по описа на Върховния административен съд, и пред АС Пловдив по адм. дело 986/2023 г. са направени възражения за прекомерност с оглед фактическата и правна сложност на делото. Същите обаче са бланкетни и не обосновават редукция на заплатените възнаграждения, поради което и на основание чл. 143, ал. 1, вр. чл. 228 АПК, МРРБ следва да бъде осъденo да заплати на Община Пловдив разноски в общ размер на 69 900,00 лева, съставляващи: държавни такси в общ размер на 5 100,00 лева, и адвокатски възнаграждения в размер на 64 800,00 лева - за производството по адм. дело 11413/2023 г. по описа на Върховния административен съд и за това по адм. дело 986/2023 г. по описа на АС Пловдив. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 1-во, предл. 2-ро, във връзка с чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, състав на Седмо отделение